飞段的个人空间:问责制视角下的大学管理制度变革

来源:《国家教育行政学院学报》   作者:张继明　王洪才
摘  要：问责是一个过程性概念，以责任确定为前提，而以责任追究为核心，其目的在于以追究失责的方式实现过程的控制。问责制引入现代大学制度体系是适应当代国内外高等教育发展、应对我国大学“单位化”弊端的必然要求。新建地方本科院校要摆脱单位或机关意识的束缚进而实现质的提升，必须建立现代大学制度，并将引入问责制作为体制转变的关键。
关键词：新建本科院校　现代大学制度　问责制
一、高等教育问责机制的引入
在政治学、管理学领域权责体系研究中，国内学者常将“问责（accountability）”等同于“责任（responsibility）”。实际上accountability含义十分复杂，涉及控制权力滥用、确保公共资源实现公共价值、提高效率和效益、提高政策的透明度与合法性等。在美国教育语境中，“责任是问责的静态涵义和直观体认；而从制度层面理解，问责并不意味着绩效评价、信息公开或实施奖惩某种单一管理活动，它将这些全部涵盖且有所超越和延伸”，可见问责涵义的丰富性。笔者认为，问责是一个过程性概念，以责任确定为前提，而以责任追究为核心，其目的在于以追究失责的方式实现对过程的控制，而控制正是为着责任的履行和该过程所通向目标的达成，也即赫尔曼·芬纳（herman f—ner）所说的“责任必须以外部控制为基础”。因此，问责还是一个体系性概念，包含了从责任、制度、管理和信息等多个向度，问责的实现是系统内多个环节相互协调的结果。
问责制源于公共行政领域。新制度主义理论认为，制度的功用之一在于通过游戏规则对政治行为者进行约束，是确定利益关系和权力架构后实现政府规范、有效运行的关键。公共行政领域实施问责，正是为了确保行为者遵守游戏规则。例如，行政问责通过对不履行或不正确履行法定职责、损害行政管理相对人的合法权益的各级行政主要负责人进行内部监督和现任追究，来维持行政秩序和效率。问责制的最终目的是要从积极监督和预防的角度实现权与责的统一，保证管理目标的实现。教育问责即通过监督教育机构及行为人的职能履行情况或追究其失责行为，达成教育目标。高等教育问责制源于20世纪中后期的欧美国家。高等教育问责根据问责主、客体的不同分为外部、内部问责，前者是指高等教育行政管理机构、社会组织、公众等利益相关者对高等教育或某所高等院校绩效的问责，后者是院校内部利益相关者之间的问责。
上世纪80年代，随着相关利益者对大学资金使用效益的关注，高等教育问责在英国兴起。在其问责体系中，大学必须向教育行政管理或基金组织、大学教师协会等利益相关者就“财政廉洁与安全、风险管理、成本与竞争力、学校规划、投资数额、与学生相关的统计数据、教学研究和服务质量”作出说明、解释。除了向上级机构汇报其资源运用情况及效果外，大学还必须接受工业联合会等资助者的各种外部评估。频繁的外部评估给大学带来了沉重压力。“到1990年代初期，大学经历了名副其实的全景敞视式（panopticon）监督，一年是学院审核，另一年是竞争性的研究评估，再下一年是教学质量评估。”名目繁多的内外评估是英国高等教育问责的极端表现，为了减轻高等学校的负担和保障问责机构或个人的利益，英格兰高等教育基金委员会于2000年发表《为了高等教育更好的问责》报告？熏提出了“根据可能提供的产品确定问责要求”，“明确利益相关者与大学间的关系”，“问责安排应寻求两者的利益最大化”等原则。
