青羊区公安局户籍科:欧盟民航业政策法规体系介绍（一）

  一、欧盟的法规框架和立法程序

  随着欧洲一体化进程的发展，欧盟已成为一个超国家的独特的经济政治实体。而相较于政治一体化，欧盟的经济一体化进行的更为彻底，通过消除欧共体内部的市场分割和市场壁垒，便利各成员国的人员、商品、服务和资本的自由流动，促进经济发展和繁荣。与此相适应，在法规层面，欧盟形成了与经济一体化相适应的政策法规体系。

    1、欧盟的政策法规体系

    欧盟的政策法规体系由条约(Treaty)、条例(Regulation)、指令(Directive)、决定(Decision)和建议与意见(Recommendations and Opinions)构成。

    目前,欧盟政策法规体系的基础是两个宪章性条约，即《共同体条约》和《欧盟条约》。《共同体条约》(TEC，the Treaty establishing the European Community)：是指以1958年开始生效的《罗马条约》为基础，经过《单一文件》(1986年)、《马斯特里赫特条约》(1992年)、《阿姆斯特丹条约》(1996年)、《尼斯条约》(1999年)的多次补充和修改后形成的最新法律文本，现行的合并文本共314条款及附属议定书。《欧盟条约》(TEU，the Treaty on European Union)是指以1992年签署的《马斯特里赫特条约》为基础，经过《阿姆斯特丹条约》(1996年)和《尼斯条约》(1999年)的补充修改后形成的最新法律文本，其现行的合并文本共53条款及附属议定书。

通常来讲，欧盟的建立基于三个主要支柱，一是共同体市场，也即经济和货币联盟，二是共同外交与安全政策，三是司法和内政事务合作。但在政策法规领域上三大支柱之间存在不对称、不平衡，经济货币联盟处于共同政策管辖之下，法律基础由《共同体条约》设立，《共同体条约》中的每一法条都成为法规制定的基础；而社会司法合作、共同外交和安全政策则被置于政府间合作基础上，社会司法合作和共同外交与安全政策的法律规定主要涵盖在《欧盟条约》中。 

《共同体条约》对欧盟不同层次的政策法规的效力作了明确规定。《共同体条构》第249条规定：条例具有统一的约束力，并直接在各成员国适用。条例一般可理解为条约条款的细化。指令是为履行条约上的有关义务，对成员国做出的，对成员国具有约束力，需在一定期限内由成员国当局转换成国内立法，并由成员国决定实施的形式和方法。决定是执行欧盟法规的一项行政措施，决定往往对特定对象(成员国、公司或个人)做出，决定对指明的成员国、公司或个人具有约束力。意见和建议是作为一种政策导向和立法趋势，并不具有法律上的约束力，但是欧盟委员会就促进成员国之间社会经济合作事项所发表的意见和建议，各成员国仍有遵守的义务。根据不同的立法程序，条约以下各层次的法规具有不同的立法最终决  策者，以不同的形式发布，如条例既有理事会条例(Council Regulation)，也有理事会和议会条例(Regulation 0f the European Parliament and of the Council)，以及委员会条例(Commission Regulation)。

    2、立法程序

    (1)欧盟的主要机构组成

    欧盟的主要机构包括欧洲理事会、欧盟理事会、欧盟委员会、欧洲议会、欧洲法院和欧洲审计院。

    欧洲理事会(the European Council)，即首脑会议，欧洲理事会不是一个常设机构，它由成员国国家元首或政府首脑及欧盟委员会主席组成。负责讨论欧洲联盟的内部建设、重要的对外关系及重大的国际问题。其职责是为欧盟的发展注入活力，确定欧盟的大政方针，但并不具有立法职责。

    欧盟理事会(the Council of the European Union)，有时也称为部长理事会，但实际上欧盟理事会由五部分组成，即部长理事会、常设代表委员会、工作小组和专门委员会、理事会主席和秘书处。欧盟理事会的主席是由各成员国轮流担任，任期半年。欧盟理事会是欧盟主要的决策和立法机构。

