骷髅骑士拳套:“休眠税”醒了

“休眠税”醒了
2011-09-24 11:38:33跟贴 0 条手机看新闻
经济观察报 记者 席斯 你的股票赚了1万元，不过当你操作自己的股票账户卖出持有股票时，却发现你只赚了8000元——那消失的2000元被作为个人所得税予以扣除了。
别着急！
现阶段这还只是一种假设，假设个人所得税对股票转让所得恢复征收个税。
从1994年中国颁布新的个人所得税法开始，一直对个人转让股票所得暂免征收个税。但是，这个假设又真的可能会发生。
中国有很多税种和收费在设立之初有部分免征条款，或者因为征管水平有限，有些税种征收不到位，处于“假死”状态。最近几年，这些休眠中的税费正在逐一复活。
明年1月1日起，北京市将开始向企业征收地方教育附加费，加上已经开征的其他省市，预计此一项收费全国将增加近1000亿元收入。
此外，房产税、土地增值税、二手房交易营业税和个税以及大小非减持征收个税都是近几年“复活”的税种，它们的税收收入粗略估算有近5000亿元。
今年1—8月，全国税收收入64880.09亿元，同比增长28.3%；全国财政收入74286.29亿元，同比增长30.9%。
中国社会科学院财贸所所长高培勇认为，1994年的税制改革已经为今天的税收高增长埋下了伏笔。
“当时税种设置上比较完整、全面，法律层面上都搭好了，只是有的单独出台文件规定免征，有的则不免征但也收不上来”，重庆一位地方财政官员说。而免征条款有的只是部门文件形式，所以恢复开征，或加强征管的法律程序也并不难走。
所以，你必须要小心，那些渐醒的“休眠税”。
那些复活的
是的，房产税、土地增值税、二手房交易营业税和个税以及大小非减持征收个税都已经“复活”了。
房产税是民众最敏感的神经之一，虽然试点之初的喧嚣已过，但其未来走势仍是焦点。
1986年出台的房产税暂行条例中规定，房产税由产权所有人缴纳，包括机关企事业单位及个人，涵盖经营用房产和自用住房。但在该条例免征条款中有一条：个人所有非营业用房产。房产税当初设立的时候，城镇居民住房主要是公房，私人产权住宅很少，房产税如果对居民自用住宅征收，几乎没有税源。不过，随着全国范围的住房改革以及几轮房地产热，个人已成为最主要的房屋产权人。这也是未来将房产税设计为地方主要税收来源的原因。
现在只在上海和重庆试点，如果技术成熟后，想恢复征税，只要取消优惠条款即可，“在法律上来说，这种操作比较容易，修改条例，国务院审批即可”，一位地方财税官员称。
而二手房交易中的营业税、个人所得税条款也经历了这种简单操作。
2005年，为了调控房地产价格过高，抑制炒作等原因，全国各地开始出台文件，要求对二手房交易按5%征收营业税和按房屋差价20%缴纳个人所得税（或者售价的1%）。重庆一位财税部门官员说，其实在二手房交易环节，这两个税并不在免征条款中，只是此前各地都没有执行到位。2005年“国八条”、国税156文件等强制规定，必须征收。
二手房交易中的营业税和个税几乎同时复活，为当年以及此后几年税收收入贡献颇多。但与调控目标相佐的是，这一政策从一开始增加的税负几乎全部转嫁于购房者身上。一位在广东的购房者在4月份买了一套总价200万元房子，其缴纳的营业税和个税达到13万元。
2010年关于限售股转让缴纳个人所得税文件的从天而降，更是让投资者们措手不及。
从个人所得税法颁布之日起，财政部和国税总局一直以单独文件的形式，对个人转让股票予以免征。2009年限售股的解禁，让一些持有人瞬间暴富。
2009年最后一个交易日闭市后,国务院批复了对大小非减持征税的方案,从2010年1月1日起,对个人转让上市公司限售股所得征收20%的个人所得税。限售股转让所得征税直接带动了个人所得税财产转让所得项目大幅增收，增长了70%。
据国税总局统计，减持限售股的纳税人人均扣缴税额9.37万元，其中最高扣税额为4129.3万元。
而在2011年，沉寂中的收费和基金意外被激活，这在提出“费改税”多年后有些不可思议。
