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就完善投入体制和机制 推进农业科技自主创新能力建设 2007-06-20 一、问题的提出
按照党的十六大要求，国务院在充分调查研究基础上制定了《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006--2020年)》。为落实这一纲要，中共中央国务院颁发了《关于实施科技规划纲要增强自主创新能力的决定》(以下简称《决定》)，提出要抓住本世纪头20年的重要战略机遇期，走自主创新之路，全面提升国家核心竞争力。《决定》指出，我国提高自主创新能力的关键是完善体制和机制。只有继续深化科技体制改革，进一步消除制约科技进步和创新的体制性、机制性障碍，才能推进科技自主创新能力建设。作为自主创新型国家建设的一个重要组成部分，农业科技自主创新的能力建设也面临着同样的问题。
农业科技投入，在一定程度上来说，对于农业科技工作是杠杆、是导向。农业科技投入的体制和机制是否合理，在很大程度上决定着农业科技人员的基本工作环境和状况，进而决定着我国农业科技自主创新的能力建设和发展。也就是说，只有在合理的农业科技体制下，不断完善农业科技投入的机制，才能不断促进农业自主创新能力持续稳定的增强。
在一项参与关于“你认为中国科技落后的主要原因是什么”调查的4974人中：15.64%的人认为科技经费不足；认为不是钱的问题，而是缺乏长期稳定的科学和技术政策的占47.73%；认为钱够了，但缺乏科学合理的科技资源分配政策的占32.21%；认为其他原因的占4.42%。也就是说，有79.94%的人认为，我国科技落后的主要原因是制度和机制方面的原因。而我国农业科技在投入的体制和机制方面也同样存在着很多问题。
二、农业科技自主创新能力建设中投入体制和机制的制约因素分析
我国农业科技投入在体制和机制方面主要存在以下几方面问题：
(一)投入体制不顺
首先，体制建设方面的问题。它突出表现在两个方面：第一，农业科技体系组织框架建设的行政依附性比较突出。目前我国农业科技体制的组织框架，仍然沿袭着计划经济体制下封闭的行政条块分割体制。按照政府从中央到省、市(地区)、县等农业行政级别层层设立农业科技机构。而且各级科技机构又自成体系，分别隶属于不同级别的行政部门；即使同一级别，不同学科的科技部门(如农业、畜牧、林业、农机等)也隶属于不同的厅局。这种情况既导致了农业科技自主创新研究具有较强的行政依附特点，缺乏相对的独立性，也造成了农业科技割据较为严重，使农业科技机构之间既缺乏分工协作机制，又缺少合理的纵深布局。第二，农业科技行政集权式投入管理体制问题较为突出。与农业科技机构的行政设置原则相对应，农业科技投入管理体制的行政色彩也非常严重。突出表现在负责农业科技的主管领导按照个人关注的科技领域，确定农业科技投入的主要方向。从而造成我国农业科技投入决策过程中非科技领导有决策权，科技领导有决策权，普通行政人员有影响力，多级财务人员有决策权和影响力。而农业科技专家的影响比起其他方面来，在重大问题上，尤其是在相关的研究领域研究经费的投向上没有达到应有的份量。
其次，体制运行方面存在的问题。在农业科技中，国家对科技的规划主要应该是体制和经费――“林区”的规划，而科技的方向和课题都是属于“树”，不应该是国家规划的重点。对于农业科技，国家层面不能创造性地计划科技课题或科技方向，因为那样风险太大。但是，如果国家都做保险系数大的计划，那也就必将是科技界较为常识的东西，这样的计划对科研就没有了很强的指导意义。国家科技中长期规划支持十个(或二十个)重大课题，其中不仅有技术，而且也有科学的课题，规模都在JL十到上百亿元。这是属于国家指令性的科技规划项目，这是应该的。但仅有指令性的科技规划项目是不够的，还应有指导性的科研规划项目和兴趣驱动的自由探索项目，目前后两类项目经费占的比例太小，影响了科学和技术的发展。另外，现在科技项目的重大决策往往取决于少数几个人。因为行政领导没有制度性地依靠专家，即使有出色的个人素质也不可能全面了解和预测科技发展方向。而且还有一部分科技人员在参与规划过程中，把更多的精力投入到揣测领导的喜好，而不是完全从科技发展规律来规划未来的方向。这些体制运行中存在的问题也严重影响了我国的农业科技自主创新能力建设。
(二)投入机制不完善
由于我国农业科技投入的机制不完善，我国农业科技中出现了以下几方面的问题：
1.农业科技投入总量不足问题明显。联合国粮农组织1982年《粮食及农业状况》的报告中指出：20世纪80年代中期世界各国农业科技投入占农业总产值比重的平均值约为1%，发展中国家约为0.5%，发达国家一般为2%，而美国高达3%。从一些国家的情况看，一般认为只有当农业科技投入占农业总产值的比重达2%左右，才能使农业与国民经济其他部门的发展相协调。与国际上对比，我国农业科技投入“七五”期间占农业总产值的比重大致在0.185%―0.238%之间，“八五”期间大致在0.171%―0.240%之间，“九五”期间大致在0.075%―0.175%之间。与1980年发展中国家农业科技投入占农业总产值的0.5%相比，我国农业科技投入“七五”、“八五”仅相当于后者的1／3；“九五”甚至不足后者的1／4。而与20世纪80年代中期世界各国农业科技投入占农业总产值比重的平均值1%相比较，“九五”的投入更是仅为后者的1／8。可见，我国农业科技投入占农业总产值的比重过于偏低。2001--2003年，国家平均对农业科技投入仅占国家财政科技拨款的5.7%，远远低于中国科学院一个单位10.3%的水平；投入强度0.303%，更是明显低于全国平均1.21%的水平。这种状况不但与发达国家法国2.24%、日本2.10%、美国2.02%的差距巨大，甚至还低于“30个最低收入国家”农业科技投入强度的加权平均水平――0.37%。