作为一个典型的地方分权型的国家，近些年美国联邦和州对学校的控制开始逐渐加强，试图在分权与控制之间找到一种平衡。教育问责就是其改革的举措之一。在美国，对大学进行问责的机构主要是由各州的立法机构指定一批学校外部人士组成的董事会和由各州政府组织的高等教育委员会。不论是公立大学还是私立大学，都有这种由各州立法部门工作人员、牧师和熟悉高校管理的市民代表组成的董事会，其主要职责是对学校大型建设项目的必要性、资金投入等经济问题及学校发展的其它重大问题进行审议和监督。高等教育委员会通常采用两种方式组成：一是由政府出面采取合作的方式吸收社会各界熟悉高校管理的人员参与；二是直接由州政府创设并进行管理。高等教育委员会吸收了社会各界精通高等教育的人士参与，对高校管理的干预能够控制在相对科学、合理的范围之内。除了这些固定的监督、问责机构之外，美国各州的立法机关也肩负着对高校进行责任评估的职责，立法机关主要通过事前审计、过程审计和终期审计等形式来控制大学的各种计划、项目实施情况。
问责制加强了高校与政府、社会等外部利益相关者之间的沟通，使高校教育责任更加明确，职责履行更加有力；同时，高校价值目标的达成有赖于科学的管理，问责制的引入促进了高校管理制度的规范和制度实施的有效性。国外高等教育问责制的实践为我国高等教育改革提供了借鉴。尤其在构建现代大学制度方面，引入问责机制不失为一个重要的视角。
二、高等教育发展要求将问责制纳入现代大学制度
无论是外部环境包括知识经济时代的到来、国际高等教育市场的变化等，还是自身质与量的变化以及自身在新环境下角色与功能的调适，都要求我国高等教育改革必须引入问责制度。从一定意义上说，问责制是构建现代大学制度、深化高等教育改革的关键。
随着我国高等教育大众化的发展，需求与资源之间的矛盾越来越突出，尤其是优质的高等教育资源更显稀缺。而且，基于高等教育适龄人口的巨大基数及教育民主化程度的提高等因素，这个矛盾将在很长一段时期内存在甚至深化。因此，如何有效、高效利用有限的资源就成为关涉大学长远发展的重大课题。笔者认为，提高资源利用效率，关键在于通过科学化管理使资源的配置和利用“有理、有利、有序”，实现效益最大化。要使有限的资源发挥出最大效能，必须实施绩效管理，通过对各级部门和教职工进行绩效计划制定、绩效考核评价，从而强化其绩效意识，提升工作效率和质量。在绩效管理过程中，问责环节不可或缺，只有对部门及责任人的责任落实情况进行积极监督、考核及追究、反馈，才能确保每个成员发挥最大作用，促进资源配置和利用的科学、高效。
同时，在中国高等教育大众化条件下，精英教育的质量标准为多样化质量标准所替代，实际上是质量标准的降低；资源尤其是优质资源的极度匮乏更进一步加重了教育质量危机，目前高等教育质量下滑已经不仅仅是一个担忧。问责制度从内外多个向度“对与教育产品即博学的学生相关的价值进行问责”，“把学生取得成就的水平与州、社区的教育目标相联系，与社区内家长、教师、纳税人及市民的期望相联系”，以来自大学内外的多股评估力量来调动高等学校的改革意识和责任感，从而不至于遗忘其教育承诺、甚至在多元化价值体系中迷失其推动个体与社会进步的终极目标，通过教学和管理改革来实现大学的使命。
此外，在后工业及知识经济时代，大学越来越走进社会核心，与越来越广泛的利益相关者如政府、大学生及家长、基金组织、企事业单位和公众等发生了“委托——代理”关系，承担了越来越多的社会责任。如何确保大学主动遵守社会契约、履行好各方利益相关者委托给的职责？显然，高等教育问责或高校问责制度的建立和实施，将使大学的责任不仅仅停留于一纸空文，而是成为大学实实在在的行动。建立广泛的利益相关者同盟，这是大学在竞争激烈的高等教育市场中占据主动的战略选择。
