鲫鱼牛奶汤有什么营养:《城市房屋拆迁管理条例》10月停止执行

《城市房屋拆迁管理条例》10月停止执行 　　简要描述: 重庆拆迁“钉子户”事件暴露了我国拆迁法律的缺位错位问题，包括新通过的《物权法》在内的我国现行的法律，没有能够明确界定征收征用公民私有财产的“公共利益”的含义。国务院制定的《城市房屋拆迁管理条例》作为行政法规与《宪法》和《立法法》等上位法冲突，各省市的地方法规和地方规章更是各行其政，造成我国目前拆迁主体错位，裁决程序不公，司法救济不畅，拆迁惨案频发的混乱局面。只有尽快进行拆迁立法，才能有效保护公民的合法权益。 今年的十届全国人大五次会议表决通过物权法，并将于今年10月1日起施行。物权法第四十二条第一款规定：为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。 

    根据上述条款的规定，为了公共利益的需要征收城镇国有土地上单位、个人的房屋应当由法律规定。但目前对于城镇国有土地上单位和个人房屋的征收与拆迁的权限和程序尚无法律规定，适用的是国务院2001年公布的《城市房屋拆迁管理条例》。今年10月1日起，物权法施行后，拆迁管理条例因与物权法的有关规定不一致，将停止执行，从而可能导致城市房屋征收与拆迁工作无法可依。 

    为解决这一问题，国务院有关方面建议根据立法法的有关规定，在有关征收法律出台前，通过修改城市房地产管理法，授权国务院就征收国有土地上单位、个人房屋与拆迁补偿先制定行政法规。据此，国务院法制办会同建设部拟订了城市房地产管理法修正案草案，建议在城市房地产管理法第一章总则中增加一条：“为了公共利益的需要，国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋，并依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。具体办法由国务院规定。” 

