陆家嘴软件园租赁:“土地财政”究竟害了谁

　　房价持续攀升、居高不下，普通百姓怨声载道。媒体普遍认为，土地财政“罪不可恕”。个别地方政府以土地参与房地产行业，巨额的“土地出让金”收入就是其赚取的暴利。

　　近年，各地土地出让金收入大幅增长。北京、上海、大连三地已进入“千亿俱乐部”。据国土资源部统计，全国土地出让金收入，2006年只有7000亿元，2007年接近1.3万亿元，2008年9600多亿元，2009年是1.59万亿元。业内曾预计，2010年有望突破2万亿元，结果达到2.7万亿元，同比增加70.4%(出让的土地面积增加23.08%)。2010年全国财政收入是8.1万亿。土地出让金收入占财政收入比重达33.33%，2009年是23.2%。

　　以北京为例，2010年土地出让收入1636.72亿元，占全年地方财政收入的比例高达69.53%。除了房地产，中国还有很多行业，象采矿、石油、冶金、钢铁、汽车、家电、食品、医药等等，房地产业占比如此之高，那么其它行业是怎么回事呢?

　　拆迁利润

　　《中国青年报》2010年4月报道了一件怪事：一份政府文件有三个版本——××市国土资源局公文相互“打架”。××市原高井社区178户居民因土地征迁问题，联名将市国土资源局征迁办告上法庭。原告代理律师提供的“161号文件”与被告代理律师提交的文件虽然文号相同，但内容差异很大，而市土地档案馆归档的“161号文件”又出现了第三个版本。

　　一个文件为何会有三个不同的版本呢?经比对发现，根据不同版本计算，原高井社区的居民得到的安置补偿金额完全不同。另据了解，2006年10月，××市政府发布征地通告，征用高井社区300多亩耕地，每亩补偿不足3万元，非耕地补偿减半。两个月后，在当地媒体刊登的挂牌出让公告里，这块土地的起拍价平均每亩约60万元。

　　“农民上楼”

　　各地“农民上楼”的报道屡屡引来媒体和民众的热议，这场“运动”遍及全国20多个省、市。和平时期大规模撤并村庄“古今中外，史无前例”。一些地方拆村并居的目的十分明确，就是将农民的宅基地复垦，用增加的耕地换取城镇建设用地指标。有记者调查发现，很多地方违背农民意愿，强拆民居拿走宅基地，宅基地转化后的增值收益，被权力和资本“合谋”拿走了。

　　有研究者认为，一些地方“农民上楼”的做法抹杀了国有土地和集体所有土地的区别。农村宅基地置换城市用地指标等于把大量集体土地变成了国有土地。农民宅基地是集体所有，由农民家庭世代享用，是农民最基本的财产。个别地方只按被拆房屋补偿或置换楼房，宅基地并未得到合理估价。这等于只给予农民住房的权利，搏夺了农民的土地权益。住房权和土地权是完全不同的财产权，宅基地和耕地一样，是农民世世代代赖以繁衍生息的基础。农民合法拥有宅基地，不仅受法律保护，而且是中华民族千百年流传的习俗。

　　少数地方政府和开发商热衷于“农民上楼”，看中的是土地置换后的增值利益。这部分利益是以侵占农民的土地权益为代价的。具体例子第7章介绍。

土地拍卖

　　2010年初，各地纷纷制定了全年土地出让计划。北京市计划供应2500公顷住宅建设用地，天津1740公顷，上海1100公顷。截至2010年11月底，北京市已完成全年供地计划的49%，上海、天津分别完成了147%、158%。

　　至11月，上海已出让560宗土地，出让金为1448亿元，早已超过2009年全年的1024亿元。天津2010年在土地市场上的表现也异常抢眼，截至12月上半月，已经实现土地收入860亿元。数据显示，至11月22日，重庆通过卖地共取得约326亿元收入，约占当年财政收入的四分之一。

　　业内人士指出，地方政府土地出让收入的大幅增加，不是由于土地出让面积的增多，而是得益土地价格的暴涨。如武汉、南京等市2010年住宅用地出让面积同比增幅不到20%，出让金的收入增幅却超过125%。

　　开发商疯狂高价抢地的后果是，土地价格大幅飙升。水涨船高，楼面地价被土地价格推高。统计发现，2010年北京市成交的居住用地平均楼面地价为每平方米7968元，同比增长30%;天津1897元，增长34%。