    欧盟委员会(the Commission)，是欧盟的常设行政执行机构，负责实施欧盟条约和欧盟理事会做出的决定，处理日常事务，代表欧盟对外联系和进行贸易等方面的谈判。在欧盟机构体系中，委员会处于核心地位，集欧盟立法创议者、行政执行者、欧盟法律捍卫者、欧盟对外代表、内部协调者及欧洲人格的代表者等诸多角色于一身。

    欧洲议会(the European Parliament)，是欧盟的监督、咨询机构，有部分预算决定权，拥有部分立法权，值得注意的是1997年《阿姆斯特丹条约》生效后，欧盟立法中共同决策程序范围不断扩大，议会的立法权也在不断得到加强。

    欧洲法院(Court of Justice)，是欧盟的仲裁机构，负责审理和裁决在执行欧盟条约和有关规定中发生的各种争执，从司法角度保证欧盟法律的有效贯彻执行。

    欧洲审计院(Court of Auditors)，负责欧盟的审计和财政管理。

    从以上各机构职能简介中可以看出，直接大量地介入欧盟政策法规制定和执行过程的是欧盟理事会、欧洲议会和欧盟委员会。在共同政策制定过程中，委员会代表着欧盟整体利益，理事会是协调各国利益，而议会则代表欧洲民众的利益。

    (2)立法程序

    目前，欧盟的立法程序主要有三种：共同决策程序、咨询程序和同意程序。其中共同决策程序是由《马约》创建的，随着欧盟立法程序的不断改革与完善，议会的立法权力不断得到加强，而其表现就是共同决策程序适用范围的不断加大，目前共同决策程序已成为欧盟最主要的立法程序。共同决策程序包括“三读”三个阶段。首先由委员会提出立法提案，并将提案送交议会一读，在一读阶段，若议会没有意见或其意见得到理事会的同意，则该法案直接获得通过；若理事会不赞同议会的意见，理事会会提出共同立场并告之议会，同时委员会也会提出自己的评价并将意见反馈给议会。议会在获知理事会和委员会的立场后进行二读，时限是3或4个月，若议会同意事理会的共同立场或没有采取任何行动，法案直接通过；若议会否决理事会共同立场，法案则被否决，立法程序终止；若议会再决提出修正案，并将其与委员会的相关意见转交理事会，理事会也有3至4个月时间做出决定，若理事会接受议会的修正案，则法案也将直接通过，若理事会未能同意议会修正案，则进入三读阶段。在三读阶段，理事会和议会一起召开协调委员会会议，在6或8个星期内，若协调委员会达成共识，且该共识获得议会和理事会的同意，则法案通过，若该共识未获通过或协调会员会不能达到协议，则法案被否决。共同决策程序制定的法规一般以议会和理事会条例形式颁布。

    咨询程序是一个单读程序，委员会提出立法提案，理事会会将提案较交议会，议会提出自己的意见，理事会在获知议会的意见后做出通过或不通过的决定。在这一程序中，理事会是最终决策者，但通常也会考虑议会的意见，有时还会征求经济和社会委员会和地区委员会的意见。

    同意程序不用于“一般”立法，主要应用于国际协议、欧盟扩大等特殊类型决策。同意程序也是单一阶段程序，提案需得到理事会和议会两个机构通过，在同意程序下，议会只能就提案说“是”或“不”，而不能提出修正案。

    简单的说，在共同决策程序中对法案的通过，理事会和议会共同拥有最终决策权；在咨询程序中，理事会拥有最终决策权；在同意程序中，议会拥有最终决策权，或说否决权。对于何种法规应采用何种制定程序，《共同体条约》中也作了明确规定。

    二、欧盟民航领域政策法规体系

    欧盟民航业政策法规体系的建立与调整总的来讲遵循三个方向，一是与适应并促进欧盟一体化，二是促进民航业从管制走向自由化，三是加强安全监管与注重可持续发展。从政策法规调整的范围看，可分为市场管理、安全管理、航空保安、空中交通管理、航空运输与环境保护、对外关系等几方面。

