鱼缸上滤好还是下滤好:谈审理工作的改革与创新

2007-1-28 19:18:48
王和民
编者按：现将中央纪委案件审理室副部级主任王和民同志《谈审理工作的改革与创新》全文登载。文章回顾了2003年全国纪检监察案件审理工作会议以来，案件审理工作改革发展的主要经验和创新成果，深刻阐明了坚持开拓进取、改革创新，以改革谋出路，以创新求发展的工作思路，并对如何做好今后案件审理工作提出了明确要求，具有重要的指导意义。全区各级纪检监察审理干部，特别是分管审理工作的领导要认真学习，结合工作实际深刻理解和领会，对照查找存在的不足，进一步振奋精神，更新观念，增强改革创新意识，积极探索研究审理工作的新思路新方法，努力把我区的案件审理工作提高到一个新水平。
党的十六大指出：“创新是一个民族进步的灵魂，是一个国家兴旺发达的不竭动力，也是一个政党永葆生机的源泉。”胡锦涛总书记在中央纪委第三次全会讲话中指出：“要根据新形势新任务的要求，积极推动各项工作与时俱进，坚决克服不思进取、墨守成规的观念和行为。”在中央纪委第五次全会上，胡锦涛总书记进一步指出：“必须以改革统揽预防腐败的各项工作，通过深化改革、创新体制，从源头上预防和解决腐败问题。”近年来，中央纪委监察部领导高度重视纪检监察机关的改革与创新工作。吴官正、何勇等领导同志多次要求各级纪检监察机关要更新思想观念，不断创新工作方式，创造性地开展工作。切实做好新形势下的审理工作，就必须按照党的十六大会议精神和中央、中央纪委领导同志的要求，不断加强和推进审理工作的改革创新，以改革谋出路，以创新求发展，通过一点一滴、扎扎实实的积累，逐步完善案件审理工作体制、机制和制度，使审理部门切实为纪检监察机关领导审定案件当好参谋。
2003年全国纪检监察案件审理工作会议以来，在各级纪检监察机关正确有力的领导下，全国审理工作出现了很多新的变化，各级审理部门和广大审理干部改革创新的氛围日渐浓厚，一些改革实践已经突破了既有的制度和规定，并取得了一定实效，不仅在纪检监察机关内部引起一定反响，也得到了党内外的广泛关注和好评。
一是对审理部门的定位进行了新的思考，逐步明确审理部门是纪检监察机关查办案件工作中履行审核把关职责的内部执纪监督部门
审理部门如何定位审理权的本质属性是什么，这是关系案件审理部门能否正确履行职责的一个重大问题。随着近年来审理工作实践的不断深化发展，我们越来越清晰和一致的认识到，审理权实质上是一种监督审核权，审理部门的本质属性就在于其是一个纪检监察机关办案工作的内部执纪监督部门，审理工作的全部出发点和归宿都在于通过切实履行内部审核把关职责最终为纪委常委会和监察机关领导办公会准确审定案件提供服务。对此，刘峰岩同志在2003年全国纪检监察案件审理工作会议上的工作报告中，代表中央纪委监察部第一次明确地将审理监督列为案件审理部门的基本职责。何勇同志在这次会议的讲话中更加明确地指出：“案件审理部门既是纪检监察机关办案的审核把关部门，又是纪检监察机关的执纪监督部门。案件审理的职责不仅是对案件的事实和证据进行审查，同时也要对移送案件在调查阶段是否依照法定的程序办理进行监督。”2005年中央纪委监察部颁布实施的《关于纪检监察机关严格依纪依法办案的意见》中也明确提出：“加强案件审理部门对办案工作的制约和监督，发挥对办案工作监督的职能作用”。这些领导同志的讲话、报告和规定解决了审理部门在查办案件工作中的内部执纪监督部门的定位问题，为各级审理部门切实履行审核把关职责、进行执纪监督提供了依据，提出了要求。对此，不仅每个审理干部应当有一个清楚明确的认识，各级纪检监察机关领导、案件检查部门等都应当从审理部门肩负的审核把关、内部执纪监督的重要任务，承担着为常委会和监察机关领导办公会议当好参谋，全面客观地提供依纪依法审定案件依据的高度，给予重视，积极支持审理部门的审核把关工作，为审理部门履行内部监督职责提供一个良好的外部环境。
