魔兽世界各副本攻略:宁波市人民检察院 -民事执行检察监督制度构建

    完善机制、规范民事执行权的运作，是近年来民事诉讼理论和实务界共同关注的热点问题。越来越多的学者和实务工作者意识到，除了完善民事执行法律制度，建立一套行之有效的民事执行监督体制是民事执行权合理运行不可或缺的基础。然而，尽管人们认为民事执行监督至关重要，但究竟应当如何进行监督，尤其对是否要构建民事执行检察监督制度，争议颇大。一方面，从立法及制度的现状来看，我国现行立法中对民事执行权规范机制的规定，仅限于人民法院的自我制约，对于人民检察院是否有权监督人民法院的民事执行活动，现行法律没有作出明确肯定或否定的规定，但最高人民法院的司法解释却明确否定了人民检察院进行民事执行监督。最高人民法院1998年发布的《执行规定》第15部分专门以“执行监督”为一章规定了由人民法院对其民事执行活动进行自我规范，[①]并以批复形式否定了人民检察院以抗诉、提出暂缓执行建议的形式对民事执行进行监督。[②]另一方面，学界和实务界则对民事执行的检察监督作出了积极的探索。学界正在从民事执行权的性质、检察监督权的作用范围等方面论证民事执行检察监督的合理性和必要性，并对具体制度的构建进行了不同程度的研究。与此同时，在一些地方如海南、重庆等地，检察机关已经开始进行民事执行检察监督的试点工作，并取得了良好的效果。[③]

    民事执行检察监督制度是否应当建立？如果应当建立，监督的范围和方式如何厘定？程序设计又该如何？对这些具有一定层递关系的问题，不可能在一篇论文中全面回答。在此，笔者在认同应当建立民事执行检察监督制度的前提下，仅就如何构建民事执行检察监督制度作一粗浅的探讨。[④]

    一、民事执行检察监督的范围与对象

    准确界定民事执行监督的范围和对象，是构建科学合理的执行监督制度的基础。总体而言，民事执行监督的范围应当与人民法院承担的执行职权范围相一致。从执行权的内部构成来看，民事执行权可以分为执行裁判权和执行实施权两个部分。执行裁判权是对民事执行程序中的实体和程序问题加以裁断，执行实施权则主要表现为在民事执行程序中采取具体的执行措施来实现生效裁判的内容。民事执行检察监督的目的在于维护人民法院民事裁判的权威性和严肃性，保证民事裁判全面及时地执行，因此，监督的范围应只限于违法执行裁定和违法执行实施。

    （一）违法执行裁定

    人民法院在执行过程中可裁定的事项主要包括两个方面的内容， 一方面是执行过程中的程序问题，如移送执行的开始、委托执行的发动所作出的决定，以及人民法院决定受理案件后向被执行人发出的执行通知书等；另一方面是执行过程中涉及到的有关实体权利问题，如对执行异议进行审查后作出的裁定，以及被执行主体的变更和追加等。执行机关在执行过程中作出裁定，违反法律规定的，可能会直接侵害了当事人的有关权益，有些裁定虽然违反了法律规定，但对当事人的权利没有造成侵害的或者影响不大。对于前面一种情况，从检察监督的主要目的来看，检察机关应该给予积极监督。当前，执行机关在执行过程中的错误裁定主要集中在下面几个方面，也是检察机关监督的重点。（1）人民法院作出的不予受理、中止执行和终结执行的裁定确有错误的；（2）人民法院在民事、行政裁判执行过程中做出的对当事人采取拘留、罚款的强制措施的决定确有错误；（3）人民法院在执行过程中，作出的查封、扣押、冻结、拍卖、变卖等措施的裁定确有错误；（4）人民法院在执行过程中作出的其他裁定确有错误的。[⑤]

    （二）违法执行实施

    我国民事案件的判决后当事人自愿履行的较少，大多数都是通过强制执行使判决内容得以实现。法院在执行过程中享有执行权，占主动地位，而当事人处于被动的地位。当前的执行乱现象主要集中在法院在执行中的执行措施违反了法律规定，侵害了当事人的权益，这也是检察机关对民事判决执行监督的重点所在。根据民事诉讼法和相关司法解释，法院在执行过程所采取执行措施的种类，可以将其区分以下几种情况：（１）人民法院在采取执行措施时应依法作出裁定，而未作出裁定的；（２）人民法院对查封、扣押、冻结的财产进行作价处理时， 未经评估和公开拍卖程序的；（3）执行的财产不属于被执行人所有的财产；（4）被执行人与他人共有的财产，对超出其所占份额部分采取执行措施的；（5）超标的执行，查封、扣押、冻结的财产价值明显超过所涉执行金额，可能影响被执行人或者其他权利人正常的生产、经营和基本生活的；（6）被执行人的财产经查封、扣押、冻结后，在人民法院指定的期间内已履行义务，人民法院未及时解除查封、扣押、冻结措施的；（7）申请人已经提供被执行人足有相应被执行财产或者对第三人享有到期债权等可供执行的情况，但人民法院查封、扣押、冻结的财产价值明显不足所涉执行金额，难以保障申请人权利实现的。[⑥]