    (一)市场管理

    主要包括航空公司领域的三次一揽子自由化规定，机场航班时刻管理、机场收费和补贴、地面服务市场管理，航空市场的公平竞争，计算机订座系统管理和消费者保护等。

    1、一揽子自由化规定

    欧盟分别在1987、1990和1992年三次颁布实施一揽子自由化规定，分阶段地逐步完成了欧盟航空运输市场的一体化和自由化改革。1987年的一揽子规定由一个理事会条例和一个理事会决定构成，赋予了航空公司一定的定价自主权，在签有双边协议的两个成员国间可自由分配运力，航空公司可运营本国以外的其他两个成员国间的航线。1990年的一揽子自由化规定由两部理事会条例组成，进一步赋予航空公司自主定价权和对欧盟承运人开放欧盟机场的第三、四、五航权。1987和1990年的规定开始只适用于定期客运领域，后在1991年2月后延伸至货运。1992年欧盟进一步颁布由三个理事会条例组成的一揽子自由化规定，这三个条例分别是《1992年第2407号关于航空承运人许可证条例》，《第2408号关于共同体承运人进入共同体内部航线条例》和《第2409号关于航空服务票价和费用条例》。

    在2407号条例中，明确了“共同体承运人”(Community carrier)的概念，即只要满足主要营业地和注册地在成员国，主要从事航空运输，由成员国或成员国公民拥有多数股权这三个基本条件即有资格申请共同体承运人经营许可。经营许可由各成员国当局颁发。在具体审查条件中申请人还需满足一定的财务要求和人员要求；需提交头两年的经营计划；申请人需先取得运行合格证(AOC，Air Operator’s Certifications)；申请人需拥有1 架或多架飞机的使用权，但是否需拥有航空器的所有权由成员国当局决定。同时2407号条例也对经营许可的持续监管做出了规定，即共同体承，运人有义务向主管当局提交相关财务数据和运营计划，共同体承运人的联合兼并或任何大于10%的股权变更要通报主管当局，成员国主管当局可以对新获颁许可的航空公司在运营一年后作出评估以及以后每5年进行一次评估以决定其是否有资格继续拥有运营许可。

    2408号条例明确规定共同体承运人可自由进入共同体内部航线运营。该条例规定自1997年4月1日起，共同体承运人自动获得所有成员国内部的国内载运权，也即共同体承运人可运营欧盟成员国内部任意两点间的航线。条例也同时明确只有在三个情况下航空公司运营航线的自由受到限制，一是成员国当局基于公众利益与普遍服务要求确定的普遍服务义务(Public Service Obligations)航线，此类航线一般是指通达偏远地区的航线，对确定的普遍义务服务航线，成员国当局可对运营航空公司提供财务补贴和限制其他航空公司进入此航线；另一种情况是成员国当局基于安全、环保以及机场时刻的考虑有权决定航空公司的起降机场(如伦敦的希斯罗、盖特威克和斯坦斯特德)；三是当存在特别拥挤及环境问题时，成员国当局可以设立条件限制或拒绝航空公司进入相应航线。此外，该条例也考虑了对新开支线的保护，即当航空公司使用小于80座飞机开辟地区间航线，且该航线容量每年不超过3000座位时，成员国当局可在2年内拒绝其他航空公司进入此航线开展定期服务。

    2409号条例赋予了共同体航空承运人完全的定价自主权，同时对票价监管也做出了安排。一是成员当局可以要求航空公司的票价进行备案；二是当票价异常过高或过低时，成员国当局和欧盟委员会可依一定程序进行干预。此条例还值得注意的一条规定是，第三国承运人不能在共同体内部航线成为价格领先者，即第三国承运人不能引入比共同体承运人更低的票价。

