顺义别墅:撤销街道办 强行自治不是割尾巴

第462期
2011.09.08

导语：街道办，一个在大陆存在了50多年的行政机构，近日彻底退出了安徽省铜陵市市民的生活。在许多人看来，街道办如同一条没什么用的尾巴，既增加了行政成本，又阻碍了居民自治的前行。只是，割掉这条尾巴，居民自治就真的能强化吗？[详细] [网友评论]

“一个城市管理层次越多，信息失真的可能性就越大。”街道办“二传手”的角色无疑增加了管理成本。

从出生到死亡，绕不开的街道办

1954年12月31颁布的《城市街道办事处组织条例》规定：“为加强城市居民工作，密切政府与居民的联系，市辖区、不设区的市的人民委员会可以按照工作需要设立街道办事处，作为它的派出机关。”从此街道办事处作为市或区政府的派出机关拥有了法律上的地位，在五十多年的历史中，历经文革和改革开放，其职能和结构也历经变革。

改革开放以来，随着社会的不断发展，街道办事处的定位再次遭受质疑。不少城市为了应对城市管理中出现的新问题，采用了“两级政府，三级管理”的城市管理体制，即城市中设立市、区两级政府，但同时设立街道办事处作为区政府的派出机关，管理城市基层事务，随着社会事务的日益复杂，街道办事处也开始获得越来越多的权力，其职能从协调机构逐渐变为综合管理机构，拥有了一级政府的实际职权。[详细]

但街道办只是二传手，对上职能越位对下不接地气

然而在现实中，中国城市的管理层次比较多，一个市就有市、区、街道、社区四级，市、区里布置下来的任务，街道转手开个会，再布置给社区，街道起的只是个“二传手”的作用。由于管理层次比较多，人、财、物到街道这个层级基本就下不去了，大都被截留在街道以上了。同时，街道和社区的很多功能都重合，街道也具备社区管理的职能，社区也具备社区管理的职能，很多事情都没有人来做。

更重要的一点是，由于街道只是个“二传手”，大量的工作任务被交给社区，直接导致居委会行政化严重。按照法律规定，居委会是一个居民自治组织，现在其大量精力却是放在处理上级政府和街道办事处交给的各项任务，没有时间去组织居民开展活动、了解基层民意、化解基层矛盾等，居委会成为政府的腿脚，自治的功能大大弱化。[详细]

强化社区居民自治，街道办已成阻碍

随着社会的进步和城市化的飞速发展，街道办事处的地位越来越尴尬，暴露的弊病也越来越多，一方面，“准政府”的定位，使其诸如人浮于事、机构臃肿、效率低下等行政病日渐为公众所诟病，另一方面，随着社区的兴起，其与街道办的功能发生了重叠和冲突，正如民政部官员所说，社区没有手段、没有服务资源、没有财力，很多工作难以开展，只能往上反映，“上面重视了就能及时解决，不重视就可能一拖再拖，到最后不了了之”，“看得见的管不着，管得着的看不见”。在这种情况下，社区自治必然受到削弱，而作为社区自治应有之义的居民自治更属无本之木。

为什么要撤销街道办？首先在法律上，街道办并不是一级行政区划。宪法上明文规定的地方行政区划是省、县、乡三级体制。而从实践中看，一些街道办横亘于县、区政府与社区之间，对下它不接地气，不知民声，又动辄对居委会、业委会指手画脚，侵犯公民自治权；对上它职能越位，功能错位，动辄截留和消耗大量行政资源，阻碍民意向上传递并导致县、区政府与民意之间产生信息错位和失真。1954年颁布的《街道办事处条例》在2009年由全国人大宣布废止，这个条例废止后，撤销街道办在法律上没有障碍了。[详细]

除了办理准生证需到街道，居民若想再生育子女，需要携带相关材料到女方户籍所在地街道计生办预审。

即使撤销街道办，如果没有相应的制度配套，社区将会膨胀为新的“街道办”，居民自治的目标还是不能实现。

撤一个街道办，社区可能变成一群街道办

撤销街道办固然可喜，但社区“街道办化”却是堪忧。据报道，铜陵市铜官山区原有6个街道办，撤销后将原49个社区合并为18个大社区，街道办原有的功能主要移交给了社区，街道办工作人员全部分流到社区。连铜陵官方也坦承，人员分流安置曾是最大阻力。这个最大阻力是如何化解的呢？原来，改革涉及的196名工作人员身份不变、职级不变、待遇不变，全部一视同仁分流到基层。