    二、检察机关有效行使监督权的程序

    执行监督程序，是执行监督制度的重要内容。执行监督程序是否完备科学合理，是执行监督制度是否科学合理的重要标志。

    （一）民事执行检察监督的管辖

    执行监督中的管辖，是指各级检察院之间和同级检察院之间的监督权限与分工，是具体落实民事执行监督权的一项重要措施。立法应以级别管辖和地域管辖相结合的原则确定执行监督管辖权。在地域管辖上，实行执行法院所在地或执行行为所在地人民检察院管辖。在级别管辖上，建议根据执行实施监督和执行裁决监督的不同价值取向确立相应的级别管辖原则。执行实施权侧重于执行效率，对执行实施权的检察监督“应当以同步性和高效性为目标”。[⑦]因此，由执行法院的同级人民检察院对人民法院的执行实施行为进行监督比较合理。一般来说，同级的人民法院、人民检察院在同一辖区内，这样监督起来比较方便和快捷。执行裁判权更侧重于执行公正，对执行裁判权的监督与审判程序中的审判监督方式具有相同之处，可以参照民事诉讼法所规定的审判监督程序来构建，即对它的监督由执行法院的上级人民检察院来承担更为合适。

    （二）执行监督的程序

    1、启动

    执行监督的启动，应以申诉人申诉为主导，以检察机关依职权启动为例外。因为执行主要是涉及平等民事主体之间的财产权利与人身权利，属于当事人意思自治的范围，受当事人处分权的支配。只有执行裁定损害国家利益、社会公共利益以及某些造成较大社会影响的案件，检察机关自行发现执行人员有贪污贿赂、徇私舞弊、枉法执行情节较为严重的案件，才能依职权主动启动监督程序。

    2、时限

    执行的实质在于实现判决文书所确定的权利，其价值取向更侧重于效率。执行中的裁定、决定、通知等，一经发出即发生效力，法律给与当事人救济的权利十分有限，因此，更强调公权利救济的及时性，因此，在执行时限上，应该区别于审判监督程度的“事后监督”原则，实行“事中监督”。即在执行裁定执行前或执行中，执行违法一旦发生，检察机关就可以介入监督。[⑧]但是，在司法实践中，不乏被执行人或利害关系人在执行行为完毕后才知道权益被侵犯的情况，法律也应当给与事后寻求救济的机会。同时，为维护法院执行活动的稳定性与严肃性，对执行案件的申诉期限应有所限制。

    3、条件

    民事执行裁定不同于民事判决，它一经作出就对相对人产生直接的法律效力。若等到损害结果发生再寻求法律救济，则有违公平与效率原则。因此，民事执行监督应以申诉人的合法权益可能受到侵害为事实条件。特别是执行可能造成国家利益受损的、继续执行可能导致不能执行回转的，检察机关应当及时介入开展监督。[⑨]

    三、针对不同的执行行为的监督方式

    民事执行检察监督的对象是民事执行权，民事执行检察监督的具体方式应当针对民事执行权的特性进行设置。

    （一）对民事执行裁判权的监督方式

    1、抗诉

    执行法院的上级人民检察院认为执行法院在执行中做出的裁决确有错误，向同级人民法院发出抗诉书，提起抗诉，要求执行法院予以纠正。这种监督方式与民事审判中的抗诉非常相象。在民事审判监督程序中，抗诉是做出生效裁判的人民法院的上级人民检察院认为生效裁判确有错误，而向同级人民法院提出的，要求人民法院依法重新审理、裁判。它是由上级人民法院基于审判监督权，针对人民法院作出的终局的生效裁判而作出，具有事后性的特点。在民事执行程序中，执行法院也有权作出裁决，并且其中的一些裁定是终局性裁决（主要指其中涉及实体法律关系的裁决）。针对如何监督执行裁判权，笔者认为，由于监督对象的相似性，对民事执行裁判权可以参照审判程序中的做法，赋予执行法院的上级人民检察院提起抗诉权。在民事执行程序中，执行法院的裁决可以分为程序性裁决和实体性裁决。出于执行效率的考虑，对于程序性裁决没有必要运用抗诉的方式进行监督。而由于实体性裁定涉及民事执行中实体法律关系的判断，“这些裁判权与审判程序中的裁判权并无两样，都可能出现错误因而同样需要监督”。[⑩]因此，上级人民检察院根据执行当事人或案外人的申诉，经审查，如果认为执行法院做出的实体性裁定确有错误，可以向同级人民法院提起抗诉，由上级人民法院组成合议庭进行审查并做出裁定。