    随着物权法施行日期日益临近，将于30日闭会的十届全国人大常委会第二十九次会议极有可能表决通过房地产管理法修正案草案。

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《城市房屋拆迁纠纷的法律分析》 
     作者:席玉民
（本文发表于中国经济类核心期刊《特区经济》2007年7月总222期）
内容摘要：重庆拆迁“钉子户”事件暴露了我国拆迁法律的缺位错位问题，包括新通过的《物权法》在内的我国现行的法律，没有能够明确界定征收征用公民私有财产的“公共利益”的含义。国务院制定的《城市房屋拆迁管理条例》作为行政法规与《宪法》和《立法法》等上位法冲突，各省市的地方法规和地方规章更是各行其政，造成我国目前拆迁主体错位，裁决程序不公，司法救济不畅，拆迁惨案频发的混乱局面。只有尽快进行拆迁立法，才能有效保护公民的合法权益。
关键词：钉子户；房屋拆迁；公共利益；城市房屋拆迁管理条例；司法救济
2007年3月19日，中央电视台法治栏目《中国法治报道》播出题为《历史上最牛的钉子户》的节目，报道了一个重庆市被拆迁户以极端方式拒绝拆迁的事件。[1]被众多媒体称为中国历史上最牛的钉子户居住在重庆市九龙坡区杨家坪鹤兴路17号，男主人杨武，女主人吴蘋，都是普通市民。1993年，鹤兴路贴出拆迁公告，宣布重庆南隆房地产开发有限公司为拆迁开发商。该项目的拆迁补偿方案有房屋安置和货币安置两种，杨武和吴蘋选择要房屋安置。2004年9月后开始动迁，280户被拆迁户相继搬迁，只剩下没有签署拆迁补偿协议的17号被拆迁户杨武一家。不久，小区就被停水停电，后来杨武家房子的周围被挖成10米多深的大坑。房屋完全失去了使用功能，但是拆迁补偿协议还是难以形成。
2005年2月，拆迁人依据《 城市房屋拆迁管理条例》的规定，向九龙坡区房管局提出拆迁行政裁决。2007年1月11日九龙坡区房管局下达了拆迁行政裁决书。2007年3月19日九龙坡区法院裁定支持房管局关于搬迁的裁决，要求被拆迁人在本月22日前拆除该房屋。　2007年3月21日吴蘋的丈夫杨武爬上孤房，挂上国旗和“公民的合法的私有财产不受侵犯”的宪法条幅，表示誓与房屋共存亡。
2007年3月27日《人民日报》报道，“重庆市市长王鸿举首度表态：政府有能力依法、冷静、妥善地处理好这一事件，但绝不迁就漫天要价、毫无道理的要求”。面对媒体的提问，重庆市市长王鸿举说，人们对“钉子户”片区拆迁的情况并不完全了解，那里以前是一片老旧城区，拆不拆，不是涉及到开发商的利益，而是涉及到老百姓的公共利益。[1]
2007年4月2日下午，拆迁人与被拆迁人达成和解，签署了拆迁安置协议。当晚7点，挖土机开始拆除工作，至夜晚22时39分，“最牛钉子户”建筑物轰然倒塌。至此，历史上最牛钉子户事件告一段落。此类拆迁纠纷暴露出我国拆迁法律的缺位错位，需要我们认真分析，以便找出较好的解决途径。
第一， 拆迁主体错位是引发拆迁纠纷的根源。
我国城市房屋拆迁依据的法规是国务院制定的《 城市房屋拆迁管理条例》。该条例第四条规定，“ 本条例所称拆迁人，是指取得房屋拆迁许可证的单位。 本条例所称被拆迁人，是指被拆迁房屋的所有人。”那么，房屋拆迁管理部门是不是拆迁主体呢？依据《 城市房屋拆迁管理条例》第十条第二款 “ 房屋拆迁管理部门不得作为拆迁人，不得接受拆迁委托” 之规定，房屋拆迁管理部门只是房屋拆迁的管理、监督部门，不是拆迁主体。
《宪法》第十三条第三款规定，“  国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”《土地管理法》和刚刚颁布的《物权法》也有类似规定。政府可以代表国家依据法律征收、征用私有财产，开发商作为拆迁人直接征收被拆迁人的房屋是没有法律依据的。政府从被拆迁户手中征收房地产，和政府把土地出让给开发商，这是两个法律关系。把两个法律关系混同，使拆迁主体错位，是产生拆迁纠纷的重要原因。
“拆迁”是带有行政强制色彩的行为，对此，法律应该明确行政机关为直接拆迁主体，拆迁行为是具体行政行为。《 城市房屋拆迁管理条例》把本应作为拆迁主体的政府规定为拆迁纠纷的裁决者，这种做法的弊端显而易见。最基本的法理要求作为不同主体权益冲突的裁决者，应“在冲突的解决过程中居于中立地位”，“如果冲突的解决者与冲突事实有直接或者间接的利益关系”，“那么，冲突的解决结果就难以为冲突主体双方心悦诚服的接受”。[8]被拆迁人之所以成为钉子户，正是拆迁制度不合理造成的。
第二，法律没有界定“公共利益”的含义，造成地方政府征收权力的扩大。
《宪法》、《土地管理法》和《物权法》都有为了“公共利益”，国家可以对非国有财产“征收、征用”的规定。但是我国目前没有任何一部法律对“公共利益”予以界定。这种立法方面的缺失，造成人们理解的分歧，进而引发纠纷。
重庆市九龙坡区区长黄云说：“任何城市规划都是为了城市发展，公共利益的需要。对鹤兴路片区进行拆迁，是符合公众利益的。”“历史上最牛钉子户”杨武夫妇坚持认为：“这次与公共利益无关，是一次纯商业行为。”
 “平等保护”公产私产是《物权法》的一大亮点，但因为没有对“公共利益”的界定，使得“平等保护”大打折扣。因为公共利益和私人利益本就是此消彼长的关系，不界定公共利益，必然会留下被滥用的机会，而公共利益被滥用的直接受害者只能是私人利益。