  2、机场领域相关法规

  (1)航班时刻管理

  1993年欧盟颁布了关于共同体机场时刻分配的理事会条例，2004年又对此条例作了修订。成员国应将存在容量不足的机场指定为“协调机场”(Coordinate airports)；由独立的机场协调员负责协调机场的时刻分配，机场协调员由成员国主管当局指定有资格的个人或法人担任；机场协调员在时刻分配方面拥有充分的权利，但必须做到公平公正。在协调机场应成立由航空公司、机场管理当局、空管当局和经常使用该机场的通用航空的代表组成的协调委员会。协调委员会负责制定该机场时刻分配指南、制定监督时刻使用的办法、确定机场可分配时刻的计算方法、探讨提高机场容量的可能性、调解时刻分配的争议等，但是协调委员会只能对机场时刻协调员和成员国主管当局提出建议，其没有权力做出约束协调员行为的决定。机场所有可分配时刻纳入“时刻分配库”(SLOT p001)，在分配时遵循两个主要原则一是历史优先原则，即航空公司分配时刻使用率达到80%以上时，其有资格在下一航季保持相同的时刻，二是满足新进入者原则，即时刻分配库中50%的可分配时刻要优先分配给机场的新进入者。当机场时刻不能满足所有申请者的要求时，机场时刻要优先给予商业航空服务，特别是定期航班。为保证机场时刻的灵活使用，条例允许同一航空公司不同航线间，同一航空公司不同分支机构以及母子公司间转让时刻；全部或部分接管一航空公司时，其时刻也可作为接管的一部分；此外也允许航空公司间相互交换时刻。但是所有的时刻转让与交换都不得发生金钱补偿，并且必须通知时刻协调员并得到协调员的同意。

    目前，欧盟委员会仍在就如何更有效利用机场时刻进行研究，受委员会委托，国家经济研究联合会(NERA)在2004年提交的研究报告中提出了引入市场机制的几种方式，如提高机场时刻的公布价格，机场时刻分配中引入拍卖机制，建立机场时刻交易的二级市场等等。

    (2)地面服务市场管理

机场地面服务市场管理的法规主要包括《1996年97号关于进入共同体机场地面服务市场的理事会指令》和根据该指令第九条欧盟委员会做出的对成员国相关豁免要求的一系列决定。该指令的根本目的是自由化欧盟机场地面服务市场，该指令自2001年1月1日起适用于年运输量大于200万人次或者50，000吨货物的机场。该指令明确要求机场地面服务市场必须向第三方地面服务提供者和自营地面服务的机场使用者开放，所有地面服务项目都应允许自由竞争；对限制地面服务和自营地面服务的自由，或豁免地面服务市场的开放，需满足一定的条件并报委员会批准。

(3)机场补贴

    目前欧盟并无专门的关于机场补贴的法规和政策，其根本的法律依据是《共同体条约》第87和88条关于补贴的总体规定。也即由成员国政府给予或通过国家资源以任何方式给予特定企业或生产特定产品的任何补贴，若造成对竞争的扭曲或影响成员国间的贸易，则违反了共同市场的原则。在机场领域有关政府补贴的认定以及是否违反共同市场原则都是通过委员会以个案决定的方式做出裁决。1994年欧盟通过了《共体条约第87、88条和欧洲经济区协议第61条有关政府补贴在航空运输领域的适用的指南》，但这个指南主要适用航空公司领域，对航空公司有关行为是否涉及政府补贴做了明确。有关机场领域，一是明确以公共经济政策为目的的基础设施建设或扩展(包括机场)不属于共同体条约规定的委员会应管  辖的政府补贴范畴；二是若政府通过机场设施使用或收费无论是直接或间接对航空公司造成补贴则属于该指南限制的范围。从近几年委员会对机场补贴裁决的案例看，一般来讲对机场基础设施的政府投入不认为构成政府补贴；同时在机场运营中，对政府所有或控制的机场其费率的降低若是无差别适用所有航空公司也不认为构成政府补贴，但若费率的优惠只是针对特定航空公司，则认为构成了政府补贴。2004年2月，委员会裁定比利时Charleroi机场(其为地方政府间接所有)为使Ryanair航空公司使用该机场作为运营中心而给予Ryanair航空公司包括降低起降费在内的一系列优惠措施构成了政府补贴。此决定一经做出，在欧盟民航业内激起了很  大的反响。近几年随着欧盟民航业的自由化，低成本航空公司蓬勃发展，低成本航空公司普遍采用选择二线小机场运营的发展模式，低成本航空公司与小机场间往往会达到一揽子优惠条件，一般来说这种发展模式对涉及的低成本航空公司和小机场都是有利的，但从整体航空市场考量，此种模式是否违反普遍的竞争法规要求，则有很大的可探讨空间。Charleroi机场案例恰好涉及如何支持中小机场发展和界定低成本航空公司这种发展模式是否违反普遍竞争法规等热点问题。为解决以上问题并为中小机场和低成本航空公司的发展提供一个稳定的法律环境，委员会也开始制定有关机场补贴和航空公司使用地区机场的启动补贴的相关指南。该指南目前尚处于征求意见阶段，该指南将明确机场可获得补贴的范围和方式，以及航空公司在开辟偏远机场航线时能够从机场获得的可能的直接补助。