同时，1979―1984年，我国农业科技投入的年均增长速度为7.3%，大大低于同期农业总产值年均13.6%的增长速度；1985―1996年，扣除价格因素，农业科技投入年均增长速度2.5%，远低于同期农业总产值4.2%的增长速度；1997--2003年，农业科技投入从37.51亿元增加到70.91亿元，现价增长1.89倍，但农业科技投入强度增幅不大，而且2003年出现下降。由此可见，1979年以来始终未扭转农业科技投入年均增长速度远低于农业总产值年均增长速度的局面。
再从农业科研人员人均投入角度来看，我国农业科研人员的人均投入也是很低的。1982年印度农业科研人员人均投入为3000美元，为我国同期的10倍；墨西哥1982年农业科研人员人均投入3.46万美元，为我国1985年的27.8倍。从1990年到1999年，我国财政对农业科研的投入有较大增长。财政对科研单位的投入从人均0.63万元增加到人均2.32万元，对科学事业的投入从人均0.34万元增长到人均1.79万元。具体到农业科研与开发经费，中国2002年为10.679亿元，人均经费仅为1600元，而美国20世纪80年代全员科研人员平均的研究经费就已经超过10万美元／人？年。
2.农业科研投入结构性问题明显。首先，农业科研领域出现有钱打仗无钱养兵的现象。农业科研机构科学事业费基本支出(以下简称基本支出)比例过低，直接引发农业科研机构运行不畅等一系列问题。特别是国家级农业科研机构基本支出远远低于实际支出的现状严重制约着我国农业科研事业的长远发展。以农业部直属中国农业科学院、中国热带农业科学院和中国水产科学研究院(以下简称“三院”)3个国家级农业科研机构为例，2001-2005年，国家财政对“三院”科学事业费投入总额约29亿元，年均5.8亿元，其中基本支出投入23亿元，年均4.6亿元，人均2万元；同期科学事业费支出实际发生总额约74亿元，年均14.8亿元，其中基本支出方面约支出59亿元，年均11.8亿元，人均5.7万元，二者差额约36亿元，年均差7.2亿元，人均差3.7万元。根据年度《统计公报》发布的数据，2003年中国科学院人均财政投入6.8万元，中国社科院5.2万元，而“三院”基本支出实际发生总额中，36%来源于国家财政投入，64%则由“三院”自筹解决。自筹解决的主要途径有两条：一是各单位自行组织创收；二是依靠科研经费。这种现象已经影响到了农业科技自主创新的能力建设。其次，在农业科研内部的不同研究领域，经费分配苦乐不均。而农业科研有限的经费也大多集中在农作物上，畜牧业、加工业投入很少。1999年农作物领域研究经费占了科研经费总预算的65%，畜牧业领域科研经费只占总经费的15%。“十五”前4年，农业的科技投入大幅增加。科技部投入农业的科技经费达到了64.63亿元，比“九五”同期增加3倍。仅2004年为农业科技就投入了18.71亿元，比2003年增加了10%。但所增加的经费重点都用在了粮食安全、重大疫病防治等科研项目上。再次，农业科研领域的研究经费存在着严重的过度竞争。我国目前的农业科研项目经费，几乎都是竞争性的。据一项针对国家、地方两级一线科研人员工作现状的专项调查显示，有超过50%的人认为目前一线农业科研人员真正用于科研的时间和精力不足25%，大部分时间和主要精力被大量的其他杂务所占用。特别是项目主持人、学科带头人、拔尖人才为组织申请新课题、应付各类检查、参加无关会议等所消耗的时间和精力更多。这种情况已经直接影响到了我国农业科研创新能力建设。
3.农业科技自主创新人才队伍建设方面的问题突出。首先，农业科研团队建设出现低水平断层现象。一些科研项目负责人，为了减小人员开支的压力，降低科研成本，自己指导一部分学生和雇佣工人来做一大部分科研工作，而科研工作中的关键阶段和环节由自己亲自做，只有到快退休时才引进和培养新的科研人员作为自己的接班人，由于实际参与科研工作的人员素质太低，这样就造成一些科研单位出现人才团队建设的低水平断层现象。其次，年轻科研人员的学风培养问题凸现。现在农业科研课题竞争非常激烈，较难申请，而且又涉及农业科研课题周期短、验收指标较高等问题，使一些科研人员容易产生浮躁的心理。年轻的科研人员可能受其影响，他们会认为先申请项目再说，究竟怎么搞到时再考虑。这种现象产生的后果是导向性的影响，会成为比较严重的学风问题。这些方面的问题，不但影响我国农业科技自主创新人才队伍建设，也将直接影响我国未来农业科研自主创新的发展大计。
4.研究项目设置与实际研究周期冲突严重。据统计，1991--2003年我国投入到农业基础研究方面的经费不足投入到应用研究方面经费的20%。农业技术创新一般主要体现在生物技术的创新亡，而生物体的种植和养殖周期要比工业生产长得多。工业部门一项新的技术产品，从构思、设计、试制到正式生产，虽然也可能需要相当长的一段时间，但农业技术还要受到自然条件和生物本身生长规律的制约，因而其创新所需花费的时间将会更长。例如，育成一个玉米杂交种，从自交系选育至品种审定最快需要10年时间。即：自交系选育7―8个世代，约需4年时间(包括南繁加代，否则需8年时间)；配制的杂交种经过初比、复比、网点、予试、区试到审定大约需要6年时间。而现在农业科研课题周期设置以1―3年期的居多，其中一些基础性研究课题研究周期最长也不过5年，由此造成周期长的农业基础研究常常投入过少，或不能得到长期稳定的支持。一部分农业科研人员甚至盼望国家在自己研究的领域发生大灾大难，他们认为，这样才能引起国家和有关部门重视，这方面的科研才能得到经费支持。而这种不正常的科研心态反映的根本问题却是：国家和有关部门对一些或很多农业基础和应用基础的科研没有给予充分的重视，在这方面的经费投入无论是在投入数量还是投入机制上都存在着很大问题。
