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随着新农村建设的不断推进和城乡一体化进程的加速，土地资源紧张矛盾日益突出，如何实现经济发展和社会发展相统一，已成为当前贯彻落实科学发展观，建设新农村，实现“小康”过程中亟需解决的问题。近年我市悄然兴起的农村“住宅革命”—“立改套”（改立地式为套式，或称农民公寓），是一项实现城乡一体化的有益探索，这一创新和实践，无疑为解决这个问题找到了一条十分现实而有效的途径。

一、  “立改套”推进的基本情况及意义

 加速农民市民化、农村城镇化、城镇现代化的脚步是社会主义新农村建设的内在要求，也是广大人民群众的迫切需求。从我市“立改套”发展历程来看：一是起步较早。“立改套”在我市松门镇胜北村2002年土地整理时，就开始酝酿，泽国镇陈家里村也几乎同时有了这个想法，虽然他们出发点不同，但目标是一致的，即转变农民观念，改善人居环境，节约土地资源，壮大集体经济。经过了长期反复的筹建过程，胜北村2幢20套全部落实到户，并已有部分户入住；陈家里村3幢36套正在准备落实到户。他们在资金筹措、工程管理、房屋分配等方面进行了大胆摸索和实践，并制定了行之有效的村规民约，形成了一套由村级自行管理的运行模式。其创新举措成了我市第一个“吃螃蟹”者。二是积极性高。受本市上述两村及乐清市北白象镇章湾村“立改套”示范的影响，仅2006年就有泽国、大溪、太平、城西、城东等镇（街道）有关村，表现出极大的兴趣，纷纷组织本村党员、骨干前往学习取经，更掀起了农村住宅“立改套”规划的小高潮。松门镇高山移民小区、泽国下章桥、城西西岙等村建设条件相对成熟，均已自发完成了规划设计、方案会审，等待政策的出台。大溪宜桥2幢21层234套29292平方米规模的农民公寓已经开工，陈家里村二期“立改套”工程已在紧锣密鼓的筹备之中。城东街道前岙村、瓦林村、太平街道西郊村、大溪的下村也跃跃欲试。三是领导重视。市领导高度重视农村“立改套”的发展和推广，并把“立改套”试点作为新农村建设的亮点及今后工作的着力点，花大力气推进。及时出台了《关于村民公寓式住建设的实施意见（温政发[2006]13号），对“立改套”的原则、范围，集体土地依法征为国有、人均用地面积、人均用房面积、住宅套型面积、节约土地开发及合法房产拆迁等政策内容进行了明确的界定，为“立改套”推广起到了政策导向作用。

从我市试点村的经验和各地发展的情况看，大力开发新型农民住宅“立改套”，有着非常大的现实意义：一是有利于村庄整治。能够较好地解决农村普遍存在的脏、乱、差现象和群众建房难的问题，改善村容村貌，塑造新农村形象。二是有利于节约资源。出于资源节约型社会建设的需要，对人均耕地仅0.43亩的温岭，特别是城中村、城郊村，在有限的土地空间里，实施“立改套”显得尤为重要和迫切，还可以节省大量财力、物力，减少浪费，有效提升农民资产价值。三是有利于提升功能。通过人口规模集聚，便于整合社会公共服务设施，提升功能，打造现代化的新型农村住宅小区，改善人居环境。四是有利于经济发展。节约土地用于村留地开发，农民节省的资金用于扩大再生产，可进一步发展农村经济和社会事业，反过来再作用于新农村建设，实现更快更好地发展。

      二、“立改套”试点中出现的一些问题

从我市目前试点和发展的趋势看，推广“立改套”还存在着许多突出问题和不利因素，主要是政策层面的制约，还有审批部门尚在探索这方面的许可程序，再者观念和经济发展不平衡也是个问题。具体表现在：

