央地利益冲突：政策空档在哪

    长期以来，中央与地方关系没有进入一种制度化、法制化的轨道，哪些利益归中央独享，哪些利益归地方独享，哪些利益是中央和地方共享，缺乏清晰界定，使中央与地方之间无法形成一种制度化、稳定化的利益均衡分配模式

    地方举债，中央兜底

    改革开放以来，中央政府与地方政府之间，各级不同层级的地方政府之间的利益博弈始终是我国政治、经济和社会生活中的一个重大现实问题，也是公共管理领域的一个重大理论问题。

    由于中央与地方权责关系不清、权责不统一，已从多个方面严重影响了经济发展方式的转变和和谐社会的建设。比如，2008年以来，为了应对国际金融危机的严重冲击，我国出台了大规模的经济刺激计划，实施了积极的财政政策和宽松的货币政策，这些政策对于促进经济增长起到了积极的作用，但是同时也产生了若干副作用或副产品。其中一个问题就是地方政府的债务问题。2011年6月，审计署发布的全国地方政府性债务审计结果表明，截至2010年底，全国地方政府性债务余额达十万亿。可以说，最近几年，出现了一场在债务问题上中央与地方政府利益博弈。首先应当看到，中央政府在一定程度上默许地方政府通过各种所谓的“融资平台”举债搞建设，但是，并不愿意看到地方政府不顾偿还能力过度负债。而许多地方政府在目前的过分重视经济增长指标的政绩考核和财政收入与风险不对称等正式或非正式制度安排的激励下，纷纷实施了大规模举债的不良行为，终于导致了全局性的地方债务问题日益凸显。

    由此，我们可以看到中央和地方的经济行为的目标是有偏差的，利益是有矛盾的，也可以看到根子在于财政分权的基础是不牢靠的。地方政府虽然没有税权，但却拥有了变相的举债权，而要害在于，地方政府举债，并不太担心债务的风险，因为他们相信中央政府一定是“最后贷款人”，会承担兜底的责任。

    中央与地方的利益博弈是一种阶段性的现象

    中央和地方利益博弈关系，既和我国实行的单一制政府有关，也是我国改革开放以来出现的重要现象，而且随着经济、政治和社会改革的不断深化和法制的健全，也应逐步淡出，因此应视为一种阶段性的现象。

    地方政府的营利行为，也是法制建设不够完善、市场经济体制还不够健全的表现。在这样的制度环境中，各级地方政府机构为了自己的局部利益往往会选择实施某一项政策行为，而对社会公众的利益考虑就大大减少。还要看到，在各级地方政府的营利行为后，往往存在着各种各样的既得利益集团，这些既得利益集团是地方政府以某种或某些政策作为工具谋求自身利益的最主要推动者。地方政府热衷于土地经营和土地财政，背后往往是房地产企业和建筑施工企业的推动，同样，地方政府过度举债行为的背后，也有市政建设部门和企业以及银行等金融机构的大力推动。从现实来看，已经形成了某些既得利益集团，因此要完全消除中央政府与地方政府之间的利益冲突是很难的。

    改革开放以来，我们一直坚持以经济建设为中心的发展路径或模式无疑是正确的，但是也必须看到，一方面，在很多地方政府，已经把以经济建设为中心演化为以追求经济增长速度为中心，为了保持过高的增长速度，不惜牺牲环境和生态，不惜牺牲后代人的生存基础。还要看到另一方面，在对地方党政领导的政绩考核中，实际上存在着一种以经济增长速度为主要标准的干部考核机制，经济增长实绩高低对于地方政府领导的进退升降的影响可能过大。这种对地方领导干部的政绩考核机制反过来又强化了地方政府对经济增长的过度追求。在这种发展模式和机制下，地方政府必然要追求更多的财政收入和固定资产投资项目，为了实现自己的目标，就很难避免与中央政府的政策碰撞，更多的时候是努力“吃透”中央精神，钻中央政策的空子和空挡，打所谓的擦边球，按照自己的理解诠释中央政策，还冠之以“因地制宜”的美名。

    中央地方关系如何处理

    解决好中央与地方之间的利益博弈问题，值得深思。一是要明确中央和地方的事权和财权。从公共物品理论来看，中央政府主要提供全国性的公共物品，包括国防、法律法规、战略规划、技术市场标准等，当然也包括宏观经济调控。地方政府一方面要确保中央方针政策和国家法律法规的有效实施，另一方面，要负责提供地区性的公共物品。按照财力与事权相匹配的原则，科学配置各级政府的财力，增强地方特别是基层政府提供公共服务的能力。

    二是建立中央与地方的双赢合作机制。无论是单一制国家，还是联邦制国家，中央的利益与地方的利益并不完全一致。要想走出“囚徒困境”，就必须树立双赢合作的意识。如果每个主体都根据自己的利益做出决策，但是最后的结果却是总体利益受损，单纯地追求一方利益最大化的时候，往往导致的不是集体利益的最大化，而只有集体利益最大化的前提下，每一方参与人才可以得到更大的发展。中央与地方关系的实质是中央政府与地方政府之间政治利益和经济利益的分配关系。长期以来，中央与地方关系没有进入一种制度化、法制化的轨道，哪些利益归中央独享，哪些利益归地方独享，哪些利益是中央和地方共享，缺乏清晰界定，使中央与地方之间无法形成一种制度化、稳定化的利益均衡分配模式。因此必须革除中央与地方利益分配时缺乏规范、缺乏地区公平等弊端，实现中央与地方利益分配的相对均衡，最终实现中央和地方的双赢合作。

    三是构建政府行为的激励约束机制。为了矫正和克服地方政府的短期化行为和地方保护主义，必须在政绩考核时加强对地区经济发展的外部性、制度创新、可持续发展和民生改善程度的考察，忽视了这些方面工作的政绩必须大打折扣。在经济考核指标上，要放弃与粗放型增长方式相联系的产值指标，代之以研究开发费用等标志着集约型增长方式的指标。

    （作者分别为中国人民大学公共管理学院副院长兼MPA教育中心主任、教授、博导；中国人民大学公共管理学院公共财政管理专业博士研究生）