三、完善投入体制和机制的对策建议
针对以上存在的问题，我国应该从以下几个方面完善农业科技投入体制和机制，促进农业科技自主创新能力建设：
(一)确定农业科技的公益性地位，加大投入
农业，尤其是中国的农业，还承担着超过其生产行业本身所承担的市场职能以外的功能。农业与国家的食物安全紧密相关，农业生产和农产品市场价格的波动还直接或间接地影响到社会稳定，农业(尤其是粮食)在历史的特定时期在国际、国内形势发生变化时，还常常带有许多“政治”性的功能。所有这些超出一般行业的任务和功能属于非经济和非市场所涉及的问题，带有一定程度的公共产品性质，市场同样会失灵，私有部门在许多农业科技领域缺乏投入的积极性，需要政府的干预。
同时，与工业和服务业相比，农业生产对气候的变化依赖性很强，我国又处于旱涝交替的季风气候带，灾害性天气发生频率高，对未来生产的产出存在不确定性，增加了农业产业市场失灵的现实性，同时也增加了农业科技投入的风险性。由于缺少大型的资金雄厚的国内农业企业和缺乏完善的投资保险系统，很难想象非政府部门(如企业)能为农业科技投入大量的资金。虽然农业科技产品不是纯粹的公共产品，许多农业科研属于应用研究，但大部分农业科技产品在不同程度上具有一般公共产品的两大特征：多数农业生产是生物产品的生产，生物产品生产的一个重要特征是可以自我繁殖(非排他性)；农业技术一旦产生，一些农民对某种技术的采用不会限制其他农民对该技术的采用(非竞争性)。公共产品的非排他性必然会出现“搭便车”现象，而非竞争性则意味着若该产品的市场供给不足，其效益无法得到充分发挥。农业科技的这两个特性，说明市场无法提供最优状态的科技投资量，即市场失灵。
农业具有这些特性决定政府对农业科技的投入强度应该高于总的科技(包括农业和非农业)投入强度。以科研为例，日本的总科研公共(政府)投入强度在20世纪90年代中期保持在2.8%―2.9%，而农业科技的公共投入强度则高达3.4%；英国的农业科技公共投入强度在1995年(私有化改革之后)为2.29%，也高于它的总科技投入强度(2.05%)；法国、德国和美国两者则基本相当，都保持在2%-2.5%左右。而同期我国农业科研公共(政府)投入强度只为0.20%，远远低于非农业部门，仅为总的科研投入强度(0.60%)的1／3，就是目前也远远低于总的科研投入强度。因此，我国必须加大对农业科研的投入。
(二)建立合理的农业科研投入结构
法国国家农业研究院是一个独立核算的公益型国立科研机构。作为独立预算单位，其经费主要来源是靠政府财政拨款。每年由法国农科院做出财政预算框架，科技部财政部门负责与国家财政部确定预算，经议会通过，最终由政府财政直接拨付。此项预算包括三部分：(1)人员工资费；(2)研究管理费和储备金(学术活动和培训费)；(3)科研项目支持费和计划内业务费。此外，还有少量的其他研究资金来源，保持在均衡、稳定的高投入强度，卜。我们可以借鉴法国的经验，结合其他国家的经验和我国的实际情况，建立合理农业投入结构。投入应该包括三大部分：养人经费、自主研究经费和竞争性经费。
1.提供充足的人员经费。改革开放以来，“三院”作为农业科研的国家队，在我国农业科技发展中发挥了重要作用。“八五”、“九五”期间，中国农科院以占全国8%的农业科研人员获得26%的国家级科研成果；中国水产科学研究院以占全国25%的水产科研人员获得55%的国家和部级奖励成果；中国热带农业科学院成立40年来，获得200多项国家和省部级科研成果，填补丁许多我国热带作物研究的空白。因此可以说，中国农业科研的国家队是精锐之师，国家可以也应该投入经费保障他们的基本支出，消除他们农业科研自主创新的后顾之忧。具体措施就是：第一，大幅度增加国家级农业科研机构的墓本支出投入。可参考中国科学院和中国社会科学院的情况，对“三院”的基本支出经费缺口增加财政投入。第二，单列离退休人员基本支出预算。对于一些成立较早、离退休人员较多的研究所，全所基本支出经费仅能维持离退休人员的开支。由此建议将离退休人员的基本支出单列，由国家财政全部按现有水平承担下来，指定专门代理机构管理，并逐步向社会化保障推进。
2.设立自主研究经费。从国际上知名科研机构的管理经验来看，它们的研究经费主要是自主研究经费。在借鉴国外的管理经验的同时，结合我国的特点，我们可以设立农业科研自主研究经费，以此来推动我国农业科技自主创新。
第一，设立行业自主研究经费。对农业来说，农业主管部门最清楚哪些科学技术方面的研究会解决农业中关系到国计民生的问题，应该优先支持哪些研究领域。但是农业部对农业科研经费却没有应有的经费分配权和管理权。因此，建议设立农业行业性自主研究经费，对“三农”中迫切需要解决的课题进行大协作、大攻关，减少低水平课题重复申报的现象。