1、政策禁锢。是制约农村“立改套”推进的最大问题，目前尚未突破。（1）上级没有相关政策，“立改套”作为新生事物，处于一个创新过程和试点阶段，因此，造成无章可循及实施的的直接难度，有些还严重阻滞了试点的进程，如土地政策等。（2）关键政策不到位，农村集体土地征为国有难（因审批权力在省一级，市政府13号文件此条款兑现难），成了“立改套”继续推进的“红灯”；还有涉及农保面积调整，目前也无法启动。（3）审批许可程序操作难。主要是规划许可对象难确定。一是如果以单位项目审批（村民委员会），从立项开始就要按单位项目办，最后作为集体资产无法把产权登记到个人。二是如果按个人建房审批，就无法立项，最后无法进中心公开招投标，施工图纸无法盖章，施工及质量安全不能依法保证（尤其是高层建筑），也会使村级在施工时容易滋生腐败因素。同时在规划选址时，无法确定每户的用地面积，国土部门也无法办理个人用地。三是在审批过程中要按幢申报，如果对象不能明确怎么办？有余房怎么办？转让方式如何定？诸多因素也限制了规划和国土部门的审批程序。四是在审批之前须出台一系列拆迁政策，按人数办，老屋现状等逐一审查，否则就无法进行相关审批。上述诸多原因导致目前状况是试点村走向了两个极端，一是违章建设，先下手为强（胜北村建在农保地上、陈家里村虽部分土地已征为国有，但还是无办理相关审批手续，更谈不上住户办理产权证了）。所造成的后果是政策严肃性受到了挑战，群众心里不踏实，也留下了严重的社会问题（省内试点较早的乐清市章湾村也是违章建筑）。二是照章办事，等政策出台。其后果是年复一年，无法动工，浪费了相当大的财力、物力和人力，政府形象受损，干部压力增大，百姓怨声载道（如：下章桥、西岙村）。这些现象必须引起各级领导和决策部门的重视和关注。（4）其他相关政策问题，如市政府76号令“一户一宅”的规定，使已有一处住房的农民，虽人间比达到再建房要求的，但不能参与“立改套”（需要全部住房拆除为前提），群众对此反映强烈。如果不按规定拆除老屋，那就不能体现推广“立改套”的初衷。

2、利益冲突。也是“立改套”在农村实际运作过程当中涉及到最棘手的问题，如对房屋拆迁、估价处理、土地征用、资金筹集、工程管理和房屋分配问题等没有统一的标准。加上农民小农经济意识比较浓厚，过度患得患失，人多诉求也多，各有各的讲法，难以“摆平”（如下章桥、西岙等反映比较突出）。这些实际工作问题，致使村干部面对压力，望而却步，“多一事不如小一事”思想相当普遍，严重影响了发展的进程，是“立改套”推进中存在的最大内部问题。

3、观念困扰。主要有三个方面：一是农民习惯了“条排屋”和旧的生活方式，特别是年纪较大的农民对“立改套”难以适应，城西街道西岙村类似反映比较多。还有小部分仍从事农业生产的农民，受农具、生产资料、农产品存放问题的影响，也暂时接受不了。二是决策管理部门思想没有放开，怕农民公寓建成之后形成对当地房地产市场的冲击，怕个别农民把可以上市的房子卖了而无安身之处等等。这些原因应该考虑，但忽略了最根本的问题，就是剥夺了大多数农民的利益，限制了农民的发展和资产质量的提高，更有悖中央的富民政策。三是工程建设和质量安全方面也存在一定的问题。胜北村、陈家里村都是按照农村老习惯进行施工建造，自己施工、自己管理。同时怕麻烦、求省力，基本没有合法承包和监理等手续，在质量安全保证方面还有待完善。四是整个建设过程均由村干部自行管理，缺少有效监督，容易滋成腐败现象，造成新的不稳定。