国际上各国对公共利益的立法规定形式不一，目前发达国家对“公共利益”的界定，主要代表是《德国民法典》的概括式规定和日、韩等国的列举概括式。我国可以学习其他国家的经验，然后结合我国实际界定公共利益的含义。尽管在不同领域内，在不同情形下，公共利益是不同的，但是，界定“公共利益”也并非毫无办法。我国民法权威梁慧星教授对此问题的看法是，民法上所谓“社会公共利益”，就是指全体社会成员都可直接享受的利益。机场、公共道路交通、公共卫生、公共图书馆、灾害防治、国防、科学及文化教育事业、环境保护等等，均属于社会公共利益。而经济开发区、科技园区、旧城改造、商品房开发统统不是社会公共利益。著名民商法专家江平曾提议，是否可以从反面来对“公共利益”进行界定，即“凡是属于商业开发的，决不属于社会公共利益。商业开发是以营利为目的，所以完全可以把公共利益和商业利益区分开来”。可见，通过立法明确“公共利益”问题，不仅仅是理论上的难题，其主要障碍可能是来自于利害关系人的阻力。
第三，拆迁法律缺位，保护被拆迁人合法权益的司法救济途径不畅。
《宪法》第十三条第三款规定：“  国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”这就非常明确地规定，只有通过制定法律，才能征收、征用公民的私有财产。我国《立法法》第八条第六项也有明确规定：“对非国有财产的征收”，“只能制定法律”。依据我国宪法的规定，我国法律形式包括宪法、法律、行政法规、行政规章、地方性法规、地方性规章等。其中“法律是指由全国人民代表大会及其常务委员会制定和颁布的规范性文件”。[7] 
遗憾的是我国至今没有制定关于房屋拆迁的专门法律。在处理钉子户事件中，九龙坡区房管局申请强制拆迁的依据主要是国务院制定的《城市房屋拆迁条例》，该条例只是行政法规，不是法律。
在现有的法律框架下，因为立法缺位和现有法规的程序不公，被拆迁人就拆迁安置和拆迁补偿问题寻求司法救济非常艰难。一是《城市房屋拆迁条例》规定即便被拆迁人不服地方政府的行政裁决而提起行政诉讼，做出裁决的政府部门仍然可以申请法院先予强制拆迁。无论拆迁人与被拆迁人的是非如何，被拆迁户都无法改变被先予强制拆迁的命运。二是关于拆迁纠纷诉讼的性质，到底民事诉讼还是行政诉讼规定不明，造成立案难。1993年11月24日《最高人民法院关于适用<城市房屋拆迁管理条例>第十四条有关问题的复函》定性为民事诉讼，规定“房屋拆迁主管部门或同级人民政府对此类纠纷裁决后，当事人不服向人民法院起诉的，人民法院应以民事案件受理”。1996年7月24日，《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》认为部分是行政诉讼，部分是民事诉讼。2005年7月4日《最高人民法院关于当事人达不成拆迁补偿安置协议就补偿安置争议提起民事诉讼人民法院应否受理问题的批复》基本堵死了民事诉讼之路,具体规定是:“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议，就补偿安置争议向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理，并告知当事人可以按照《城市房屋拆迁管理条例》第十六条的规定向有关部门申请裁决。”
开发商和地方政府拆迁主管部门申请法院强制拆迁的途径畅通无阻，被拆迁人寻求司法救济的道路基本堵死。作为拆迁人的开发商有恃无恐，经常粗暴践踏被拆迁人的合法权益，也导致被拆迁人拼死抵抗。长期以来全国各地开发商与被拆迁户的暴力冲突此起彼伏。2003年8月22日，39岁的南京市玄武区邓府巷居民翁彪因为不满强制拆迁在南京市玄武区邓府巷拆迁指挥部“自焚”身亡。2003年9月15日，北京天安门再次发生拆迁户自焚事件，来自安徽青阳县的被拆迁户朱正亮严重烧伤。2005年6月10日，广西南宁拆迁动用催泪弹，造成一人死亡。2006年２月５日，北京广厦园拆迁有限公司野蛮拆迁，一位六旬老人被打死。2007年3月22日，苏州市民砍死2名拆迁人员砍伤1人。2007年4月11日，安徽拆迁户吕二祥在拆迁现场自焚，经抢救无效死亡。
全国范围内频繁发生的拆迁案件，呼吁拆迁法律早日出台，以明确拆迁主体，界定公共利益，理顺司法救济。只有这样，才能彻底扭转我国城市拆迁的混乱局面，消除与构建和谐社会目标背离的不和谐音符。
注释：
[1] 余继军:《重庆市长就“钉子户”表态：政府有能力妥善处理》，《人民日报》 2007-03-27 第10版。
[2] 参见1998年商务印书馆出版的《现代汉语词典》779页和435页。
[3] 参见 1984年牛津大学出版社出版的《牛津现代高级英汉双解词典》第917页。
[4] 张千帆：《“公共利益”的困境与出路：美国公用征收条款的宪法解释及其对中国的启示》，《中国法学》2005年第5期。
[5]徐康平：《房地产开发经营中的法律问题》，学苑出版社1993年08月第1版 ，第3-4页。
[6]董卓兰：《生活与法6/房屋拆迁》，人民法院出版社2006年01月第1版，第28页。
[7]张翔：《房屋拆迁法律理论与实务》，中国检察出版社1998年03月第1版，第4页。
[8] 谢佑平：《司法公正的建构》，中国检察出版社2005年06月第1版，第16页。
参考文献：
[1]李继胜： 《城市房屋拆迁纠纷适用法律问题探讨》，《法制日报》2000年10月15日。
[2]王才亮《房屋拆迁纠纷焦点释疑》，法律出版社2005年3月。
[3]邓淑梅《论房屋拆迁中对私人财产的保护》福建政法管理干部学院学报2004年第4期。
[4]欧内斯特•盖尔霍恩：《行政法和行政程序概要》，中国社会科学出版社1996年09月第1版。
[5]黄捷：《程序法论》，中南大学出版社2003年07月第1版。
作者简介：席玉民，男，汉族，1964年10月出生，中国民主同盟盟员，开封教育学院社会科学系副教授,法律硕士生。1987年7月毕业于河南师范大学政治教育系，1995年考取律师资格，先后在开封大梁律师事务所和河南龙文律师事务所做执业律师。