第二，建立农业科研大院大所自主研究经费。农业科研的一些大院大所，一般在某一领域集中了一批大专家。他们非常了解本学科、本领域的研究前沿。但目前的情况却是，由于没有单独的自主经费支持，使这些大专家讨论的只是如何申请课题(要钱)，在自己的研究领域里减少了关于前沿研究的智慧碰撞，没有充分发挥他们在研究领域的集体智慧。从中国农科院哈尔滨兽医研究所的科研实践来看，在我国农业科研投入方面也非常有必要设立科研院所能够进行自主科研的自主支配研究经费。禽流感研究的初始阶段，是研究所内的科研人员针对世界高致病性禽流感的流行状况和发生态势进行跟踪研究时敏锐地意识到，禽流感病毒将会像新城疫病毒一样在国际上大规模蔓延，中国迟早将不能幸免。研究所自筹经费，从1984年开始了国内最早的禽流感诊断技术的探索研究，研制出了我国首套高致病性禽流感诊断专用试剂，建立了标准诊断方法。1994年初，在还没有得到国家经费大规模支持的情况下，挂牌成立了国内第一个禽流感研究实验室，专门开始禽流感系列诊断方法特别是迫切需要的预防疫苗的艰辛探索。经过8年多努力，在2002年成功地研制出了禽流感分型诊断技术和H5N2亚型禽流感灭活疫苗，奠定了我国禽流感防治技术的基础。但是如果最初研究所不能自筹到相应的经费，那么等禽流感发生时再进行研制投入将造成巨大损失。因此，在我国农业科研投入中非常应该也非常有必要设立大院大所的自主研究经费。
第三，提供科学家自主研究经费。目前在我国农业科研投入不足的情况下，科学家的自主科研经费严重缺乏甚至基本就没有。同时，由于我国农民收入较低，农业科研投入的经费基本上不能通过市场取得回报。另外，形成规模的农业企业非常少，没有实力进行相应的技术储备，在没人投入经费的情况下，科研人员对农民实际需求的研究相对就做得很少，甚至在一些方面根本没人做。因此，目前亟待建立合理机制，给科学家提供自主研究经费，提高农业科技自主创新的技术储备。王选院士曾提出对科研人员要“给足钱，配备人，少评估，不干预”。显然，必须为科学家提供宽松的生活和工作环境，才有利于其自主创新能力的发挥。我国农业科研必须稳定支持部分农业科研人员。在实际操作中，建议对业内知名的科学家，在合理考核和流动的机制下提供自主性研究经费。
3.建立合理的经费竞争机制。过度竞争会造成农业科研急功近利，有改进尤创新，缺乏突破性研究成果。甚至在申请时故意拔高课题完成的各项指标，在研究中完不成指标要求，在结题时弄虚作假，应付了事，根本就不可能出突破性研究成果。但是，没有合理的竞争机制，就不能充分发挥人的潜能。在对一些有实力、能出成果的农业科研单位提供充足的人员经费和建立合理自主研究经费机制的基础上，建议国家拿出对农业科研投入的30%作为竞争性经费。在合理的评审和考核基础上，主要解决目前急需解决的农业科研课题。
(三)建立国家农业创新体系，搞好农业科研的大攻关、大协作
我国可以通过建立综合性的国家农业科技创新体系，从根本上解决科技创新和储备能力不足、科技成果转化率较低、科技基础条件薄弱和高层次创新人才匮乏等问题，全面增强农业科技的支撑能力以及可持续发展能力。以重大课题立项的方式，以“学科带头人+研究团队”的科技资源有效整合全国各地区、各部门的科研力量，去搭建国家农业科技创新体系平台。在一批富有“顶层设计”和“统筹规划”能力、富有战略性的、高层次的科学家带领下，在现有的大量科研成果的基础上进行阶段性整合，逐渐形成全局性、公益性、前瞻性、战略性的集成性自主创新。在“三农”发展新阶段，要求我国农业科技工作应当在大力提高原始创新能力和引进消化吸收再创新能力的基础上，针对目前科技投入相对不足的现状，把推动集成创新作为当前农业科技自主创新的战略需求，开辟一条有自身特色和优势的高效自主创新之路，以较少的成本实现较大的突破。
具体的保障措施：首先，设立“国家农业科技创新体系建设专项资金”。2005年中央1号文件提出要建立“国家农业科技创新体系”。用3-5年左右的时间，对我国农业科研体系进行布局调整，在全国重点建设一支以国家级农业科研机构为主体的农业科技创新队伍，形成中央和地方政府两级管理、分工负责的新体制。构建主攻方向明确、核心支撑突出、布局结构合理、区域分工明确、资源优势互补、具有较强国际竞争力、管理科学、运行高效、研究开发一体的新型国家农业科技创新体系。这个体系的建设可考虑与目前正在试行的科技体制改革核定的创新编制结合起来，统筹考虑。由国家财政设立“国家农业科技创新体系建设专项资金”，按照目前试行的“创新编制”的办法补贴，逐步试点验收。其中基本支出拨款参照中国科学院的水平，按近期人均10万元投入，逐步提高到人均15万元。其次，解决创新编制之外人员问题。在“国家农业科技创新体系”确立的过程中，吸纳各方力量，创造多种机会，逐步安排好编外人员的生存与发展。
(四)合理规划，分类管理
在建立合理的投入结构的基础上，对农业科研的项目经费进行合理规划，分类管理。第一，对于影响到国计民生的重大农业科学技术研究，国家必须制定中长期规划，做到集中重点投向，长期稳定支持。对于此类项目，为了实现研究目的，有时可以不计成本的投入，但关键是要选对项目研究的承担单位。第二，对于国家鼓励的农业科技发展方向，国家要建好相应的投入机制，进行指导性投入。在实际操作中，可以考虑先投入项目启动费，在项目初出成果时加大投入力度，在最终成果成熟时根据投入和效益情况对项目进行回购。对于此类项目，要进行成本核算的投入，在项目执行过程中，要建立合理的评审机制和退出机制。第三，对于兴趣驱动的自由探索项目，原则上要广泛支持，以做好第一类项目和第二类项目的前期和孵化工作。但是，目前后两类项目占总经费的比例明显偏小，我们建议安排三类农业项目投入的合理比例应该是4：3：3，希望国家加强后两类项目的投入力度。
同时，必须建立合理的农业科技项目决策机制。农业科技资源的主管部门要制度性地依靠专家，建立合理农业科研投入决策机制。使农业科技专家充分参与到决策中，发挥他们专业技术方面的优势，从科技发展规律的角度来规划农业科技未来研究的主要方向，推动我国的农业科技自主创新能力建设。（刘旭 王秀东）