北京市地方教育附加征收方案已经获批，拟计划从明年1月1日起，按增值税、营业税和消费税之和的2%征收。预计一年将征收30亿以上。今年已经有部分省市开始征收地方教育费附加，预计此一项收费全国将增加近1000亿收入。
为了改善教育投入，2011年7月公布的《国务院关于进一步加大财政教育投入的意见》国发〔2011〕22号，要求全面开征地方教育费附加。财政部也下发有关通知，要求未开征的省份，要尽快上报方案。已开征但征收标准未达到“三税”税额2%的省份，要尽快将征收标准调整到2%。
地方教育费附加在1986年征收教育费附加管理办法中明确颁布，但直到2010年全国只有少数省市征收，而且征收率为1%。过去这个基金征收额几乎可以忽略不计。
而另一个神奇复活的也是上世纪80年代的产物：价格调节基金。这项应对粮油副食品涨价，用于生产企业补贴、困难户补贴和储备的基金在很长一段时间消失于公众视线。江苏一位年轻地税干部说：“从来没听说过，也没收过。”
但在通货膨胀居高不下，尤其肉蛋蔬菜等民生消费品增长较快情况下，各地价格调节基金如雨后春笋般复活。“之前那个调节基金到90年代都不了了之了，也没出台什么废止文件，就是不收了”，一位地方发改委官员说。而这一次地方则是为了落实“国16条”，首先出台了《价格调节基金征收管理办法》，依据是《价格法》。
价格调节基金各地征收标准有很大不同，有的对部分行业营业额按1%-3%征收，有的对煤炭企业征收，有的按三税的1%征收。
一家房地产企业的销售额10个亿，两项收费将至少多出150万。“对我们企业来说，不分税啊费啊基金，都是去税务局交的，都是按企业经营情况收的，没什么区别”，天津一家房地产公司的董事长陈朝春说。在房地产行业摸爬滚打20年，陈对于在土地和房地产环节的税收政策体会深刻。
“土地增值税一直都有，但以前不怎么收，但从2007年开始，京津一带对土地增值税开始清算，对企业成本核算也规定特别细。”陈说，税务部门也经常找房地产企业谈话，而预缴比例从0.5%一直调整到2%，“现在核定征收比例已经是5%了”。
土地增值税从1993年即已开始，但在2006年之前的13年一直处于半休眠状态。该税种在各地征收情况差异甚大。广州和深圳过去就没有征收过土地增值税，一些省市虽然名义上征收，但征收率极低，大部分房地产企业也没有缴纳的意识。“土地增值税是在销售后征收的，成本核算，认定销售结束都有很大争议，地方税务部门需要花费很大人才物力。”江苏一位税务部门官员说。
土地增值税在开征的最初10年累计不到100亿，而在复苏后的近5年已经累计征收3000多亿。
1994年的伏笔
高培勇认为，1994年的税制改革为现在税收高增长埋下了伏笔，他是中国社会科学院财贸所所长。
1994年税制改革出台的一个重要的目的是缓解当时政府财政拮据，所以“增收”在税制设计中成为一个重要着眼点。
但根据国家税务总局的调研报告表明，1994年中国税收的实际征收率只有50%多，税务部门征管水平低，技术落后。
高培勇解释，5000亿元的税收收入目标，在只有50%税收实际征收率的条件下，需要事先搭建一个可征收10000亿元的税制架子。这被很多业内人士称之为“宽打窄用”。
这意味着中国的现行税制在出生之时，预留了很大的拓展空间，随着税收实际征收率的稳步提升，税收收入必定要呈现较高增长势头。而一些免征条款也随着时间的推移、经济环境的变化，逐步被激活。
郭伟税务工作室负责人郭伟有着十几年税务局工作经验，他说，上世纪90年代初，税务局征管员都是骑着自行车一家企业一家企业跑，信息化水平不高，税务部门对企业信息掌握不足，企业偷逃税款特别严重，但税务部门也无能为力。
2003年，税务部门的实际征收率已经提升至70%。那些“不了了之”的税开始被严肃对待。
重庆市财税部门官员对于税收高增长如是解释，“其实我们也没做什么，现在税收都是自动进入国库的”，他认为财政收入增速与GDP（国民生产总值）不同步的原因除了财政部分析的那些因素外，还有重复征税的问题，他认为，在土地销售和房地产销售环节税种过多，有重复征税现象。
