高技能养老机构补贴:中国究竟有多腐败？

昨天（2010年1月16日）下午，我应邀到《南方都市报》在广州主办的 “岭南大讲坛·公众论坛”作了一个题为“反腐败：敢问路在何方”的演讲。这些年，我到全国各地作过不少讲座，但都是在学校或者公检法机关，像这样面对公众的讲座是第二次。第一次是若干年前在三联书店谈《法学家茶座》和法治精神。公众论坛是开放性的，听众不知来自何方。昨天上午，能够容纳约500人的报告厅里坐得满满的。其中既有青年人和中年人，也有老年人。他们都是自发来听讲座的，那份热情和认真确实让我很感动。

我讲演的主要内容如下：

一、官员腐败是一种特别令人痛恨的社会现象，其本质与盗窃、抢劫等犯罪并无差异，而且是借助官员手中权力实施的，因此对社会危害更大。一个人偷偷地把他人的钱财拿走了，据为己有，那是盗窃；一个官员利用职权把大家的钱财拿走了，据为己有，那就是贪污。一个人以暴力相威胁，让他人把钱财交给自己，那是抢劫；一个官员以职权隐含的暴力相威胁，让他人把钱财交给自己，那就是索贿；一群官员以职权隐含的暴力相威胁，让他人把钱财交给自己，那就是收税或收费。政府收税，天经地义；政府部门收费，也有合理之处。如果收来钱的果真是“取之于民用之于民”，那自然无可厚非。如果收来的钱用于官员群体的不正当消费，如吃喝玩乐、游山玩水、购买豪华轿车、兴建豪华别墅，甚至中饱私囊，那就成为了群体性腐败。

古今中外都有官员腐败的现象，只不过有的时期、有的国家比较严重而已。那么，当下中国的腐败状况如何？中国究竟有多少贪官？不知道，谁也不知道！不过，人们对于腐败问题都有自己的感觉，进而上升为判断。例如，社会上曾经有一种说法：政府大院往里看，个个都是贪污犯；先枪毙，后审判，保证不会有错案。这个判断肯定是错误的，因为我国确实有清廉的官员。社会上还有一种说法：把当官的排成一队，挨个枪毙，肯定有冤枉的；把当官的排成一队，隔一个枪毙一个，肯定有漏网的。这个判断是正确的，但是不能说明问题，因为无论是有90%的贪官还是有10的贪官，这个判断都能够成立。其实，这些说法都是民众对腐败问题的感觉，带着一种情绪的宣泄。

不过，世界上有好事者，就专门研究人们的这种感觉。例如，1993年成立的“透明国际”就通过多种调查来分析人们关于各国腐败问题的感觉，称为“腐败感指数”（CPI）。CPI的满分为10分。在其2009年调查的180个国家和地区中，最高分为9.4；最低分为1.1； 5.0分以上的有49个。其中，新西兰9.4分排第一，丹麦9.3分列第二，新加坡9.2分和瑞典并列第3，日本和英国7.7分并列第17；美国7.5分列第19；香港地区8.2分列第12，台湾地区5.6分列第37，澳门地区5.3分列第43；中国大陆地区以3.6分列第79位；印度3.4分列第84；俄罗斯2.2分列第146；最后三名是缅甸、阿富汗、索马里（1.1分）。

“腐败感指数”是一种“客观的”主观指数，是依据十几个国际机构（世界银行、世界经济论坛、盖洛普调查等）的专家或商业调查结果统计得出的人们对腐败的主观印象情况，是“survey of surveys”。毫无疑问，人们的感觉肯定会存在误差，而且这是难以评估的误差。“透明国际”自认为其可靠度在90%以上。我认为，“腐败感指数”的名次不一定很准确，但是其分值具有较大的评估价值。下面就是中国大陆历年的排名和得分情况，括弧内是该年调查的国家和地区的总数。

2008，72，3.6（180）

2007，72，3.6（179）

2006，70，3.3（163）

2005，78，3.2（158）

2004，71，3.4（146）

2003，66，3.4（133）

2002，59，3.5（102）

2001，57，3.5（91）

2000，63，3.1，（90）

1999，58，3.4，（99）

1998，52，3.5，（85）

1997，41，2.88，（52）

1996，50，2.43，（54）

1995，40，2.16，（41）

在1995年第一次公布的调查结果中，中国大陆名列倒数第二，仅排在印尼前面。这些年来，中国大陆的排名在上升，得分也略有上升，但是基本上徘徊于3.5分左右。这说明，我国近年来的反腐败工作虽然取得了一定的成绩，但是并没有从根本上改变腐败的状况。虽然我们并不是世界上最腐败的国家，但是我们的腐败问题是相当严重的，离“及格线”（6分或者5分）还有较大差距。

    二、如何反腐败？在当下中国，官员腐败是民众最为关注的社会问题之一，而且在某些地区或部门已然相当严重，于是那“一查查一串，一抓抓一窝”的现象就屡见不鲜了。诚然，我们一直在严惩腐败，包括动用死刑，但是“奈何朝杀而暮犯”，那腐败包袱犹如滚雪球般越来越重。我以为，反腐败的主要任务不在于反昨天的腐败，而在于反今天和明天的腐败。因此，严惩不如严查；严查不如严防。反腐败必须从源头治理，建立一套严密有效的预防制度来阻止那些自我约束能力不强的官员步入腐败的歧途。由于官员腐败的基本形式是“暗箱中的权钱交易”，所以预防腐败的基本路线就是要让公众目光汇聚而成的“阳光”照亮官员的活动空间，形成对官员行为的有效监控和制约。具体来说，这包括两个方面：其一是对官员权力的监控，如建立官员决策过程公开制度；其二是对官员财产的监控，如建立官员财产公开申报制度。