无论是提高资源利用效益，还是为高等教育质量提供保障，以及敦促大学担负起应有的社会责任，都要求大学加强制度建设，提高管理水平和办学效益。因此，建立现代大学制度就成为我国高等教育体制改革的当务之急。从理论界看，研究者普遍认为现代大学制度构建的一个重要维度是建立大学与政府、社会之间的和谐关系。一方面，大学应获得更大的自主自治权；另一方面大学必须在与政府、市场所形成的关系圈中寻求平衡，既不能完全屈从于政府和市场的力量，又要积极为经济和社会发展贡献力量。笔者认为，大学在争取扩大自主权的同时，更应意识到所肩负的重大社会责任；在争取政府和社会支持的同时，更应反思自身是否为社会、为人民提供了优质的产品和服务，并为增强这种服务能力实施行之有效的改革，这是大学的立足之本。事实上，在多元化市场条件下，我国大学面对利益的诱惑，正变得功利、狭隘，在追逐资金等外界投入的过程中其社会批判、文化导向及价值澄清功能越来越弱化，大学之为大学的本质正变得模糊。问责制引入高等教育管理，一方面将使大学在外部利益相关者的监督之下，自觉致力于满足社会进步的需要；另一方面，促使校内各部门及行为人切实履行职责，提高做事效率。因此，建立外部问责制应该是现代大学制度建设的一个不可或缺的视角。笔者亦认为，在我国高等教育管理体制下，大学内部制度的建设和完善远比一味地强调自治更具有实际意义。不容否认，我国大学的内部管理存在严重弊端，譬如职能部门重复设置、权力相互冲突尤其是行政权力与学术权力间的矛盾更为突出、量化管理泛滥、资源分配缺乏论证、绩效意识缺乏和失责追究乏力等，这最终导致的是大学资源的严重浪费和办学效益的低下。面对“诺贝尔”这一举国之痛，我们的大学是有一定责任的。可以说，我国大学冲击国际水平的最大障碍并不在于投入和资源的匮乏，管理不善才是我国高等教育效益低下的根源，而管理不善的集中体现正是失责追究和反馈的缺位。那么，问责制的引入将调整大学内部的组织结构和权力分配，这将有效解决大学内部失责问题。
三、问责制对于新建地方本科院校改革的意义尤甚
新建地方本科院校是我国高等教育大众化进程中的一支重要新兴力量，并将成为我国高等教育大众化深入发展的主力军。但新建院校在理念、体制等方面存在诸多弊端，致使其难以发生质的突变。如何提升新建院校的办学水平是我国高等教育整体持续发展的关键。
一个国家的传统文化包括物质的、精神的以及制度的文化，会对本国教育发展产生深远影响。在我国制度文化的影响下，我们的大学除了要践行其作为大学的本来使命，还往往扮演着一般意义上的“单位”角色。在我国的文化情境下，单位既是国家组织社会成员进行生产的场所，也是一个社会成员全面依赖于国家的福利组织，而且倾向于遵从既有的制度安排和以习惯作为行为准则。长期以来，我国大学无一例外地作为事业单位存在，基层学术组织的运行遵从单位组织的逻辑。首先，大学的基层学术组织不仅是教学、科研组织，也是基层行政组织，承担着类似福利组织的一些责任；其次，基于单位逻辑对秩序、稳定归属关系的强调，大学对资源实施严密的组织控制，从而易产生编制固定、人身依附、资源独占等现象。再次，生产要素主体之间呈不完全契约关系，基层教学科研人员缺少自由度，流动性差，资源共享程度低。这种计划经济时代的组织管理逻辑，封闭自足而严重缺乏创新、变革意识，与我国大学基层组织僵化、缺乏创新精神和创新活力等弊端是直接相关的。而从大学作为学术组织的角度来说，自由、公平、开放的市场逻辑更有利于大学基层学术组织本性的回归，也容易收到伯顿·克拉克所说的“用严密的组织控制方式所无法取得的效果。”