但财政部财科所税收研究室孙刚却不这么看，他认为，只要不是单一税制国家，都会存在重复征税现象。孙钢表示，中国1994年税制改革极具中国特色，即流转税为主，但整体税制结构上借鉴了日本，在单个税种设立上借鉴了多个国家的经验，所以税种设置、覆盖范围、征税对象等设计上比较全面。“当时一些税即便设立但很难收上来，但在法律层面上都搭好了，只是有的单独出台文件规定免征，有的则不免征但也收不上来。”重庆一位地方财政官员说。
孙钢表示，在1994年，其实很多税种在设置上考虑并不一定充分，所以不能解释为那时政策制定者就想到了今天的税收高增长。郭伟也认为，当时税务部门看不到那么远，只想着完成任务，对税种设计是否合理，未来是否带来高速增长应该是没有考虑那么多。
还有多少“休眠税”
蒋新一直很肯定地认为，个人炒股总有一天会征收个人所得税。他是一名通信企业研发工程师，税后收入不到10万。他在业余时间一直研究股票，并且在近两年熊市中仍然每年有十多万的收益。他的这部分收入只在交易时征收印花税，但不收个人所得税。但今年他意外发现，他被纳入税务部门12万元自行纳税申报名单中。“我自己没申报过，说明税务部门已经掌握了像我这种炒股人的收益信息了，所以总有一天肯定会对个人转让股票收入收个税的”。
蒋新的判断显得有逻辑。国税总局目前已经掌握了270万年收入12万以上纳税人情况，并且逐步实现与金融机构和房屋产权登记机构的信息共享。“财产转让所得将是今后个人所得税的一大潜力，预计税务部门下一步会加强这方面征管力度，从而调节收入分配。”郭伟说。
那时国内4000万户股民将不得不面对比印花税税负更高的个人所得税。
此外，对出租房屋收入征收个人所得税也是有望被复活的。对此收入虽然已经出台办法征税，但至今执行情况并没有到位，近年像北京等城市房屋出租价格大幅攀升，下一步势必会进入税务部门视线内。
 
事实上，这些“休眠税”大都是在两种需求背景下复活的：一个是对应的领域比较活跃，收入增幅较大，需要税收进入起到调节，如大小非减持、房地产交易；另一种背景就是有支出需求需要增收，如地方教育费附加、价格调节基金。
高培勇提出一个问题，如果1994年税制诞生之时的实际税负是一种比较适当的税负水平，那么在今天，企业和居民所承受的实际税负还仍是一种比较适当的税负水平吗？
孙钢则认为，一些税收恢复征收的同时未来也有可能对某些税种进行降低税负或取消的改革。但是现在收入这么好，改革动力就小。

"休眠税"均师出有名，资源税预计带来400多亿的收入
2010年中国税收收入达77390亿元，其中税务部门负责组织的税收收入增长20.8%，同年财政收入突破8万亿，同比增长21.3%。造成连年税收收入稳步增长的原因，当下被讨论较多的正是不断苏醒的"休眠税"导致税种的增加。以即将在全国推行的资源税为例，这项对《资源税暂行条例》做出的修改导致全国范围内原油、天然气等品目资源税税率从价计征。有专家预测，若以5%的资源税改税率计算，这一税率将激增400多亿元。
如果将"休眠税"的名目具体化，每个人都不会陌生。明年开始向企业征收的地方教育附加费预计将增加1000亿元政府收入，征收依据是1986年国务院《征收教育费附加的暂行规定》的通知；应对粮油副食品涨价用于生产企业补贴的价格调节基金被列入去年底国家为稳定物价出台的"国16条"，依据的却是1998年颁布的《价格法》。最让房地产企业体会深刻的莫过于土地增值税。2007年开始，京津一带对土地增值税开始清算，预缴比例从0.5%提高至2%。但实际上这项从1993年就以开始征收的税在2003年之前一直处于半休眠状态。 [详细]
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税收政策调整和加强征管占税收收入高速增长要素的50%