实事求是地讲，作为纪检监察机关的一个职能部门，我们对如何认识和理解新形势下案件审理工作的特点、规律，如何履行审核把关职责，切实发挥内部执纪监督作用的具体方法、途径等，研究和思考得还很不够，还有大量的理论认识、实践操作问题需要进一步研究探索、磨合解决。为加强这方面的工作，积极探索审理监督职责的内涵，更好地发挥审理部门的内部监督职责，根据2005年全国纪检监察案件审理工作年会的部署和刘峰岩同志的要求，今年以来，中央纪委审理室联合了部分省市审理部门，集思广益，群策群力，正在编写《案件审理监督的理论与实践》一书，希望能在这方面进行更进一步的研究和探索，为各级审理部门和广大审理干部提供借鉴和指导。
二是鼓励和推动有条件的地方逐步推开“公开审理”
“公开审理”是发展和完善党内民主，落实党的十六大提出的逐步推进党务公开的重要举措。“公开审理”通过一定的程序和方式，将纪委处理违纪案件的过程在一定范围内相对公开、透明，不仅有利于增加处理的科学性和权威性，还能增强党员认可和服从组织决定的自觉性和坚决性，真正使其心悦诚服。在2003年全国案件审理工作会议上，中央纪委监察部就提出，要用发展的眼光研究改革开放和社会主义市场经济条件下案件审理工作面临的各种新情况、新问题，不断创新案件审理工作体制、机制和制度，并重点指出要做好纪检监察机关内部“公开审理”试点工作，及时总结试点经验，积极稳妥地推进。中央纪委前不久下发的《关于纪检监察机关严格依纪依法办案的意见》中更明确提出，要逐步试行案件公开审理制度，重视为被调查人提供党纪政纪和相关政策的咨询渠道。
自2000年浙江省台州市玉环县、湖北省襄樊市襄阳区等地试行“公开审理”以来，特别是各地代表在今年全国案件审理工作年会上现场观摩杭州市下城区纪委案件“公开审理”后，目前全国已有二十多个省（区、市）在不同范围内开展了不同形式的“公开审理”工作，浙江、江苏等地还在全省范围内进行了推广。这项工作在党内外引起了广泛关注，如《河南日报》用整版对案件公开审理进行报道，河南省委书记徐光春同志看过后专门作出批示，给予高度评价；《人民日报》、《法制日报》、《检察日报》、《中国纪检监察报》、《中国青年报》、《南方周末》、《嘹望东方周刊》等新闻媒体都对案件公开审理进行了专门报道，有的还同时登载了有关的专家评论，反响很好。
从当前的试点实践情况看，“公开审理”虽然不是纪检监察机关查办案件的必经程序，实际工作中“公开审理”也是有选择且主要在乡镇、县、市这一层面进行的，目前还面临着如何降低工作成本、如何确定“公开审理”具体程序、措施、模式，如何提高审理人员的综合素质以适应“公开审理”工作的需要等一系列问题，同时，这一审理方式的改革也对纪检监察机关现有的法规规定提出了新的课题，但总的看，“公开审理”是今后审理工作的一个发展方向。
三是积极推动乡案县审，保证基层办案质量
1987年，在湖南省桑植会议上，中央纪委向全国推广建立乡镇纪委兼职审理小组，以此解决基层纪委所办案件无人审理问题。应该说，兼职审理小组在当时及以后一段时间发挥了非常重要的作用，一定程度上解决了乡镇所办案件如何履行审理程序的问题，具有重要的历史意义。但是，乡镇纪委本来人员就少，很难具备充分审理的条件，加之兼职审理小组人员流动性大，致使审理小组在某种程度上更主要的是履行审理程序，而难以切实履行监督把关的职责。同时，从今后机构改革发展的趋势看，也不是所有的纪委都有条件设立专门的审理部门，因此“乡案县审”就成为一种大势所趋。可以说，“乡案县审”是减少审理层级改革的重要一步，是改革完善审理工作程序的重要内容，有利于对乡镇基层所办案件的监督和制约，有利于县域内执纪的平衡，也有利于加强和改进县级纪检监察机关案件审理部门的工作。
2003年全国案件审理工作会议以后，全国大多数地区都积极进行了“乡案县审”改革试点，山东、湖南等地已在全省范围内推行。目前来看，“乡案县审”面临的问题主要是如何加强县级纪检监察机关审理力量、如何处理好县纪委审理室审核案件与乡镇党委、纪委审定案件之间的关系，以及采取“乡案县审”方式处理的案件后续申诉问题如何办理等，这方面还要进行更多的研究探索。
四是大力推动审复分离，逐步实现审复分设
