霍建华张馨予天涯:土地财政问题

土地财政问题

简单的说，“土地财政”就是指地方政府依靠土地转让、土地批租的运作来增加收益，以“卖地”作为增加财政收入的重要来源。

土地财政：指地方政府主要靠征收、储备和出售土地和其他进一步的“土地滚动开发”手段，获得财政收入和其他城市经营所得，以维持地方政府的“吃饭财政”和“建设财政”运转 。

形式：1、通过出让土地获得土地出让金收入

     2、以对工业开发用地实行低价，甚至免费使用的方式招商引资，3、以期获得的企业进入后的税收

4、以大拆大建的方式进行城市扩张，由城市扩张、土地占用以及房地产开发带来的税收

5、以土地储备中心、政府性公司和开发区为载体向银行进行土地抵押融资收入

成因：1.现行税制的制度性缺陷。

1994年实行分税制改革以后，那些税源稳定、税基广、易征收的税种大部分划归中央，企业所得税按纳税人隶属关系分别划归中央和地方；增值税在中央与地方之间按75∶25的比例分成。

地方政府又承担了相当大的事权。在财权与事权搭 配不合理的情况下，地方政府积极谋求其他方式来增加指标费、收回国有土地补偿费、新增建设用地有偿使用收入，土地增值税便成为增加地方财政收入的法宝。

2.土地出让金的诱惑。从1994年至今，土地出让金不再上缴中央财政，全部留归地方地方政府通过征地，以低价将土地从农民手中拿走，转手通过拍卖等方式出让，地价上升几十、几百倍以上。土地出让金已经成为地方政府财政预算外收入的最主要来源。

3.与土地相关的其他收费的诱惑。

与土地有关的其他收费大体可以分为三类：（1）.是土地部门的收费；（2）.是与土地转让相关的服务性收费；（3）.是财政、林业、邮电、农业、水利、文物、房产等部门收取的相关费用。

4.政府对建设用地一级市场的垄断.

地方政府代表国家行使土地所有权，也就成为事实上的土地所有者。严格的农用地转用制度为政府利用土地增加收入提供了制度上的保障，使地方政府成为建设用地一级市场的垄断者。

农用地和建设用地使用价值和投资能力差异明显，而这种差异之间的收益往往主要被地方政府占有。

5.政府背景贷款的诱惑。

由于人民银行规定地方政府不能直接从银行贷款，地方政府就通过成立各种政府性公司如土地储备中心、开发区等以储备的土地为抵押进行贷款。

政府能够获得如此大量的贷款是基于银行对政府实现“土地财政”的一种信用，反过来，取得贷款后的地方政府也只有实行“土地财政”才能具有偿还能力，如此便形成“土地财政”的自我累加。

    正效应

增加了地方政府可支配财力。地方政府热衷于城市扩张或是建设“科技园”、“工业园”等，其首要目的就是要保证地方政府的财政收入。促进了地方城市化的进程。政府出让的土地分成三大类，公益性用地、工业性用地和经营性用地。从地方政府出让土地的分配和在城市建设过程的投资和建设来看，“土地财政”为城市化的发展做出了突出的贡献。

    负效应

耕地大量流失 , 粮食安全受到严重威胁。根据《2007 年国土资源公报》, 我国耕地面积只有18.26亿亩，占国土面积的 12.86%，人均耕地仅为1.4亩。相当于同期世界人均耕地2.88亩的48.6%

被征地农民利益难以得到保障 , 给社会埋下不稳定隐患.    近年来 , 各地由于土地征用引起农民上访的事件显著增加 , 影响到社会稳定

房地产价格居高不下 , 房价收入比严重脱节（房价收入比是指 一个城市的平均房价与每户居民的平均年收入之比。）

积累财政、金融风险。地方政府纷纷成立各种政府性公司如土地 储备中心、开发区等以储备的土地为抵押进行贷款。加剧分配失调的程度。据调查，在江苏省土地用途转变增值的土地收益分配中，政府大约得60%～70%，村一级集体经济组织得25%～30%，农民仅仅能得到5%～10%。为腐败的滋生提供了环境。土地审批成为地方政府的“摇钱树”，诱发了违法用地的“乱象”。

化解“土地财政”问题的对策建议

(一) 规范土地出让收入管理 , 降低地方政府对土地出让金的过度依赖

    1.中央政府参与土地出让金的分享 , 弱化地方政府扩大出让土地收益的动机

    2.在土地出让金中划出一定的比例专门用于土地购补偿和被征地农民的社会保障

    3.从土地出让金中划出一定比例作为专用基金 , 规定其不得作为政府当期收入安排使用。

(二) 提高征地补偿标准 , 保障被征地农民土地权益

(三) 合理确定土地供应量 , 理性引导土地供应价格      

     当土地价格过高时 , 政府向市场抛售土地 , 缓解市场供不应求状况 , 防止土地价格的非理性上涨 ,抑制土地市场过度投机；

     在土地价格过低时 , 通过主动吸纳市场中的一部分土地 , 缓和市场中供过于求状况 , 防止土地价格的持续下降 , 保证政府土地收入的稳定。

(四) 规范土地储备贷款行为 , 降低土地储备贷款风险。

    1.要加强对土地市场的整体情况、相关政策的把握 , 商业银行发放土地储备贷款时 , 应对土地的整体情况调查分析。

   2. 要加强对土地经营收益的监控 , 对发放的土地储备贷款设立土地储备机构资金专户、明确债权人有权获得优先偿还等方式 , 加强对资金的控制。

   3.放宽城市基础设施的准入门槛吸引大量私人部门资金进入 , 有效缓解地方政府城镇化过程中基础设施建设资金压力。

(五) 合理划分中央与地方的事权与财权

     分税制改革后“事权无限、财权上收”的现实 , 是造成地方政府通过土地储备制度来获取土地出让金的重要原因。要减低地方政府谋求土地收益的动机 , 就必须合理划分各级政府的财权和事权 , 增加中央和省级政府对财力较弱的下级政府的财力补助。要将地方政府作为一个独立的利益主体来对待 , 给地方政府以适当的收入自主权 , 适度下放地方政府税收和公共收费的立法权限 , 让地方政府按照当地经济发展的实际情况有针对性地征收各种税费 , 以提高地方财政能力 , 改变地方政府财权和事权不对称的状况。

总结：“土地财政”是我国地方政府用来缓解财政收入不足和筹集城市建设发展资金的重要手段。近年来由于土地转让带来的直接收益和土地融资带来的间接财政支配能力占地方政府投资的比重越来越大，地方市政建设及财政收入对土地转让、土地批租的依赖程度也随之增强。

此种“土地财政”行为，涉及高房价和失地农民安置等问题，成为影响经济长期稳定运行和社会安定的重要因素，已受到社会关注。因此，关注我国地方政府的土地财政”行为存在的原因、风险及对策，有利于地方财政安全和经济社会的可持续发展。