观察最近两年在民间引起极大争议的税种，大部分其实并不新鲜，也并不缺乏法理依据。年初提出在重庆、上海两地试点的房产税，就来自于1986年出台的《房产税暂行条例》中针对营业用房产的征税规定。当时私人产权少，几乎没有税源，而如今楼市火爆，个人已成为最主要的房屋产权人，房产税被再度提出就显得十分"应景"。刚刚过去的中秋节，月饼税也让民众很难接受，但其实并不是新政策。1994年就开始实行的《个税法》明确了单位所发的月饼、食用油等实物福利，应并入其工资、薪金所得，计征个人所得税。
这些让纳税人困惑的税种存在的共同特点在于，都是师出有名，多见于《暂行条例》的规定；在征税体系中长期存在，但有的是属于单独出台文件规定的免征、减免范畴，有的是地方执行松散，不免征但也收不上来。出于经济调控或者改革的需要，这些"休眠税"恢复开征，或是被要求加强征管。前财政部长金人庆2002年曾以"三要素"论来解释中国税收收入持续高速增长的的现象，分解后的支撑税收增长要素分别为，经济增长占50%，政策调整和加强征管因素占25%。 [详细] 1994年税制改革，"休眠税"无形中给政府"创收"预留更多空间
从中国税收综合征收率的角度也可以说明大量"闲置"税种的存在以及"休眠税"逐渐苏醒的情况。来自国家税务总局的分析报告表明，以法定税负和实征税负作为计算税收征收率的分母和分子，那么，中国税收的综合征收率，已经由1994年的50%上下提升至2003年的70%以上。有分析认为，今天如此大的征税空间是1994年税制改革时定下的征税盘子过大，条目过多所致。也就是说，基于5000亿元的征税目标却定下了10000亿元的税制框架，拓展潜力巨大的税制造成了今天民众的税负痛苦。
但事实上，1994年的制定者显然不会想到要为今后多征税提前设计框架。中国社科院财贸所副所长高培勇分析认为，当时的税制设计考虑到高达20%的通胀率，财政收入占GDP比重持续下滑、税收征收率较高的显示，必须采取"宽打窄用"的办法。然而所料未及是，1994年税制改革留下的诸多"休眠税"无形中给政府预留了更多自由裁量空间，经济走弱，地方财力吃紧的时候，恰好是"休眠税"复活捞钱的大好时机。
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新婚姻法解释条例出台后催生了"房产加名税"，但实际上就是契税，1950年发布的《契税暂行条例》赋予了"加名税"的合法性，且地方政府拥有自由裁定权。
 
19个税种仅有3种法定，其余处于政府自己立法、自己征税、自己解释的阶段
财政部8月发布《关于加快推进财政部门依法行政依法理财的意见》，要求在税制改革中按照成熟一个出台一个的原则，逐步将税收暂行条例上升为法律。具体将加快修订资源暂行条例、房产税暂行条例、印花税暂行条例、城市维护建设税暂行条例、船舶吨税条例等税收行政法规。不难发现，对于上述暂行条例的修订并不是财政部未雨绸缪，所针对的正是依据这些条例"复活"的"休眠税"。
中国税制的一大特色是，很多税收的依据不是法律，而是国务院制定的行政法规--税收暂行条例。有调查显示，中国现在共有税种19个，但真正以法律形式征收的只有3种，即企业所得税、个人所得税法和车船税，而占整个税收收入40%的增值税等其他税种，都是以暂行条例来发布的，处于政府自己立法、自己征税、自己解释的阶段。由此产生的弊端包括政府难免有扩大自身收入、向民众多征税的冲动，由政府确定税种、税额，往往就多不就少、就高不就低；税收暂行条例是十几年前甚至二十多年前制定的，当时征求社会意见程序缺失，导致暂行条例的民意含量严重不足，甚至被塞进部门利益的"私货"；一些税收暂行条例与现行法律（上位法）规定不相符，条例与条例之间也存在冲突。
全国人大两次"空白授权"，大量征税暂行条例应运而生
国务院不断开征新税，其根源在于全国人大常委会与全国人大在1984与1985年对国务院的两次"空白授权"。1984年，全国人大常委会授权《国务院改革工商税制和发布试行有关税收条例(草案)》。接着在1985年，全国人大又授权国务院在《经济体制改革与对外开放方面可以制定暂行规定或条例》。此后，国务院依照这两次授权制定了大量税收暂行条例，行使税收立法权。直到2000年3月，全国人大颁布《立法法》，第一次明确规定税收制度只能制定法律，由全国人大及常委会制定。但对于此前国务院依据两次空白授权"越权制定"的诸多征税条例，却没有监管办法。目前所知，仅有1984年全国人大常委会通过的授权于2009年明确废止。