长期以来，申诉复查工作都放在案件审理部门，这种自己审自己复查的制度安排弊端很明显，也不符合《中国共产党章程》、《中国共产党党员权利保障条例》等规定的精神。对此，2003年全国案件审理工作会议明确提出在省一级实现审复分离，设立专门的申诉复查机构，地（市）一级应设立专门从事申诉复查工作的人员。《关于纪检监察机关严格依纪依法办案的意见》中也明确规定合理界定案件审理部门的职责，要逐步实现审理权、复查权的分离。根据这些规定，近两年来，全国审复分设（分离）工作有了很大进展。从中央纪委来说，对审理室原有的复查处和中央“两案”审理办公室审批处的人员、机构、编制进行了整合。从全国来说，12个省（区、市）在内部确定了专门的申诉复查人员，13个省（区、市）设立了专门的申诉复查工作办公室或申诉复查处，5个省将申诉复查工作从审理部门中剥离出去，交由信访、法规等部门办理。河北唐山、石家庄、山东济南等市也成立了专门的申诉复查机构，配备了专职工作人员。目前，全国仅省一级纪检监察机关就已初步形成了70余人从事申诉复查工作的队伍。我们认为，这一改革代表了今后保障党员权利、加强纪检监察机关查办案件工作内部监督制约，合理界定举报、检查、审理、复查职责的趋势。
五是积极推动行政复议、行政应诉工作
吴官正同志在中央纪委第五次全会上明确指出，要全面履行纪检监察两项职能，加强和改进行政监察工作。从实践看，在纪检监察机关合署办公情况下，往往容易忽略行政监察的特点和依法监察的特殊要求，有的地方甚至以纪委常委会议代替监察机关领导办公会议履行行政监察职责。随着依法治国基本方略的贯彻落实和建设法治政府目标的提出，监察机关依法监察的难度越来越大，责任越来越重，要求越来越高，针对形势的发展，经中央纪委监察部案件审理室极力推动，在委部领导的高度重视下，监察部2005年在案件审理司正式成立了法制（协调）处。目前，这个处已经开始工作，起草并经批准，以中央纪委办公厅、监察部办公厅名义下发了《关于加强行政复议、行政应诉工作的通知》，经征询全国人大法工委和国务院法制办意见，起草了《监察部行政复议和行政应诉暂行办法》，正待提请部长办公会议审议通过。地方各级纪检监察机关在这方面也做了很多努力，像宁夏最近就成立了区监察厅的法制协调办公室，责成专人开展行政复议、行政诉讼工作。截止到2005年底，全国31个省（区、市）的监察机关明确了行政复议、行政诉讼的工作机构，其中，把这项职责放在法规部门的有6个，放在审理部门的有25个，行政监察机关的行政复议、行政诉讼工作初步开展起来。但也应当看到，我们的这项工作比其他国家行政机关晚了大约10年，在制度规范、工作理念等方面差距更大，还有大量艰苦、细致的工作等待我们逐步落实完善。
在当前的形势下，增强和巩固依法做好行政复议、行政诉讼工作意义十分重大。成立这样一个部门，主要并不在于直接办理多少案件，而是在合署办公条件下更好地使监察机关能够严格依法监察，同时，也有利于促进纪委各方面的工作依纪依法按程序开展。
六是以制度建设为重点，逐步总结和完善各项改革创新工作
随着审理工作改革创新的深化发展，中央纪委案件审理室和各地案件审理部门近年来加大了对审理工作制度规范工作。去年编写《审理2004》中初步统计，全国地市以上纪检监察机关和案件审理部门仅在2004年就制定了360多件与审理工作有关的制度规定。2004年以来，在刘峰岩同志的直接领导下，中央纪委监察部案件审理室完成了“七类案件”办理程序及其文书格式规范；在认真研究多方征求意见的基础上起草了关于指导、协调和监督工作三个规范性意见，并多次召开专题会议研讨修改，目前正在结合这三个规范性意见，认真就这三项工作进行工作研究和理论总结，力争在2006年初拿出关于指导、协调和监督三本书。这些规定的研究和制定，丰富和完善了审理工作的制度化、程序化、法制化建设，为最终全面、准确修订审理条例打下了很好的基础。