按照党的十六大要求，国务院在充分调查研究基础上制定了《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006--2020年)》。为落实这一纲要，中共中央国务院颁发了《关于实施科技规划纲要增强自主创新能力的决定》(以下简称《决定》)，提出要抓住本世纪头20年的重要战略机遇期，走自主创新之路，全面提升国家核心竞争力。《决定》指出，我国提高自主创新能力的关键是完善体制和机制。只有继续深化科技体制改革，进一步消除制约科技进步和创新的体制性、机制性障碍，才能推进科技自主创新能力建设。作为自主创新型国家建设的一个重要组成部分，农业科技自主创新的能力建设也面临着同样的问题。
农业科技投入，在一定程度上来说，对于农业科技工作是杠杆、是导向。农业科技投入的体制和机制是否合理，在很大程度上决定着农业科技人员的基本工作环境和状况，进而决定着我国农业科技自主创新的能力建设和发展。也就是说，只有在合理的农业科技体制下，不断完善农业科技投入的机制，才能不断促进农业自主创新能力持续稳定的增强。
在一项参与关于“你认为中国科技落后的主要原因是什么”调查的4974人中：15.64%的人认为科技经费不足；认为不是钱的问题，而是缺乏长期稳定的科学和技术政策的占47.73%；认为钱够了，但缺乏科学合理的科技资源分配政策的占32.21%；认为其他原因的占4.42%。也就是说，有79.94%的人认为，我国科技落后的主要原因是制度和机制方面的原因。而我国农业科技在投入的体制和机制方面也同样存在着很多问题。
二、农业科技自主创新能力建设中投入体制和机制的制约因素分析
我国农业科技投入在体制和机制方面主要存在以下几方面问题：
(一)投入体制不顺
首先，体制建设方面的问题。它突出表现在两个方面：第一，农业科技体系组织框架建设的行政依附性比较突出。目前我国农业科技体制的组织框架，仍然沿袭着计划经济体制下封闭的行政条块分割体制。按照政府从中央到省、市(地区)、县等农业行政级别层层设立农业科技机构。而且各级科技机构又自成体系，分别隶属于不同级别的行政部门；即使同一级别，不同学科的科技部门(如农业、畜牧、林业、农机等)也隶属于不同的厅局。这种情况既导致了农业科技自主创新研究具有较强的行政依附特点，缺乏相对的独立性，也造成了农业科技割据较为严重，使农业科技机构之间既缺乏分工协作机制，又缺少合理的纵深布局。第二，农业科技行政集权式投入管理体制问题较为突出。与农业科技机构的行政设置原则相对应，农业科技投入管理体制的行政色彩也非常严重。突出表现在负责农业科技的主管领导按照个人关注的科技领域，确定农业科技投入的主要方向。从而造成我国农业科技投入决策过程中非科技领导有决策权，科技领导有决策权，普通行政人员有影响力，多级财务人员有决策权和影响力。而农业科技专家的影响比起其他方面来，在重大问题上，尤其是在相关的研究领域研究经费的投向上没有达到应有的份量。
其次，体制运行方面存在的问题。在农业科技中，国家对科技的规划主要应该是体制和经费――“林区”的规划，而科技的方向和课题都是属于“树”，不应该是国家规划的重点。对于农业科技，国家层面不能创造性地计划科技课题或科技方向，因为那样风险太大。但是，如果国家都做保险系数大的计划，那也就必将是科技界较为常识的东西，这样的计划对科研就没有了很强的指导意义。国家科技中长期规划支持十个(或二十个)重大课题，其中不仅有技术，而且也有科学的课题，规模都在JL十到上百亿元。这是属于国家指令性的科技规划项目，这是应该的。但仅有指令性的科技规划项目是不够的，还应有指导性的科研规划项目和兴趣驱动的自由探索项目，目前后两类项目经费占的比例太小，影响了科学和技术的发展。另外，现在科技项目的重大决策往往取决于少数几个人。因为行政领导没有制度性地依靠专家，即使有出色的个人素质也不可能全面了解和预测科技发展方向。而且还有一部分科技人员在参与规划过程中，把更多的精力投入到揣测领导的喜好，而不是完全从科技发展规律来规划未来的方向。这些体制运行中存在的问题也严重影响了我国的农业科技自主创新能力建设。
(二)投入机制不完善
由于我国农业科技投入的机制不完善，我国农业科技中出现了以下几方面的问题：
1.农业科技投入总量不足问题明显。联合国粮农组织1982年《粮食及农业状况》的报告中指出：20世纪80年代中期世界各国农业科技投入占农业总产值比重的平均值约为1%，发展中国家约为0.5%，发达国家一般为2%，而美国高达3%。从一些国家的情况看，一般认为只有当农业科技投入占农业总产值的比重达2%左右，才能使农业与国民经济其他部门的发展相协调。与国际上对比，我国农业科技投入“七五”期间占农业总产值的比重大致在0.185%―0.238%之间，“八五”期间大致在0.171%―0.240%之间，“九五”期间大致在0.075%―0.175%之间。与1980年发展中国家农业科技投入占农业总产值的0.5%相比，我国农业科技投入“七五”、“八五”仅相当于后者的1／3；“九五”甚至不足后者的1／4。而与20世纪80年代中期世界各国农业科技投入占农业总产值比重的平均值1%相比较，“九五”的投入更是仅为后者的1／8。可见，我国农业科技投入占农业总产值的比重过于偏低。2001--2003年，国家平均对农业科技投入仅占国家财政科技拨款的5.7%，远远低于中国科学院一个单位10.3%的水平；投入强度0.303%，更是明显低于全国平均1.21%的水平。这种状况不但与发达国家法国2.24%、日本2.10%、美国2.02%的差距巨大，甚至还低于“30个最低收入国家”农业科技投入强度的加权平均水平――0.37%。