新建地方本科院校多由专科院校升格或合并组成，本科教育的历史较短，对于大学的理念、规律及大学作为学术组织的逻辑缺乏深刻、科学的认识，其“单位”情结更加牢固，甚至这种单位情结有时会进一步演化为一种“机关”意识。在我国，机关往往同权力联系在一起，机关本身的结构特征决定着其追求稳定而排斥变化的特点。在单位或机关思想意识浓厚的新建院校，其组织结构和权力分配更加远离甚至背离作为独特社会系统的大学的本质。首先，对权力尤其是行政权力的倚重和追逐，以及由此必然形成的缺乏民主的管理模式，缺乏充分的民主意味着对自由的限制和剥夺，这不适于以知识和创造为基本逻辑的创造性的大学生活。其次，行政权力被抬高到本不该有的高度，学术权力被弱化并常常受到行政权力的干预。在缺乏权力制衡的条件下，以行政权力为本位的管理体系成为当前新建本科院校由量的扩充转向质的发展的主要障碍。更为严重的是，单位或机关意识会导致主体缺乏乃至丧失责任感、角色感和使命感，这在新建院校内部明显地表现为教职工普遍缺乏对“大学教师”角色的自我认同，而将学校广泛理解为一般意义上的福利组织，被动接受政府管理和服从既有的制度安排，个人则从学校及其投资、管理者那里领取福利，长此以往便失去了对大学教师专业成长的追求和作为学术共同体成员角色的责任感。大学是应该具有超越姿态的，超越了社会的一般高度，才能达到批判和引领的高度，进而成为创造思想、知识的文化阵地，才能践行大学之所为大学的职责与使命，教师学术抱负的匮乏和泯灭必然使大学难以成其为大学。再次，在高等教育国际化的背景下，我国高等教育市场逐渐形成，引进市场机制已经成为我国各大学转变管理模式、提高运行效益的一致做法。单位或机关意识使新建本科院校深受自然或计划经济思想影响，封闭自足而惧怕开放竞争，安于现状而不思变革进取。这种与计划体制相联系的管理方式难以适应市场化要求，将使新建地方本科院校在面对来自国内外高等教育资源的竞争时，丧失市场化发展的主动权，甚至是生存的机会。总之，这种单位或机关意识使新建院校模糊了基本的大学逻辑，更枉谈教学改革的主动性和创造性及致力于学术创新的精神了；办学模式的封闭自足、市场意识的匮乏，更使其难以适应以竞争和绩效为基本特征的市场体系，包括高等教育市场本身。
那么，从大学正确处理与政府、市场的关系的角度，尤其是从大学内部逻辑的角度，新建地方本科院校都应建立现代大学制度。加快思想和体制变革，建立起科学的大学理念和适应市场、大学双重逻辑的运行体制，这是新建地方本科院校实现质的跨越的根本要求。基于问责制与现代大学制度的内在联系，引入问责制度则成为新建地方本科院校摒弃传统观念、转变发展模式的必然之举。而且，对于新建地方本科院校而言，问责制的建立更显迫切。问责制的实施，将促使其认清作为大学的本质和使命，从而深化改革、认真践行社会责任；问责制的实施，将破除其单位、机关情结及其衍生的官僚主义、形式主义作风；问责制的实施，将绩效考核与责任追究纳入新建院校的管理体系，有助于其组织结构、权力分配和资源配置走向合理化、科学化；问责制的实施，将促使其加强与政府、企业、公众的交流合作，建立利益相关者共同治理的管理模式；问责制的实施，将使其树立绩效、竞争意识，引入市场机制，等等。可以说，问责制将是新建地方本科院校实现管理机制转变、提升办学效益的必然条件。当然，在这个过程中，新建院校与政府之间的关系需要一个更高权力占有者进行预设性地求证、调停和安排；在学校内部，责任主体的划分也是一个需首先解决的难题，这是问责制度顺利实施的前提。这属于高校包括新建院校如何建立、实施问责的范畴，亟需进一步探讨。
本文作者为：张继明，泰山学院教育系讲师；王洪才，厦门大学教育研究院教授、博导
《国家教育行政学院学报》2008年第10期