    2．提出检察建议

    这里的检察建议，是指人民检察院认为执行法院作出的程序性裁定确有错误，而直接向执行法院提出，要求执行法院予以纠正的一种监督方式。其与抗诉的不同之处在于：首先，检察建议针对的是执行法院作出的程序性执行裁定；其次，从效率和成本角度考虑，检察建议由行使国家检察监督权的同级人民检察院直接向执行法院提出。

    （二）对执行实施权的检察监督方式

    1．发出纠正违法执行通知书

     纠正违法执行通知书，是指“检察机关对执行中较为严重违法行为作出书面纠正意见，通知人民法院纠正的一种监督方式”。[11]在实践中，有时执行裁定文书本身是正确的，而执行人员却无正当理由超范围执行或没有执行依据而违法强制执行，因这种情况没有错误的裁定文书，不符合法定的抗诉条件，不宜采取抗诉形式，只能向法院发纠正违法执行通知书要求限期纠正。

    2．提出检察建议

    检察建议，是人民检察院针对执行法院轻微的违法执行行为，通过向执行法院发出检察建议，要求执行法院予以纠正。由于所针对的违法执行行为的违法程度较轻，检察建议的法律效果与纠正违法执行通知书有所不同。人民检察院针对人民法院的严重违法执行行为发出的纠正违法执行通知书，执行法院一般应当接受；而人民检察院针对轻微违法执行行为发出的检察建议，“一般而言，法院可以做接受的表示也可以不接受，即主动权在法院。”[12] 也正是因为此，检察建议在实践中可以比较灵活的运用，运用的范围比纠正违法执行通知书更广泛。

    3．发出说明理由通知书

     人民法院的执行过程贵在迅速、准确。而在执行实践中人民法院不受理执行申请、故意拖延的执行现象十分普遍，当事人对执行机关不及时、按期执行的原因往往一无所知，“当事人地位明显处于弱势并有求于执行人员，在执行人员不愿意公开时，作为当事人根本就没有力量对抗。”[13]此时，当事人可以向人民检察院提出申诉，检察机关对于执行申诉案件认为有疑问的，要求法院执行部门说明理由，就法院的答复理由再进行审查，这种方法方便了检察院的监督，也有利于与法院的沟通与协调。

    四、法院处理检察机关提出的执行监督案件的方法与程序

    人民法院对执行监督案件的处理，实际是人民法院接受监督义务的体现。

     1、对抗诉的处理

    上级人民检察院就执行法院做出的实体性裁定向同级人民法院提起抗诉，由上级人民法院组成合议庭进行审查并做出裁定。在抗诉审查期间，民事执行活动应当暂停，待裁定后恢复或终止执行。上级人民法院经审查可以作出维持、变更裁定。一旦上级人民法院作出维持裁定，应当恢复执行。如果执行当事人仍然不服上级人民法院作出的裁定，认为裁定确有错误，可以继续向人民检察院申诉，但不影响民事执行活动继续进行。

    2、对纠正违法通知书的处理

    检察机关提出纠正意见后，法院审查认为意见成立的，应当撤销违法的执行行为；法院审查后认为意见不成立的，应当回复书面答复意见。无故不纠正的，人民检察院可以报送执行法院的上级人民法院，由上级人民法院督促执行法院纠正违法执行行为。

     3、对检察建议的处理

    对于检察建议，执行法院应当认真对待，根据检察建议认真审查执行实施行为或者程序性裁定是否存在不当的情形。经审查，确实存在不当或违法情形，应当立即纠正，重新作出执行裁定，并及时回函发出检察建议的人民检察院；若经审查，认为执行裁定并无不当或违法，应当向人民检察院说明理由。

    4、对说明理由通知书的处理

    说明理由通知书由执行机关的同级人民检察院根据执行当事人的申请发出，接到通知的执行机关应当在一定期限内以回函形式向人民检察院说明理由。为了保证执行效率，回函期限不应过长，可以规定执行机关应当在接到通知之日起 7 日内说明理由，未在规定期限内说明理由的，人民检察院有权提请执行机关的上级人民法院责令其说明理由。

