香港议员黄毓民被定罪:选好官员财产申报和公开制度的突破口

作者：吕品 来源：学习时报 字数：3721官员将自己的财产情况定期申报公示，置于全社会的监督之下，是一种高效而低成本的廉政机制，有助于消除公众对官员收入的猜忌，增强对党和政府及官员整体的信任，是现代民主政治的必然要求。
    我国十分重视官员财产申报制度的建设，无论是在中央层面，还是在地方，都已进行了必要的制度建设，并开展实践探索。中央层面，早在 1995年，就发布了《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》，2006年发布了《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》，2010年中办和国办联合下发了《关于领导干部报告个人有关事项的规定》，细化了官员财产申报制度中报告财产事项的规定，扩大了应予申报的内容。地方层面，从2009年1月新疆阿勒泰地区在全国率先试点官员财产申报制度开始，浙江慈溪、四川高县、湖南浏阳、上海浦东、湖南湘乡、重庆市、宁夏银川、江西黎川县、浙江平湖和重庆江北等地区先后提出要实行官员财产申报。通过 10多年的理论研究和实践探索，被誉为反腐“阳光法案”的官员财产申报制度，越来越受到中央及全体民众的关注。温家宝总理更是2年里3次公开提出官员财产申报，最近一次是9月14日在出席“第五届夏季达沃斯论坛”上谈到反腐问题时指出，要逐步推进财产申报和公开制度。这无疑彰显了中央坚持让“权力在阳光下运行”的决心。根据 2010年中国社会科学院法学研究所法治国情调研组开展的“公职人员廉洁从政法律对策”国情调研结果显示，面对“你认为公职人员是否应当公开其财产状况”的问卷调查，公众81.4%的人认为应该加强监督，公职人员70%的人认为应该加强监督，可见加强公职人员财产监督、抑制腐败现象的进一步蔓延，已经成为社会公众的共识。
    官员财产申报制度，已经到了需要研究如何设计路径和具体操作的阶段。路径选择大致有两种：一是采用渐进式改革，渐进式改革是一种演进式的分步走的制度变迁方式，具有在时间、速度和次序选择上的渐进特征。二是采用激进式改革，激进式改革是一种急剧的跳跃性的制度变迁方式，在较短时间内完成大规模的整体性制度变革。两种改革的优点和缺点是相对的，改革的结果究竟哪个好哪个坏也是相对的，但在建立官员财产申报制度问题上，笔者倾向于采用渐进式的改革，即建立官员财产申报制度不能一蹴而就，而要寻求制度建设的突破口，采取由点到面的方式。比如要求“新后备干部”和“新提拔干部”先申报公开财产；比如选取一些腐败高发、易发的领域，如工程建设、政法等领域，对其中的干部先实行财产监督；比如鼓励地方大胆创新实验。将财产申报和公开作为官员推荐和自荐的内容，作为提拔和任命的前提条件，一旦不愿申报或申报不实，即取消被推荐、被提拔和任命的资格，在实践中浙江平湖和重庆江北的官员财产申报采用了这种方式。笔者想以此为例，探讨构建官员财产申报制度的路径。
    要求“新后备干部”和“新提拔干部”先申报公开财产，可以减少制度变革的阻力
    一项社会制度的确立或变革，必然引起原有利益格局的调整，而旧体制的受益者由于利益的驱动，使他们极易对改革缺乏动力甚至转化为改革的阻力。官员财产申报制度无疑就是这样一种制度，它的推行一般会直接涉及官员的切身利益，其中还有一部分官员对财产申报抱有严重的怀疑和抵触情绪。国家社科规划项目“新世纪惩治腐败对策研究”课题组的一项调查显示，93%的调查对象认为，实行官员财产申报制的阻力主要来自权力的拥有者和腐败的受益者。官员是政策与制度的制定者和执行者，如果一下全面推行官员财产申报和公开，就很难保证由改革对象主持的制度建设能取得成功。而且制度的有效性依赖于执行的坚决彻底来保证和维护，否则即使制定了良好的制度体系，由于具体的环节和程序是由官员全权操作，可能出现或明或暗的阻力或规避，也会导致制度流于形式。
    如何选择突破口成功推行财产申报制度，这本身就是一个复杂的和充满风险的过程，需要高超的策略与技巧。选择“新后备干部”和“新提拔干部”，是因为我们在选人用人上要坚持德才兼备，以德为先，这是我们党培养干部的目标，也是选拔任用干部的根本标准。而这个原则和学理上被称为官员财产申报制度基础的“公务员个性的法定自我丧失”理念契合。官员对公共事务负有特别的责任，自然就要求他们具有良好的品行，尤其是高级官员，他们首先应是社会生活中道德的模范遵守者，对一般公民起表率作用。这要求他们的行为保持一定的“透明度”，以接受公众和社会舆论的监督。任何人出任公职，都必须部分地放弃其作为普通公民所应享受的某些权利，承担政府公职人员所必须履行的道德义务。这在学理上被称为“公务员个性的法定自我丧失”，正是这种个性的法定自我丧失，为官员的财产申报制度奠定了合法性基础。