同时，1979―1984年，我国农业科技投入的年均增长速度为7.3%，大大低于同期农业总产值年均13.6%的增长速度；1985―1996年，扣除价格因素，农业科技投入年均增长速度2.5%，远低于同期农业总产值4.2%的增长速度；1997--2003年，农业科技投入从37.51亿元增加到70.91亿元，现价增长1.89倍，但农业科技投入强度增幅不大，而且2003年出现下降。由此可见，1979年以来始终未扭转农业科技投入年均增长速度远低于农业总产值年均增长速度的局面。
再从农业科研人员人均投入角度来看，我国农业科研人员的人均投入也是很低的。1982年印度农业科研人员人均投入为3000美元，为我国同期的10倍；墨西哥1982年农业科研人员人均投入3.46万美元，为我国1985年的27.8倍。从1990年到1999年，我国财政对农业科研的投入有较大增长。财政对科研单位的投入从人均0.63万元增加到人均2.32万元，对科学事业的投入从人均0.34万元增长到人均1.79万元。具体到农业科研与开发经费，中国2002年为10.679亿元，人均经费仅为1600元，而美国20世纪80年代全员科研人员平均的研究经费就已经超过10万美元／人？年。
2.农业科研投入结构性问题明显。首先，农业科研领域出现有钱打仗无钱养兵的现象。农业科研机构科学事业费基本支出(以下简称基本支出)比例过低，直接引发农业科研机构运行不畅等一系列问题。特别是国家级农业科研机构基本支出远远低于实际支出的现状严重制约着我国农业科研事业的长远发展。以农业部直属中国农业科学院、中国热带农业科学院和中国水产科学研究院(以下简称“三院”)3个国家级农业科研机构为例，2001-2005年，国家财政对“三院”科学事业费投入总额约29亿元，年均5.8亿元，其中基本支出投入23亿元，年均4.6亿元，人均2万元；同期科学事业费支出实际发生总额约74亿元，年均14.8亿元，其中基本支出方面约支出59亿元，年均11.8亿元，人均5.7万元，二者差额约36亿元，年均差7.2亿元，人均差3.7万元。根据年度《统计公报》发布的数据，2003年中国科学院人均财政投入6.8万元，中国社科院5.2万元，而“三院”基本支出实际发生总额中，36%来源于国家财政投入，64%则由“三院”自筹解决。自筹解决的主要途径有两条：一是各单位自行组织创收；二是依靠科研经费。这种现象已经影响到了农业科技自主创新的能力建设。其次，在农业科研内部的不同研究领域，经费分配苦乐不均。而农业科研有限的经费也大多集中在农作物上，畜牧业、加工业投入很少。1999年农作物领域研究经费占了科研经费总预算的65%，畜牧业领域科研经费只占总经费的15%。“十五”前4年，农业的科技投入大幅增加。科技部投入农业的科技经费达到了64.63亿元，比“九五”同期增加3倍。仅2004年为农业科技就投入了18.71亿元，比2003年增加了10%。但所增加的经费重点都用在了粮食安全、重大疫病防治等科研项目上。再次，农业科研领域的研究经费存在着严重的过度竞争。我国目前的农业科研项目经费，几乎都是竞争性的。据一项针对国家、地方两级一线科研人员工作现状的专项调查显示，有超过50%的人认为目前一线农业科研人员真正用于科研的时间和精力不足25%，大部分时间和主要精力被大量的其他杂务所占用。特别是项目主持人、学科带头人、拔尖人才为组织申请新课题、应付各类检查、参加无关会议等所消耗的时间和精力更多。这种情况已经直接影响到了我国农业科研创新能力建设。
3.农业科技自主创新人才队伍建设方面的问题突出。首先，农业科研团队建设出现低水平断层现象。一些科研项目负责人，为了减小人员开支的压力，降低科研成本，自己指导一部分学生和雇佣工人来做一大部分科研工作，而科研工作中的关键阶段和环节由自己亲自做，只有到快退休时才引进和培养新的科研人员作为自己的接班人，由于实际参与科研工作的人员素质太低，这样就造成一些科研单位出现人才团队建设的低水平断层现象。其次，年轻科研人员的学风培养问题凸现。现在农业科研课题竞争非常激烈，较难申请，而且又涉及农业科研课题周期短、验收指标较高等问题，使一些科研人员容易产生浮躁的心理。年轻的科研人员可能受其影响，他们会认为先申请项目再说，究竟怎么搞到时再考虑。这种现象产生的后果是导向性的影响，会成为比较严重的学风问题。这些方面的问题，不但影响我国农业科技自主创新人才队伍建设，也将直接影响我国未来农业科研自主创新的发展大计。
4.研究项目设置与实际研究周期冲突严重。据统计，1991--2003年我国投入到农业基础研究方面的经费不足投入到应用研究方面经费的20%。农业技术创新一般主要体现在生物技术的创新亡，而生物体的种植和养殖周期要比工业生产长得多。工业部门一项新的技术产品，从构思、设计、试制到正式生产，虽然也可能需要相当长的一段时间，但农业技术还要受到自然条件和生物本身生长规律的制约，因而其创新所需花费的时间将会更长。例如，育成一个玉米杂交种，从自交系选育至品种审定最快需要10年时间。即：自交系选育7―8个世代，约需4年时间(包括南繁加代，否则需8年时间)；配制的杂交种经过初比、复比、网点、予试、区试到审定大约需要6年时间。而现在农业科研课题周期设置以1―3年期的居多，其中一些基础性研究课题研究周期最长也不过5年，由此造成周期长的农业基础研究常常投入过少，或不能得到长期稳定的支持。一部分农业科研人员甚至盼望国家在自己研究的领域发生大灾大难，他们认为，这样才能引起国家和有关部门重视，这方面的科研才能得到经费支持。而这种不正常的科研心态反映的根本问题却是：国家和有关部门对一些或很多农业基础和应用基础的科研没有给予充分的重视，在这方面的经费投入无论是在投入数量还是投入机制上都存在着很大问题。