与中国政府独揽征税大权的现实状况不同，美国政府无论以何种名义增税，都先得通过合理性及必要性及效率性的检索，能负责任承担这个检索任务的，唯有独立于政府部门的议会等代议机构。在美国国会中，历来争论最激烈，分歧最严重的永远是涉及税收的问题，不管是加税还是减税，都要拿到议会中进行反复的讨论。2010年底，美国总统奥巴马为延续布什政府的减税法案，先后在议会中经过了3轮讨论和投票，在涉及到取消年收入100万美元以上的美国家庭的税收优惠时，遇到了共和党的强烈抵制，最后经过反复的讨价还价后，法案得以通过，奥巴马也并未取消年收入100万美元以上美国家庭的税收优惠。 [详细]
个人所得税是为数不多的，由全国人大制定的税法。
税收减免权下放 地方靠税收"土政策"招商引资
国家税务总局于2005年8月3日发布《税收减免管理办法（试行）》，以解决长期以来减免税缺乏全国统一管理标准的问题。但《办法》中依据的减免税的依据不仅包括法律、法规，还包括国家有关税收规定，这实际上意味着国家行政部门制定的征税条例到地方后，各级政府出台的红头文件就可以减免税收。特别明显的就是各地试图通过减免税来吸引投资的做法，不同地区的企业之间承担不同的税收负担，同一地区内不同企业之间获得待遇也有差别。
原则上各地本来只能执行国家统一规定的税收优惠政策，但不少地方政府在促进招商引资的政策措施中，过分强调在税费照顾、税收减免、财政奖励等方面对招商引资的政策优惠。为了留住企业，地方政府"不求所有但求所在"的税收减免不仅牺牲了国家税制的规范和统一，也造成了大量税收的隐性流失和区域经济恶性竞争。据21世界经济报道此前披露，截至2010年9月16日，117家公司在创业板上市，上述公司的《招股书》发现，有16家公司受益于地方政府越权审批税收优惠，占比达13.68%。 [详细]
有统计数据表明，土地增值税在开征的最初10年累计不到100亿，而在复苏后的近5年已经累计征收3000多亿。
 
借鉴欧美，通过设定"日落条款"频繁检讨法律适用性
"休眠税"存在是客观历史因素造成的，但其能否"复活"，应遵循怎样的路径"复活"，却要今人负责。不仅诸多税收暂行条例产自上世纪80年代，仅有的几部通过人大订立的税法也存在无法适应当前经济和社会变化的情况，修订不够及时，存在和民意相脱节的情况。以今年修订完成的《个人所得税》法为例，这部法律从1981年开始征收，一直到了2005年，才第一次将免征额由800元提高到1600元，而从2005年之后的几次修订中，最核心的问题就是起征点的调整。即使这次收集23万条意见形成的新起征点，人们还是会问下次"提高起征点"的动议何时到来？
在欧美法系，法律周期特别是法律终止日期的概念或能解决"计划赶不上变化"的问题。从上世纪70年代开始，美国国会通过的法律中包含"日出条款"和"日落条款"，也就是说法律或合约中订定部份或全部条文的生效和终止日期。法案有无"日落条款"常常是议会中讨价还价的焦点。1978年10月26日，美国国会通过了《从政道德法》，该法授权联邦政府制定法律文件的条款属于"日落"条款。为此，美国国会分别先后五次修订和重新颁布《再授权法案》。1994年2月28日生效的美国《布莱迪手枪暴力防制法》明确规定该法于2004年自动失效，其中规定失效日期的条款也是典型的"日落条款"。
【延伸阅读】：个税改革请让公平先行（网易另一面）
奥巴马在共和党领袖博纳的注视下，向议员发表关于减税的演说。
在大多数国家，政府要想征税需要在议会中“过五关斩六将”，遇到数不清的质问和刁难。但在中国，人大却放心地将征税权交给政府且事后不闻不问。如此这般，中国的税负痛苦指数高居世界第二也就毫不奇怪了。