此外，在这几年的审理工作改革中，各地还充分发挥主观能动性，在很多方面结合实际，有特色地开展了一系列工作。如，河南省周口市纪委监察局的审理部门提前介入违纪事实材料见面工作、对被调查人采取“自我认格”（被调查人自己指认应受处分的档次）；湖北襄樊市南漳县采取案件处理常委会票决制；四川泸州市泸县、河南焦作、沁阳等地试行的被调查人可以直接到纪委常委会议上申辩；南京市实施的审理文书改革、模拟案卷材料规范；湖北宜城、江苏盱眙等地的申诉案件听证；浙江台州市天台县实行的公信员制度等。这些改革创新体现了新时期广大审理干部在纪检监察机关的领导下与时俱进、改革创新的精神风貌，很好地推动了当地案件审理工作的开展。
在刘峰岩同志的领导下，中央纪委监察部案件审理室对审理工作的改革创新工作一直给予高度重视，进行了不懈的研究探索。一方面我们不断通过对下加强调研、召开各种会议、座谈会等方式对基层的改革创新进行指导和总结；另一方面，我们结合中央纪委监察部机关查办案件工作的实际，在自身的案件审理工作实践中进行了多方面的改革创新。如，近年来，我们先后提出了“审理大计，质量第一”，“复查大计，公正第一”等审理工作目标和衡量案件质量的标准；将备案审理改为备案审查；提出了审理案件与业务指导并重，逐步加大对下业务指导力度；统一和规范了“七类案件”的办理程序和文书格式；在2003年，我们牵头对委部机关自办案件涉案款物进行了清理，引起了委部领导同志的高度重视，起草制定了《中央纪委监察部机关自办案件涉案款物管理暂行规定（暂定名）》（正在法规室修改）；根据中央纪委第五次全会提出的“要把严格依纪依法办案的要求，贯穿到立案、调查、审理、处分、执行等各个环节”的精神，我们针对立案、违纪事实见面、处分决定宣布、审理谈话、违纪款物处理、涉案的非中管干部违纪问题（线索）、涉案款物移送等六个方面存在的问题，制定了六个规范性意见，目前正待报书记办公会议审议后印发执行；建立了第一至第八检查室、执法监察室和案件审理室的“9+1主任联席会议制度”；等等。
回顾和总结近几年来全国审理系统的改革创新，我们感到：
第一，审理工作改革是一个不断解放思想、更新观念和不断创新的过程。必须不断加强学习，适应发展党内民主、建设社会主义政治文明和建立法治政府的进程，牢固树立科学发展观，坚持科学、依法、民主的执纪观。
第二，审理工作创新改革的出发点和全部归宿应当归结于更有利于案件公平、公开、公正地处理，有利于保障党员和行政监察对象的合法权利，有利于审理部门从业务的角度和提升执纪效果方面更好地给领导当好参谋，有利于纪检监察机关更好地吸收各方面的意见，确保所办案件质量。
第三，改革创新必须坚持纪委常委会和监察机关领导办公会的领导，依纪依法有序实施。既要积极稳妥，循序渐进，试点探索，取得经验，又要对看准的改革措施抓住时机，果断决策，及时推进。
第四，要善于借鉴有关方面改革的成功经验，特别是司法改革的经验。最近，最高人民法院颁布了《人民法院第二个五年改革纲要2004—2008》，最高人民检察院下发了《关于进一步深化检察改革的三年实施意见》，其中提出的“改革和完善诉讼程序制度”、“改革和完善审判指导制度与法律统一适用机制”、“改革完善审判组织与审判机构”、“改革和完善人民法院、人民检察院内部监督与接受外部监督的制度”等内容，对我们进行审理改革都非常具有启发意义。
第五，从全国的情况来看，今后案件审理的方式不可能是“大一统”的一种。随着社会主义市场经济的进一步完善，在坚持审理工作基本原则、基本程序的前提下，允许各地从实际出发，在机制、制度等层面进行相应的改革，形成符合完善党内民主和建立法治政府要求的具体审理工作方法。
第六，要适时加强对创新改革工作的总结，在理论层面上为审理工作的改革发展寻求支撑和动力。现在很多改革尚不够成熟，改革本身在全国各地的发展也不平衡，许多问题也需要进一步的实践检验。这就特别需要我们加强对改革创新工作及时研究和总结，确保审理工作的改革顺利健康发展，不断取得实效。
第七，改革创新要逐步纳入法制化的轨道。但凡改革创新，总是要对既有政策和规定有所突破。当前审理工作中的改革创新方式大多是“先改革，后立法”，今后应当在“自上而下”和“自下而上”相结合的基础上，逐步走上“先立法，后改革”的法制化轨道，增强改革创新的可预见性、规范化和透明度，提高改革创新的科学性。