三、完善投入体制和机制的对策建议
针对以上存在的问题，我国应该从以下几个方面完善农业科技投入体制和机制，促进农业科技自主创新能力建设：
(一)确定农业科技的公益性地位，加大投入
农业，尤其是中国的农业，还承担着超过其生产行业本身所承担的市场职能以外的功能。农业与国家的食物安全紧密相关，农业生产和农产品市场价格的波动还直接或间接地影响到社会稳定，农业(尤其是粮食)在历史的特定时期在国际、国内形势发生变化时，还常常带有许多“政治”性的功能。所有这些超出一般行业的任务和功能属于非经济和非市场所涉及的问题，带有一定程度的公共产品性质，市场同样会失灵，私有部门在许多农业科技领域缺乏投入的积极性，需要政府的干预。
同时，与工业和服务业相比，农业生产对气候的变化依赖性很强，我国又处于旱涝交替的季风气候带，灾害性天气发生频率高，对未来生产的产出存在不确定性，增加了农业产业市场失灵的现实性，同时也增加了农业科技投入的风险性。由于缺少大型的资金雄厚的国内农业企业和缺乏完善的投资保险系统，很难想象非政府部门(如企业)能为农业科技投入大量的资金。虽然农业科技产品不是纯粹的公共产品，许多农业科研属于应用研究，但大部分农业科技产品在不同程度上具有一般公共产品的两大特征：多数农业生产是生物产品的生产，生物产品生产的一个重要特征是可以自我繁殖(非排他性)；农业技术一旦产生，一些农民对某种技术的采用不会限制其他农民对该技术的采用(非竞争性)。公共产品的非排他性必然会出现“搭便车”现象，而非竞争性则意味着若该产品的市场供给不足，其效益无法得到充分发挥。农业科技的这两个特性，说明市场无法提供最优状态的科技投资量，即市场失灵。
农业具有这些特性决定政府对农业科技的投入强度应该高于总的科技(包括农业和非农业)投入强度。以科研为例，日本的总科研公共(政府)投入强度在20世纪90年代中期保持在2.8%―2.9%，而农业科技的公共投入强度则高达3.4%；英国的农业科技公共投入强度在1995年(私有化改革之后)为2.29%，也高于它的总科技投入强度(2.05%)；法国、德国和美国两者则基本相当，都保持在2%-2.5%左右。而同期我国农业科研公共(政府)投入强度只为0.20%，远远低于非农业部门，仅为总的科研投入强度(0.60%)的1／3，就是目前也远远低于总的科研投入强度。因此，我国必须加大对农业科研的投入。
(二)建立合理的农业科研投入结构
法国国家农业研究院是一个独立核算的公益型国立科研机构。作为独立预算单位，其经费主要来源是靠政府财政拨款。每年由法国农科院做出财政预算框架，科技部财政部门负责与国家财政部确定预算，经议会通过，最终由政府财政直接拨付。此项预算包括三部分：(1)人员工资费；(2)研究管理费和储备金(学术活动和培训费)；(3)科研项目支持费和计划内业务费。此外，还有少量的其他研究资金来源，保持在均衡、稳定的高投入强度，卜。我们可以借鉴法国的经验，结合其他国家的经验和我国的实际情况，建立合理农业投入结构。投入应该包括三大部分：养人经费、自主研究经费和竞争性经费。
1.提供充足的人员经费。改革开放以来，“三院”作为农业科研的国家队，在我国农业科技发展中发挥了重要作用。“八五”、“九五”期间，中国农科院以占全国8%的农业科研人员获得26%的国家级科研成果；中国水产科学研究院以占全国25%的水产科研人员获得55%的国家和部级奖励成果；中国热带农业科学院成立40年来，获得200多项国家和省部级科研成果，填补丁许多我国热带作物研究的空白。因此可以说，中国农业科研的国家队是精锐之师，国家可以也应该投入经费保障他们的基本支出，消除他们农业科研自主创新的后顾之忧。具体措施就是：第一，大幅度增加国家级农业科研机构的墓本支出投入。可参考中国科学院和中国社会科学院的情况，对“三院”的基本支出经费缺口增加财政投入。第二，单列离退休人员基本支出预算。对于一些成立较早、离退休人员较多的研究所，全所基本支出经费仅能维持离退休人员的开支。由此建议将离退休人员的基本支出单列，由国家财政全部按现有水平承担下来，指定专门代理机构管理，并逐步向社会化保障推进。
2.设立自主研究经费。从国际上知名科研机构的管理经验来看，它们的研究经费主要是自主研究经费。在借鉴国外的管理经验的同时，结合我国的特点，我们可以设立农业科研自主研究经费，以此来推动我国农业科技自主创新。
第一，设立行业自主研究经费。对农业来说，农业主管部门最清楚哪些科学技术方面的研究会解决农业中关系到国计民生的问题，应该优先支持哪些研究领域。但是农业部对农业科研经费却没有应有的经费分配权和管理权。因此，建议设立农业行业性自主研究经费，对“三农”中迫切需要解决的课题进行大协作、大攻关，减少低水平课题重复申报的现象。