（作者单位：余姚市人民检察院   陈吉明 刘新锋）

[①]其中，第129条规定：上级人民法院依法监督下级人民法院的执行工作。最高人民法院依法监督地方各级人民法院和专门法院的执行工作。第130条规定：上级法院发现下级法院在执行中作出的裁定、决定、通知或具体执行行为不当或有错误的，应当及时指令下级法院纠正，并可以通过有关法院暂缓执行。

[②]如《最高人民法院关于对执行程序中的裁定的抗诉不予受理的批复》（1995年）规定：人民法院为了保证已发生法律效力的判决、裁定或者其他法律文书的执行而在执行程序中作出的裁定，不属于抗诉的范围。因此，人民检察院针对人民法院在执行程序中作出的查封财产裁定提出抗诉，于法无据。对于坚持抗诉的，人民法院应通知不予受理。《最高人民法院关于人民法院发现本院作出的诉前保全裁定和在执行程序中作出的裁定确有错误以及人民检察院对人民法院作出的诉前保全裁定提出抗诉人民法院应当如何处理的批复》（1998年）规定：人民检察院对人民法院作出的诉前保全裁定提出抗诉，没有法律依据，人民法院应当通知其不予受理。《最高人民法院关于如何处理人民检察院提出的暂缓执行建议问题的批复》（2000年）规定：人民检察院对人民法院生效民事判决提出暂缓执行的建议没有法律依据。

[③]自1999年开始，海南省人民检察院民事行政检察部门根据当事人及案外人的申诉，针对民事执行程序中法官不当或违法执行、滥用执行权徇私枉法的问题，运用检察建议、督促执行意见、监督意见书、纠正违法通知书等形式，开展民事执行检察监督，先后成功纠正了 20 多起执行错案，涉及金额数亿元，并查处了涉嫌犯罪的海南省高级人民法院原执行局局长马生等人。重庆市人民检察院也通过检察建议等方式进行了民事执行检察监督的尝试。例如，渝北区人民法院在办理托莫尼公司的执行案件过程中，案外人黄书华等对执行标的提出执行异议，主张所有权。在未经核实的情形下，该法院直接裁定解封并中止执行。渝北区人民检察院接到申诉后，查实案外人提供的证据系伪造而成，于是向渝北区人民法院提出检察建议。渝北区人民法院据此撤销了解封和中止执行的裁定，继续予以执行，保护了执行当事人的合法权益。参见常怡、重庆市人民检察院，“民事行政裁判执行的检察监督”，《民事行政检察指导与研究》，法律出版社2004年版。

[④]正如谭秋桂博士所言，“我们没有必要把精力放到我国是否应当建立民事执行检察监督制度上，而应当把精力放在如何构建民事执行检察监督程序上来。”

[⑤]法院在执行过程中所做出的裁定， 检察机关有权作出监督，但必须符合两个条件：一是法院在执行过程中作出的裁定违反了法律的明确规定；二是错误的裁定可能直接侵害当事人实体权益的。

[⑥]俞玲华等：“论民事裁判执行检察监督的范围”，载《检察前沿》2007年第 7 期。

[⑦]何小敏、吴世东：“检察机关民事执行监督职能管见”，载《检察论丛》第 7 卷，法律出版社 2004 年版。

[⑧] 所谓事中监督，指在民事执行过程中就可以进行监督。民事执行监督之所以遵循事中监督原则，是因为审判与执行的目的、价值取向不同。审判的目的是解决纠纷，在价值取向上侧重于公正。审判监督的事后性取决于审判权的独立行使之必要，服从于公正的价值追求。而执行的实质在于实现审判文书所确定的权利，其价值取向更侧重于效率。执行监督的事中进行是服从于效率价值的体现。

[⑨]周清华：“完善对民事执行活动监督的立法建议”，载《民事行政检察指导与研究》第7集，中国检察出版社2008年版。

[⑩]汤维建：“检察机关应有权对民事执行程序进行法律监督”，载《检察日报》2002 年 7 月 1 日。

[11]王军：“对法院民事执行活动的检察监督初探”，载《检察实践》2001 年第 3 期。

[12]何小敏、吴世东：“检察机关民事执行监督职能管见”，载《检察论丛》第 7 卷，法律出版社 2004 年版。

[13]何小敏、吴世东：“检察机关民事执行监督职能管见”，载《检察论丛》第 7 卷，法律出版社 2004 年版。