问题恰恰在于，社区并非政府的基层，而是社会的基层。将一批公务员空降到社区的合法性何在？分流人员职级不变，正科级的街道办主任到社区该挂何职？若社区职级向原来的街道办看齐，社区又将成为“街道办第二”，18个大社区就凭空多出几十个科级岗位来。“铜陵模式”的初衷是好的，但即便现在社区还没完成“街道办化”，有什么制度能保证将来不会？[详细]

下改上不改，居民自治仍是镜中花水中月

近年来，加强基层治理成为许多国家行政改革的重点，中国显然也有类似的举动。不过，加强基层治理重要的办法就是减低上级政府的影响力，也就是要约束省、市、区政府对基层政府及社会管理组织的干预力度。但是，“下变上不变”的情况并没有随着撤销街道办事处而消失。既然上级的任务有可能越来越多，上级对下级的财政约束力越来越强，没有人能保证瘦身不会反弹。一些基层改革者发现，撤销一些基层组织（如街道办事处）等引发的后遗症相当大。

城市治理的改革已有年头，正如一些基层行政管理人员所言，改革的收益可能会出现边际递减，甚至一些改革反而生出新问题。因此需要有自上而下的通盘改革思路，这就是“顶层设计”的重要性。[详细]

完全撤销未必适合大城市，南京就曾“撤后复建”

“铜陵模式”有利于减少中国过多的行政层级，降低社会治理成本。但是社会治理政策应因地制宜，“铜陵模式”在安徽取得成功，但是否也适合诸如北京、上海等大城市，还需要进一步研究和评估。但如果简单地将街道办拆分成几个新的社区，将街道办人员分流到社区任职，将街道办经费划拨给新的社区，就只能是“换汤不换药”，发挥不了社区真正的自治功能。

2002年3月，南京市淮海路街道作为全国首创性改革试点，街道办被撤销了。按照“费随事转、权随责走”的原则，把属于行政管理和行政执法的57项职能，全部移交给区政府13个职能部门；属于社会性、群众性的工作，由社区全面承接。然而，经过4年多的改革，新成立的社区行政事务受理中心变成了一个新的“街道办”。“下面改革，上头不改，运行受到了不少阻碍。”原在淮海路街道工作的一名工作人员说。[详细]

计划生育工作也是街道办的重点工作之一，当年的小脚侦缉队就是例证。

社区中的低保、低收入、政府供养、重度残疾人员在参加城镇居民基本医疗保险缴费时，需要提供资料向街道办事处民政办公室或残联部门申请。

因为铜陵模式的示范作用，得出“撤销街道办可以强化居民自治”的判断是顺理成章的，但要从因到果，有一些条件却不可不提。

撤掉街道办只是手段，而不应成为目的

站在社会发展趋势的角度说，社会自治是大势所趋。这需要行政管理逐渐放权，也需要基层政权更加民主。中央编译局副局长俞可平近日在《人民论坛》撰文提出，“社会自治是人民群众对基层公共事务的自我管理，是一种非政府行为，是基层民主的重要实现形式。社会管理与社会自治是社会治理的两种基本形式，是一体之两翼。对于国家的长治久安和良好的社会治理而言，两者相辅相成，不可或缺。”一言以蔽之，实现社会自治，既能扩大民主，也能减少行政成本，实现自治就是社会的发展进步。

本质的问题在于，放权不等于撤销机构，撤销了机构也不等于放权。如果在撤销了街道办事处之后，居委会与社区每天还都要面临大量的“红头文件”要处理，居委会与社区相信也不会在短时间内成为社会自治的重要载体。所以撤销街道办事处不是目的，只是手段，放权并帮助整个社会实现自治才是最终的目的。如其不然，强权管理仍然会存在，市民自治也将只是个传说。[详细]

权力之手不要过长，居民自治才有生长空间

无论是民政部有关负责人，还是铜陵方面，都强调了撤销街道办是为强化居民自治，这无疑是正确的方向。为了确保改革成果，真正推动居民自治、社区自治、业主自治，最关键的举措，是让行政权撤回县、区政府，使政府和社区能对接。

毋庸置疑，要真正实现居民自治的目标，限制权力仍然是至关重要的。只有限制权力，不该管的事坚决不管，居民自治才有足够的空间。也只有在有限权力之下，社区的职能才不会膨胀，才可能褪掉管理者的外衣，不致成为与街道办相似的权力很大、责任界定却不清晰的“准政府”，从而在社区居民的有力监督下向服务者转变。[详细]

铜陵撤销全市6个街道办，划分为18个社区，强化社区居民自治。

撤销街道办，无疑是正确的改革方向，但更重要的是，撤销之后如何限制权力。否则，如同壁虎尾巴一样，割掉一条再长出一条，居民自治仍然是遥不可及的传说。

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编辑：魏巍