4、资金难筹。温岭虽然是经济强市，但农民的经济条件总体还不富裕，特别是相对贫困的部分农民。从主观上看，他们目前以解决温饱和子女就学为主，根本无力建房；另外从客观上看，他们仍在老宅基地里，住的基本是旧房或者危房，实际上是最需要建房的群体。就是较底的造价（一般在每平方800—1000元之间），要求在短期内拿出数额不少的现金来，还存在难度。由于这部分农民资金尚无着落，更在一定程度上影响了整体的拆迁和建设进程。还有一些村民对怎么大数额的资金交到村里不是十分放心，心存凝虑，总是慢拖拖或者借故退迟交纳，造成短期建设资金的紧张。

农村住宅“立改套”建设，从外地经验及温岭试点情况看是利好多赢，群众欢迎，领导叫好，值得推广。可现在却处于进退两难的境地，这就值得我们好好深思。

三、推广“立改套”的对策

“立改套”是农民住宅形式的创新，也带来了农民原有生活方式的深刻变革。温岭推进农村住宅“立改套”已进入关键时期，不进则退。下一步必须在观念上更新，政策上创新，制度上改进，服务上推进，真正使“立改套”成为新农村建设的“推进器”。重点须把握以下四个方面：

（一）规划先导。以科学规划来提升农村住宅“立改套”开发建设层次。“立改套”住宅小区选址必须符合加快推进城市化进程的要求，必须符合城市总体规划、土地利用总体规划和村庄建设规划。鉴于目前我市土地、规划“两图”不合一状况比较突出，应及早启动规划的调整、修改和完善。所有农民公寓的设计施工，要坚持“以人为本、专家论证、政策把关、群众参与”原则，做到质量符合标准，配套设施齐全，服务功能完善，物业管理规范，达到现代城市居民小区的要求。目前重点应放在城中（郊）村和规划中心村，制定发展规划，分期分批实施，最后达到全面推进。除此之外的广大农村区域，村民可以通过宅基地置换等方式在本镇域内享受“立改套”住宅。

（二）原则指导。在推广“立改套”建设过程中，要切实把握以下几个原则：第一，坚持改革、发展与稳定并重。“立改套”建设，要贯彻“多予、少取、放活”的方针，不能以牺牲大多数农民权益为代价，否则会影响到社会稳定（试点村未批先建激进做法，就是对我们政府部门敲响了警钟），从而反过来制约经济社会的持续发展。应在加快新农村建设的同时，实实在在让农民分享城乡一体化建设带来的效益。第二，坚持统一实施与农民知情并重。推进“立改套”必须做到“九个统一”即：规划、领导、设计、报批、供地、建设、分配、配套、管理的统一。另外村民委员会是代建者的角色，在如何选址、如何设计、如何配套、工程质量如何、花了多少钱等等，每一个环节都要给农民一个知情权、参与权和选择权。还要规范集资分配办法，规范施工质监过程，最大限度地取得农民的理解、信任和支持。第三，坚持政策扶持与市场运作并重。在当前市、镇两级财力趋紧，村级集体经济薄弱，村民生活尚不富裕的形势下，政策扶持与市场运作是解决资金来源和降低成本的主要途经。要进一步放宽限制，允许集体土地征收为国有和有一定比例的套房上市，还可实行多条腿走路，既有政府主导的模式，又有市场化操作的模式，确保“立改套”建设的顺利进展。第四，坚持统一政策与村规民约并重。全市应制定统一、规范的拆迁补助兑现标准，增强操作性，减少随意性，以降低工作难度和村干部的压力；但是各村情况千差万别，更有一定的特殊性，应允许制定一些村规民约作为补充，体现政策性和灵活性的统一。