第二，建立农业科研大院大所自主研究经费。农业科研的一些大院大所，一般在某一领域集中了一批大专家。他们非常了解本学科、本领域的研究前沿。但目前的情况却是，由于没有单独的自主经费支持，使这些大专家讨论的只是如何申请课题(要钱)，在自己的研究领域里减少了关于前沿研究的智慧碰撞，没有充分发挥他们在研究领域的集体智慧。从中国农科院哈尔滨兽医研究所的科研实践来看，在我国农业科研投入方面也非常有必要设立科研院所能够进行自主科研的自主支配研究经费。禽流感研究的初始阶段，是研究所内的科研人员针对世界高致病性禽流感的流行状况和发生态势进行跟踪研究时敏锐地意识到，禽流感病毒将会像新城疫病毒一样在国际上大规模蔓延，中国迟早将不能幸免。研究所自筹经费，从1984年开始了国内最早的禽流感诊断技术的探索研究，研制出了我国首套高致病性禽流感诊断专用试剂，建立了标准诊断方法。1994年初，在还没有得到国家经费大规模支持的情况下，挂牌成立了国内第一个禽流感研究实验室，专门开始禽流感系列诊断方法特别是迫切需要的预防疫苗的艰辛探索。经过8年多努力，在2002年成功地研制出了禽流感分型诊断技术和H5N2亚型禽流感灭活疫苗，奠定了我国禽流感防治技术的基础。但是如果最初研究所不能自筹到相应的经费，那么等禽流感发生时再进行研制投入将造成巨大损失。因此，在我国农业科研投入中非常应该也非常有必要设立大院大所的自主研究经费。
第三，提供科学家自主研究经费。目前在我国农业科研投入不足的情况下，科学家的自主科研经费严重缺乏甚至基本就没有。同时，由于我国农民收入较低，农业科研投入的经费基本上不能通过市场取得回报。另外，形成规模的农业企业非常少，没有实力进行相应的技术储备，在没人投入经费的情况下，科研人员对农民实际需求的研究相对就做得很少，甚至在一些方面根本没人做。因此，目前亟待建立合理机制，给科学家提供自主研究经费，提高农业科技自主创新的技术储备。王选院士曾提出对科研人员要“给足钱，配备人，少评估，不干预”。显然，必须为科学家提供宽松的生活和工作环境，才有利于其自主创新能力的发挥。我国农业科研必须稳定支持部分农业科研人员。在实际操作中，建议对业内知名的科学家，在合理考核和流动的机制下提供自主性研究经费。
3.建立合理的经费竞争机制。过度竞争会造成农业科研急功近利，有改进尤创新，缺乏突破性研究成果。甚至在申请时故意拔高课题完成的各项指标，在研究中完不成指标要求，在结题时弄虚作假，应付了事，根本就不可能出突破性研究成果。但是，没有合理的竞争机制，就不能充分发挥人的潜能。在对一些有实力、能出成果的农业科研单位提供充足的人员经费和建立合理自主研究经费机制的基础上，建议国家拿出对农业科研投入的30%作为竞争性经费。在合理的评审和考核基础上，主要解决目前急需解决的农业科研课题。
(三)建立国家农业创新体系，搞好农业科研的大攻关、大协作
我国可以通过建立综合性的国家农业科技创新体系，从根本上解决科技创新和储备能力不足、科技成果转化率较低、科技基础条件薄弱和高层次创新人才匮乏等问题，全面增强农业科技的支撑能力以及可持续发展能力。以重大课题立项的方式，以“学科带头人+研究团队”的科技资源有效整合全国各地区、各部门的科研力量，去搭建国家农业科技创新体系平台。在一批富有“顶层设计”和“统筹规划”能力、富有战略性的、高层次的科学家带领下，在现有的大量科研成果的基础上进行阶段性整合，逐渐形成全局性、公益性、前瞻性、战略性的集成性自主创新。在“三农”发展新阶段，要求我国农业科技工作应当在大力提高原始创新能力和引进消化吸收再创新能力的基础上，针对目前科技投入相对不足的现状，把推动集成创新作为当前农业科技自主创新的战略需求，开辟一条有自身特色和优势的高效自主创新之路，以较少的成本实现较大的突破。
具体的保障措施：首先，设立“国家农业科技创新体系建设专项资金”。2005年中央1号文件提出要建立“国家农业科技创新体系”。用3-5年左右的时间，对我国农业科研体系进行布局调整，在全国重点建设一支以国家级农业科研机构为主体的农业科技创新队伍，形成中央和地方政府两级管理、分工负责的新体制。构建主攻方向明确、核心支撑突出、布局结构合理、区域分工明确、资源优势互补、具有较强国际竞争力、管理科学、运行高效、研究开发一体的新型国家农业科技创新体系。这个体系的建设可考虑与目前正在试行的科技体制改革核定的创新编制结合起来，统筹考虑。由国家财政设立“国家农业科技创新体系建设专项资金”，按照目前试行的“创新编制”的办法补贴，逐步试点验收。其中基本支出拨款参照中国科学院的水平，按近期人均10万元投入，逐步提高到人均15万元。其次，解决创新编制之外人员问题。在“国家农业科技创新体系”确立的过程中，吸纳各方力量，创造多种机会，逐步安排好编外人员的生存与发展。
(四)合理规划，分类管理
在建立合理的投入结构的基础上，对农业科研的项目经费进行合理规划，分类管理。第一，对于影响到国计民生的重大农业科学技术研究，国家必须制定中长期规划，做到集中重点投向，长期稳定支持。对于此类项目，为了实现研究目的，有时可以不计成本的投入，但关键是要选对项目研究的承担单位。第二，对于国家鼓励的农业科技发展方向，国家要建好相应的投入机制，进行指导性投入。在实际操作中，可以考虑先投入项目启动费，在项目初出成果时加大投入力度，在最终成果成熟时根据投入和效益情况对项目进行回购。对于此类项目，要进行成本核算的投入，在项目执行过程中，要建立合理的评审机制和退出机制。第三，对于兴趣驱动的自由探索项目，原则上要广泛支持，以做好第一类项目和第二类项目的前期和孵化工作。但是，目前后两类项目占总经费的比例明显偏小，我们建议安排三类农业项目投入的合理比例应该是4：3：3，希望国家加强后两类项目的投入力度。
同时，必须建立合理的农业科技项目决策机制。农业科技资源的主管部门要制度性地依靠专家，建立合理农业科研投入决策机制。使农业科技专家充分参与到决策中，发挥他们专业技术方面的优势，从科技发展规律的角度来规划农业科技未来研究的主要方向，推动我国的农业科技自主创新能力建设。（刘旭 王秀东）