    (4)机场收费政策

    在欧盟层次没有机场收费的相关法规，各成员国中既有机场自主收费也有由成员国当局制定机场费率。欧盟曾分别在1992年和1997年两度提出建立统一机场收费准则的建议，但由于缺乏成员国的支持，都未能最终形成欧盟层面的法规。而对机场费率的高低，航空公司和机场持有截然相反的观点，航空公司抱怨机场利用垄断地位收取过高费用，而机场则认为目前收费水平尚不能弥补相关成本。随着民航业的发展，目前机场饱和问题已成为制约行业发展的瓶颈之一。从有效利用机场有限资源的角度，欧盟委员会认为合理的收费体系是解决机场容量问题的答案之一，在2001年政策白皮书中(White Paper)，委员会仍宣布将起草使用机场基础设施的统一收费原则的立法建议，但到目前为止，该建议尚未出台。

    2、计算机订座系统(CRSs)管理

    进入二十世纪八十年代后，随着航空公司领域自由化的推进，作为航空运输活动的主要辅助部门之一，CRSs对航空市场竞争的影响日益受到重视。这一时期，航空公司往往利用控制CRSs系统的有利条件，通过在 CRSs中对竞争对手航班信息的歧视性显示，或是通过对竞争对手收取更高的费用等方式形成不公平的竞争优势。另一方面，航空公司还通过自身的市场力量限制CRSs的竞争，例如处于航空市场主导地位的航空公司不给与自己的CRSs形成竞争的其他CRSs提供充分信息等等。为此，1989年欧盟颁布了“计算机订座系统行为准则”理事会条例，其主要目的一是限制航空公司利用CRSs进行不公平竞争，二是推动CRSs自身的竞争，三是为旅行代理人的竞争创造公平的环境。“行为准则”规定CRSs必须对所有航空公司的航班信息公平显示；对所有航空公司提供无差别的接入条件；限制给旅行代理人强加限制性条件；CRSs必须以无差别方式使用相关信息。1993年和1999年又分别对该行为准则进行了修订，对CRSs的股份航空公司和旅行代理人的义务做出规定，要求CRSs的股份航空公司必须同时加入其他CRSs系统，并提供及时准确的信息；要求旅行代理人必须为旅客提供无差别的全面的信息。“行为准则”的实施提高了欧盟航空运输市场公平竞争的环境，基本达到了立法的初衷。但也造成一些未预见的结果，特别是由于强制CRSs的股份公司必须加入所有CRSs系统，并不能从任何单个CRSs中获得更优惠的服务，从而使航空公司在与CRSs谈判中失去了议价的条件。近几年，航空公司普遍抱怨CRSs收取过高的服务费，认为“行为准则”已阻碍了航空市场的进一步竞争。与此同时，航空公司与CRSs的关系也发生了巨大变化，由于种种原因，主要的CRSs已不再由航空公司拥有，其中Galieo，Sabre和Worldspan已完全没有航空公司的股份，Amedus也有40%的股份由公众持有，当时“行为准则”出台的主要背景已不复存在。而且随着科技的发展，特别是互联网的普遍使用，航空公司越来越多地利用互联网进行销售，对CRSs依赖开始减少。在此背景下，欧盟开始进一步评估和探讨修订“行为准则”，从委员会提出的建议看，一是完全取消“行为准则”，二是进行修订，包括取消CRSs股份航空公司必须加入所有CRSs强制性规定，以及取消对CRSs有关收费与服务方面的无差别要求等等。