　　“土地财政不可持续”

　　2010年12月27日《人民日报》发表署名“于猛”的长篇文章《土地财政不可持续》。数日后，央视也就土地财政问题采访了多位专家。现摘要部分观点和数据，供参考。

　　“土地财政”是指地方政府依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政。在一些地方，“土地财政”成了名副其实的“第二财政”，甚至成了财政收入的主要来源。房价居高不下的重要原因在于有些地方为获取高额的土地出让金，采取种种措施，推高地价、推升房价。有舆论称，“土地财政”是高房价的罪魁祸首，“土地财政”不除，房价下不来。梳理“土地财政”的来龙去脉，厘清利弊，寻求治本之策，不仅关系到房地产市场的长期健康发展，也关系如何防范地方财政和金融风险。

　　近年，各地土地出让金收入迅速增长，在地方财政收入中比重不断提升。2009年达到1.5万亿元，相当于同期全国地方财政总收入的46%左右。在有些县市, 土地出让金占预算外财政收入比重已超过50%, 甚至占80%以上。算上以土地作为抵押的银行贷款，地方政府的实际可支配收入会更多。据银监会统计，截至2009年末，地方政府融资平台贷款余额为7.***万亿元。卖地收入是还贷的主要来源。

　　拍卖槌一落，少则几亿元多则几十亿元、百亿元的收入就来了，土地整理一下，就能到银行换取大量贷款，哪个地方能拒绝这种“快钱”的诱惑?要做大GDP，彰显政绩，恐怕没有比围绕着土地做文章更短的路径了，越来越多的地方走上了以“经营土地”来“经营城市”、“经营发展”的道路。在“土地财政”模式下，难免产生高价地进而产生高价房，有悖于国有土地为全民所有这一基本属性。客观地说，十几年来，“土地财政”对缓解地方财力不足、公共品供给融资难，创造就业机会和提升城市化水平等都有很大促进作用，功不可没。

　　“土地财政”的利益联接机制最为人诟病，事实上造就了“征地-卖地-收税收费-抵押-再征地”的滚动模式，地方政府、开发商、银行成为最大的受益者。

　　要获取较高收益，就要压低补偿标准征地，通过拍卖等方式高价出让。几万元一亩征地，几百万甚至上亿元卖给开发商，征地与卖地之间的巨额利润，让不少地方违规违法用地时有发生，农民“被”上楼现象频频上演，权益得不到有效保护，耕地保护也面临空前压力。征地之后土地增值收益，开发商拿走40%到50%，城市政府20%到30%，村级组织25%到30%，而农民拿到的补偿款只占5%到10%。有评论称，在一场“为上楼”运动中，农民端着金饭碗喝稀饭。房地产业是这一模式的下游出口，城市购房者最终为高房价“埋单”。

　　“土地财政”还造成资金过度流向房地产领域，不利于优化经济结构。没有哪个国家可以依靠房地产来实现国富民强。卖一块地就可以获得很多钱，但这种方式是不可持续的，因为没有那么多的地一直卖下去，经济的发展要靠实体经济，如果政府过度地依赖土地的收益，就会忽视了实体经济的发展。

　　地方政府土地抵押收入的增长，则加大了金融风险。审计署审计的18个省、16个市和36个县本级，截至2009年底，政府性债务余额合计2.79万亿元。从债务余额与当年可用财力的比率看，有7个省、10个市和14个县本级超过100%，最高364.77%。这些贷款很大一部分依靠土地出让收入来偿还。一旦房价大幅下行，土地价格必定下降，银行、财政所承担的风险显而易见。

　　地方政府也有苦衷。自1994年实施分税制后，地方政府的财政收入占整个财政收入的比重逐年下降，从1993年的78%下降到2004年的42.7%;但地方政府的财政支出占整个财政支出的比重却没有相应变化，一直在70%上下波动。

　　为加强土地出让金的管理，2006年国务院下发了《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》，要求将土地出让收支纳入地方预算。今年4月，审计署公布报告称，有11个市的674.81亿元土地出让收入管理不规范，占征收总额的20.1%。

　　国务院发展研究中心副主任韩俊在采访中表示：“这卖地卖了这么多钱，这个钱干什么用了，你到很多地方调研，卖地卖了***，是一清二楚的。你要问卖地的钱干什么了，很多地方不愿意告诉你。”

　　土地既然是全民所有，土地出让收入自然应该全民分享。