    可见，在成为“新后备干部”和“新提拔干部”、可能在新的岗位上行使国家权力的同时，也正是需要做出是否愿意用更高的道德水准要求自己，放弃部分隐私权，满足公众知情权的时刻。凡拒绝申报和公示的干部，不得履新，不得升迁。而公开财产状况，便于组织的考察和群众的选择，也为以后申报其财产的变化情况，包括申报其变化的来源合法的证据、报告其中存在的各种经济关系打下基础。而且，“新后备干部”和“新提拔干部”一般是根据有关选拔标准和选拔程序挑选出来的德才素质好、有培养前途和发展潜力的优秀干部，应当有着相较于其他干部更高的政治觉悟和改革创新意识，易于接受财产申报和公开制度。另外，成为“新后备干部”和“新提拔干部”，可能获得更大的施展政治抱负的空间，承担更多的政治责任，这也使得他们更容易接受财产申报和公开制度。
    要求“新后备干部”和“新提拔干部”先申报公开财产，可以降低制度创新风险
    任何制度创新都包含着一定的政治风险，我国正处在经济社会转型的关键时期，经济结构深刻调整，社会结构、利益格局和社会意识日趋多元，各种社会矛盾增多，冲突加剧，这些都对制度创新提出了更高的要求。制度创新不仅关乎政治体制改革的运行，影响到经济、文化与社会的综合发展，而且也关系到全国各个领域人民的利益福祉，一旦出现重大失误，会引起社会震荡，付出不必要的代价。官员财产申报制度的全面推行，极可能引发一场反贪风暴，造成政坛和社会的大震荡。以韩国为例，在金泳三总统以身作则的大力推行下，一大批高官被迫辞职，数千名腐败的政府官员受到惩处。
    一方面我们决不能因为害怕暴露腐败而畏首畏尾，因为及时出台官员财产申报和公开制度就能及早暴露过去存在的问题，防止官员继续滥用权力腐败，切断今天和过去的这种连接，否则，腐败问题难免积重难返。但是我们也要兼顾我国社会的特定历史阶段和难得的发展机遇，避免动荡。降低风险度的最好方法，就是先在局部范围内进行试验，给制度培育及规则的生成、作用提供必需的时间，因为任何一项改革措施在执行之前都会遇到信息不足的问题，执行的结果多少带有不确定性。我们可以“新后备干部”和“新提拔干部”财产公示制度的确立为起点，在实施过程中不断纠错与修订，待这种制度变迁取得较为显著的增长绩效，并形成某些控制负面效应的经验之后，再推行全面改革，就可以把试错的成本分散化，最大限度避免因不确定性而导致的高风险。另外，建设与官员财产申报制度相互支撑的制度体系，使其与经济、政治、社会体制的配套联动，也需要一个过程。官员财产申报制度的推进及完善一定要从民主政治建设的总体格局来把握，在各项体制改革中联动配套。官员财产申报制度还需要社会诚信体系、信息统计体系、实名制财政体系、预防资金外逃等制度的建立和实施，为其提供良好的制度支撑。
    要求“新后备干部”和“新提拔干部”先申报公开财产，可以发挥示范效应
    实施官员财产申报制度的最大优势是用看得见的数据和信息对官员的不明和非法财产、收入来源进行有力的监督，使腐败行为无处逃遁。由官员通过主动申报，形成一种对自身持久、自觉而无形的压力，减少权力不正当运行的主客观动力源，并自我加压预防各种诱惑和寻租行为。这样可以消除滋生腐败的土壤，消除由量变到质变的机会，能有效防范官员走上违法犯罪的歧途，这是对官员的一种负责任的保护。还会增加公职人员利用公权力谋取私利的成本，特别是有助于提高公众对公职人员的信任度，消除公众对公职人员廉洁情况的怀疑和猜测，保护公职人员的合法财产，维护原本就拥有一定数量合法财产的公职人员的声誉。
    “新后备干部”和“新提拔干部”的切身感受会产生示范作用，从而使改革产生自我强化效应，即促使人们转换观念、从而提高财产申报制度目标群体对制度的认同，并化解因缺乏认同感产生的实际阻力，向着改革既定的目标前进，节省了因为要克服改革的阻力、强行确立新观念而进行的各种形式劝说、“赎买”或“补偿”所浪费的时间和金钱。另外，通过“新后备干部”和“新提拔干部”的财产申报制度为清明廉洁、德才兼备的干部打开上行路径，树立了科学的用人导向，也为以后的干部选拔任用确立了规则制度。领导干部会逐渐形成适应性预期，即认识到这项制度未来还会继续推行，个人会调整自己的行为，从而将减少这项制度持续下去的不确定性。也就是说其他干部，尤其是有政治进取心的干部会自觉地注意自我监督，在金钱、财物的诱惑面前保持清醒的头脑，拒绝非法收入，有利于提升官员的法律责任和社会责任，端正干部队伍风气。