    3、公平竞争

    市场经济中维护公平竞争主要涉及禁止限制性协议、决定和协同行为，禁止滥用支配地位、控制集中和并购、以及限制政府补贴几方面。欧盟涉及公平竞争的法规，第一层次是《共同体条约》中的相关规定，包括《共同体条约》第81条(禁止限制性协议)、82条(禁止滥用支配地位)、86条(承担公共利益的服务)和87-89条(政府补贴)等；第二层次是执行《共同体条约》相关条款的理事会条例和指南(如《2004年第139号关于控制企业集中的理事会条例》，《2003年l号关于执行条约第81和82条有关竞争规则的理事会条例》，《关于评估横向协议的委员会指南》，《关于评估纵向协议的委员会指南》，《水平合并指南》等)，以上两个层次的法规都直接适用于民航业。此外由于在《共同体条约》相关竞争性条款中还包括一些豁免规定，所以第二层次的法规中还包括若干如何适用这些豁免的理事会或委员会条例，民航业的相关豁免法规主要是《1987年3976号关于确定民用航空业适用条约第81(3)条相关协议和协同行为的理事会条例》，该条例确定民航业可豁免于禁止限制性协议的范围，此条例分别在1990、1992和2004年做了若干修订。欧盟竞争性法规原只适用于共同体内航空运输，但根据2004年颁布的《2004年411号关于废止理事会条例3975／87和修订3976／87和1／2003，有关共同体和第三国航空运输的理事会条例》，欧盟将竞争性法规的适用范围扩大到了国际航空运输领域，但由于航空运输的特殊性，国际航空运输间的协调运价、运力和机场时刻分配等协议仍是豁免于禁止限制性协议之外的。

    从实践看，欧盟民航业近几年涉及竞争性法规的案例主要包括分割市场、掠夺性定价、排他性行为、联盟和合并以及政府补贴等。从执行竞争性法规的委员会内部分工看，除运输行业(包括航空运输)的政府补贴事务由能源与交通总司管辖外，其他公平竞争事务都由竞争总司负责。

4、消费者保护

    2005年2月17日，欧盟《关于建立拒绝登机、航班取消和长时间延误时旅客赔偿和援助的通用规则的议会和理事会条例》正式生效。该条例适用于所有乘坐始发于欧共同体机场的定期和包机航班的航空旅客，以及欧共体承运人运营的始发于第三国机场飞往欧共体机场的定期和包机航班的旅客。该规定大幅度提高了航空公司需支付给旅客的现金赔偿额度，据航程和延误时间的不同，旅客可获得250--600欧元的赔偿；同时在取消航班和长时间延误时，运营人还需向旅客提供免费餐饮及必要时提供住宿。为保证该条例的有效实施，条例还要求各成国要指定专门机构负责航空消费者保护事宜。目前，绝大多数成员国已明确了相应机构，有些是由民航主管当局负责，有些是由消费者保护机构承担。但值得注意的现象是，虽然该条例的实施得到了大量正面的评价，但航空公司普遍对此条例持有异议，特别是低成本航空公司认为该条例没有考虑低成本航空公司的运营特点，过高且一刀切的赔偿额会阻碍低成本航空公司的发展。2005年欧盟委员会委托有关研究机构就未来欧洲民航业发展进行了一项专门研究，在该研究通过德尔尔菲(Delphi)调查法进行的政策环境分析中，超过75%的被调查专家认为新的航空旅客保护条例在未来10-15年很难以现在的形式得以实施。

欧盟在民航市场管理方面的主要政策法规，除以上方面外，比较重要的还有《2004年785号关于对航空承运人和航空器运营人保险要求的议会和理事会条例》和《2003年437号关于反馈航空运输旅客、航班和邮件统计数据的议会和理事会条例》。785号条例设立的对旅客、行李、货物和第三方损害的最低投保要求适用于所有在共同体内部、飞离、飞往以及穿越共同体国境的航空承运人和航空器运营人。对违反该条例的共同体运营人，可最终施以收回运营许可证的处罚；对非共同体运营人，成员国可拒绝其在成员国领土内降落与起飞。为航空运输政策的制定提供真实的行业状况，437号条例规定了成员国要统计境内所有年吞吐量15万人以上的机场的运输数据并通报委员会，该条例同时附设了相应统计格式。