在当下中国，建立官员财产公开申报制度具有重要的意义。首先，通过财产申报，可以限制权钱交易，预防腐败；其次，通过财产申报，可以增加政府的透明度，提升政府的共信力；再次，通过财产申报，可以加强官员的行为约束，提高官员的道德水平；最后，通过财产申报，可以加强官员财产监控，防止社会财富外流。

世界上很多国家的经验表明，官员财产公开申报制度是预防腐败的一项有效措施。在我们这个人民当家作主的国家中，官员都是“人民公仆”。人民让“公仆”掌管大家的财产等事务，自然有权让“公仆”公开自己的财产。然而，尽管人民的呼声一浪高过一浪，但是这项制度却一直在“酝酿等待”之中。2009年，新疆阿勒泰、浙江慈溪、四川高县等地都以不同模式进行了尝试；2010年1月，宁夏银川又推行了“新人新政策”的申报模式。虽然这些尝试毕竟也是进步，但是终给人“千呼万唤始出来，犹抱琵琶半遮面”的感觉。

为什么在我们这个“人民当家作主”的国家中建立官员财产申报制度这么难？究其原因，主要在于大部分官员持反对态度，因为让官员如实公开申报全部私有财产——包括在其直系亲属名下的财产以及在海外的财产，那后果是相当严重的。要知道，很多官员的财产中都或多或少地包含着“灰色收入”甚至“黑色收入”。要想建立名副其实的官员财产公开申报制度，有三条基本路径：第一条是上策，即强力推进官员财产公开申报制度，严查一切贪官；第二条是中策，即用“缓查”换取官员财产公开申报制度；第三条是下策，通过“新官新政策”的做法逐步建立官员财产公开申报制度。我建议选择第二条路径。

三、所谓“缓查”贪官，就是由中央选择适当时机宣布对过去的贪污受贿行为实行附条件的“缓查”——只要在规定之日后不再有新的贪污受贿行为，以往的贪污受贿行为就不再查办；如果有新的贪污受贿行为，则一并查办过去的贪污受贿行为。与此同时，严格推行官员财产公开申报制度并允许公民在网上查阅。因为已有“缓查”政策，所以在申报时不问财产来源，只要申报，就视为合法财产。

在“缓查”贪官的同时，我们要完善相关的配套制度并采取一些配套的措施。例如，整合分散的反腐败力量，建立全国集中的职务犯罪侦查体制；采取有效措施严查官员财产申报情况，及时向社会公开；完善金融实名制、不动产登记制、境外或居住地外财产核实制等制度；改革司法审判体制，在官员腐败案件中引入陪审团审判制度；加强传媒监督和民众监督。

其中，最关键的是要对现有的反腐败机构进行整合，变分散为合力，成立由中央直接领导的集中型的职务犯罪侦查机构，如“廉政总署”。整合之后，“廉政总署”的首要任务是全面审查官员财产申报是否属实。凡是没有如实申报的财产，就可以直接推定为非法所得，并由此调查其全部财产的来源以及有无违法犯罪行为。没有申报之后的严查，缓查政策就毫无意义，因此这也是一种“宽严相济”。另外，完整的财产申报纪录还可以为日后查办贪官提供便利。从这个意义上讲，缓查贪官为官员财产公开申报制度结了套，但同时又为某些官员上了套。

对于贪官来说，“缓查”其实也是个圈套，但是属于诚信的圈套，因为中央应该信守“如实申报便不追查”的承诺。不过，这些贪官仍然面临两难的选择。如实申报吧，大家都知道他有那么多财产，会有什么看法？百姓心中有杆秤，领导的心中也有杆秤。不如实申报吧，日后被查出来的后果不堪设想，而且过了这村就没有这个店了。当然，他们可以在申报之前把自己的“多余财产”以实名或匿名的方式捐献给专设的廉政基金或者扶贫基金。财产公开之后，官员们必须小心翼翼地夹着尾巴做人，因此这“缓查”贪官没准还可以成为我国社会风尚转变的契机。

在当今世界，最珍贵的东西是什么？既不是钱财也不是人才，而是制度。在人类社会的群体竞争中，最重要的取胜因素是制度。在人类文明的进化发达中，最有潜能的要素也是制度。在人类文化的交流互动中，最具影响力的元素还是制度。如果国人真能建成让世人羡慕乃至效仿的具有中国特色的社会主义制度，那就不仅是民族的丰功，而且是人类的伟绩。诚然，美好制度的创建往往需要付出代价，包括创建者眼前的个人利益。但是，这恰如前人种树后人乘凉，创建者的付出会转化为子孙后代的福祉，百年之后仍会获得民众的感激。

我的讲演结束之后，现场听众提问非常踊跃，让主持人忙于应对。不过，听众的提问或者评论都是理性的，平和的，现场气氛热烈而有序。我注意到，坐在中后场的一位六七十岁的老先生一直在高举他的左手，不张扬，但很执著，然而，他最终也没有得到提问的机会。其实，我心里很想让他提问，但那是主持人的权力。下午，我坐在返回北京的飞机上闭目反思，那位老先生的手臂一直在我的眼前晃动。我的心中有些遗憾。也许，我不必遗憾，因为那支高举的手臂已经表明了他的意思：反腐败，百姓有话说……