（三）观念开导。为赢得农民支持和参与这一新事物的积极性，舆论多宣传，除好处和意义外要计算三笔账：一是全市土地账。温岭97万农民，按人均实际占地35平方米左右建立地房计算（包括前后留地、道路、绿化等），安置用地将达到5.09万亩，占用全市耕地49.2亩的10.34%，而采用套房建设农民小区，一般可节约1/3的安置用地。节约土地（约1.7万亩）若用于二、三产业开发，其经济社会效益可想而知。二是村级发展账。对节省的土地按照市里规定，100%返还村里用于开发，引进企业或建设标准厂房出租，增强村级经济的“造血功能”，发展壮大集体经济，可有效提高农民的福利待遇。三是家庭经济账。按人均60平方米的标准获得的套房，其土地是国有划拨，房产可进入市场，有助于盘活农民的资产（抵押、担保、出售）。参加“立改套”农民一般三口之家（按照3+1计算）都能分到2套住房，随着人口集聚度提高，商业气氛增加，房屋的租金也随之提高，将成农民收入的稳定来源。对经济困难的群众来讲，多余套房出售可以弥补购房款的不足（用余房出售所得收入支付房费，基本不用再掏腰包）。住新房不花钱，何乐而不为？典型多推广。通过各种方法进行宣传，特别是我市农村住宅“立改套”典型的推价，使广大农民直接感受到“立改套”带来的实惠。

（四）政策主导。推进农村住宅“立改套”，要加大政策研究和创新力度，用政策来主导和引导。任其自行发展，不如有序推进，“多给政策、少予限制”，切实增加诱惑力，在关键节点上有进一步突破。

首先，允许集体土地征用为国有。这是农民最大最普遍的要求,否则“立改套”就失去了群众基础和推广价值。所以市政府要积极向省里争取政策，以突破这一政策瓶颈。当然保持土地集体性质也可以，如大溪宜桥村的“立改套”目前就没有改变。不过在当前政策环境下，也只能说是权宜之计，从长远来看未必可行，因为没有产权证在今后会带来诸多的问题。

其次，其他政策方面更要有创新。主要涉及市级职权范围内的政策，就温岭来看要尽快修改完善温政发（2006）13号文件，确保“立改套”的有序推进：一要允许按规划跨村建设。应避免村村开花，镇（街道）按照人口集聚要求，确定规划几个“立改套”住宅小区（中心村），安排镇（街道）域内的农民入住，对其原来房屋实行置换。也就是说镇内农民，以户为单位，都可以有条件（自愿报名、签订协议、政府审批）入住农民小区。达到集约集聚建设农村新型社区，也完全符合当今新农村建设的发展趋势。二要扶持农民公寓建设。对批准立项的“立改套”小区，减免有关规费，市级部门的一些项目要同步向小区倾斜，如排污处理设施建设、电力设施改造等。对“立改套”人口达到500人以上的小区，可以享受“村村新”工程以奖代补示范村人均的补助标准，用于公共设施建设，打造舒适的人居环境，在政策上对农民有强力吸引。三要简化项目审批手续。农民小区“立改套”建设项目审批手续，应由镇（街道）或村代办。市级规划、土管、发改等部门在办理有关许可手续时，应跳出“立地房”审批模式（住户的确定性），打破常规，确定“立改套”审批程序（住户的不确定性），形成“立项（以村民委员会名义）—审批—建房—分房（到户）—办证”运作模式。尽快明确办理程序、简化手续（包括已建两个村的补办），确保“两证”（房产证、土地证）齐全，维护群众权益。四是鼓励发展高层建筑。以提高容积率为前提，进一步创新和放活政策，加大市场运作力度。“立改套”住宅设计高度必须在六层以上，对十层以上的部分，准许有10%比例的套房直接上市，以求突破建设资金制约。尽可能降低投资成本或者用于社区公共配套实施建设。五要扶持入住小区农民的发展。通过农民素质培训政策的倾斜，免费为入住小区农民提供就业培训，提高技能水平，增加择业机会，促进增收致富。同时，要根据农民小区靠近市、镇的特点和优势，引导他们大力发展以服务业为主的第三产业。除此，方便小区农民子女义务教育期间的就学，划入相应学区就近入学，解决他们的后顾之忧。