香港日本“三公经费”管理方式可资借鉴

　　据中国之声《新闻纵横》报道，继监察部、卫生部等7部门本周公布"三公经费"后，目前，98个中央部门中已有24个了晒出账单，"三公经费"公开的步伐正在逐渐加快。

　　公布的部门越来越多，当然是好事，但与此同时，民众似乎觉得"有点晕"，因为公开的数据扎堆摆在眼前，似乎有点雾里看花的感觉，不太能看懂里面的"门道"。"三公经费"怎样公开更科学、更透明？其他国家和地区是怎么做的？又有哪些可供我们借鉴的地方？

　　“三公消费”公示“粗线条”

　　继周末刚刚结束的一轮公示高峰之后，目前，98个中央部门中已经有24个部门晒出了账单，但还有74个部门没有公示自己的三公支出。而且即使是这已经公示的24个部门，中国监察学会常务理事﹑中国人民大学公共政策研究院毛昭晖教授也认为公示表现参差不齐，随意性较大：

　　毛昭晖：中央曾多次谈到关于三公消费压缩的问题，在2010年的3月份，温家宝总理曾经谈到三公消费应当在原有的基础上还应当压缩5%，但是从我们目前所看到的2010年决算和2011年的预算来看，就是已公示的很多部门它的三公消费是上升了。

　　另外一个问题从公示的内容我们可以看出来，国家审计署相对来说公示的是比较详尽的，但是绝大多数已公示的部门来看非常的粗线条。

　　再有一个方面，实际上从中央角度来说，明确说了应当在6月底之前公布，但是现在98个中央部门，截至到今天只有24个中印部门进行公示了，这个问题实际上就涉及到了一个中央政令畅通的问题。

　　香港：三公经费细到一张纸

　　事实上， "三公经费"公示虽然对于中国内地来说还是首次，但是其它国家和地区，这样的做法早已不再新鲜。就拿香港来说，香港资深媒体人陈少波就向记者介绍了香港的做法，他说，从一辆车的花费到一张纸的开销，香港的公示以"细"著称：

　　陈少波：细到一张纸的开支，一张桌子花多少钱，那么这个预算是通过立法会审议通过的每个部门按这个预算支出，每年还要通过审计署去审计各个部门的费用使用的是否合理，这是法律方面的一个公布。

　　另外一个每年从大到官员自己的股票的收入，拥有物业的情况，每天政府都会给予公开，公开的信息包括特区政府的高官，也包括特区立法会官员的一些官员他们的收入，这些东西都会通过媒体广为传播的。

　　同样包括特首出访的一些费用，某天去的哪些地方，见了哪些人花了哪些钱，政府定期也会公开这些资讯。具体到公务员的一些开支接待也都是有标准的，比如说中午吃饭大概是多少钱，晚上接待是多少钱。具体到用车方面，特区政府车牌有特定的号码，市民一望即知，真正的拥有独立用车的大概是政府的一些特殊的官员，副局长，比如说中央法院他们的车，其他部门用车实际上是特区政府专门部门来调配的。

　　日本：不仅要“看得到”，还要“值得花”

　　他山之石，可以攻玉。不仅是香港，我们的近邻日本，对政府部门支出的监督同样很严格。专家表示，公示只是手段，不是目的，真正的目的是让政府支出更合理、更透明。

　　日本东海大学教授叶千荣已经在日本工作生活多年，他说，日本虽然没有"三公消费"的概念，但是全部行政经费都必须做出完全透明的公布，而日本市民和在野党着重敲打的已经不是"看不看得到"，而是"值不值得花"：

　　叶千荣：这种公布首先是由政府包括中央政府和地方政府提交给议会，也就是国会和地方议会，同时在网页上全部公开，根据这些公布，各在野党包括市民都会不断的提出许多的质疑，包括某一种办公用车是否级别太高，以及某一些议员乃至其他官员的外访和待遇是否过高，包括外方是否有必要，有内容等等。目前公布不慎已经作为一种法律所规定的义务，并且成为一种体制，市民和在野党着重敲打关注监督的是在这些费用背后它是否值得使用，以及使用了这个数额是否有必要。

　　在叶千荣看来，日本民众对于行政经费的公示现状还是相对认可的，而在此之前，日本已经走了一段很长的路：

　　叶千荣：能够走到今天这样一种必须全部具体细致的公布的地步，也不是一次实现，它是经过战后几十年来执政党和在野党之间相互制衡，相互的抨击、监督，以及市民通过选举等一系列参与行为所施加的压力带来的结果。因为上台之后像国会议员直接与各中央部门的预算负责人进行面对面的质询，砍去那些已经纳入预算的不必要的经费，包括自民党在内的各政党也是相当肯定的。

　　公示不是目的，要从源头上进行制度性压缩

　　毛昭晖认为，中国的"三公"经费公示应该奔着这样的目标去，那就是要有机制，要能问责，要刚性预算而不是豆腐预算：

　　毛昭晖：中央必须要出台一个三公消费的规定。第二个方面就是在三公过程中实际上有关的监督部门是需要进一步跟进的，建立相应的问责机制，第三公共财政我们现在有的情况像我们看还是政府财政，从预算的角度，从源头的角度怎么使三公经费能够达到制度化的压缩，这个也是值得我们思考的，真正使我们的预算变成刚性预算而不是豆腐预算。

　　当然，"三公"问题并不是单纯的公示问题，公示不是目的，最终目的是从源头上对预算进行制度性压缩。

　　毛昭晖：很多地方现在正在搞公车改革，我们说公车的货币化，所以从这个意义上来说中央机关有没有必要在这些方面，比如说公车的货币化，包括我们公共招待一些方面这种公务卡制度等等，在这些方面做一些创新，这些做法才是真正解决我们所说的公共财政支出过大，公共财政指数过高的治本之策。

2011年07月20日 07:54
按今年5月初国务院常务会议部署和全国人大要求，中央各部门要公开“三公”经费。而直到7月19日上午11点，只有超过30个中央部门公开了三公经费，离98个中央部门公开还相差甚远。与此同时，地方政府的三公公开也受到各界期待。北京三公账单已确定在21日公开，而山东、江西则表示业已准备公开。笔者治财政学多年，2003年又到政府机关工作，一直有一个想法：“行政至少如治家”，在家里能做到的在办公室也一定能做到。有些人在家里会很注意“随手关灯”，在办公室却嫌麻烦，为什么？“公费”。

2009年、2011年在中国财政史上是具有里程碑意义的年份，中国的公共财政，由第一个阶段的按公共财政要求编制预算，迈向第二个阶段的公开公共预算。2009年财政部首次公开了4张预算表：中央财政收入、中央财政支出、中央本级支出、中央对地方税收返还和转移支付等。2010年，12张表全部公开，包括公共财政预算、政府性基金预算和国有资本经营预算。98个中央部门中有75个公开了部门预算。在地方也有18个省（区、市）公开了本地区公共财政预算和政府性基金预算。2011年要求98个中央部门按规定公开部门预算外，还要公开三公经费。估计其余中央机关也会很快公开三公，实在不好意思拖到月底。相对于繁杂但不明细的部门预算来说，三公数字要好懂得多，问题也最多，大家诟病也最多。目前，围绕三公能做的是三件事，一是公开，二是分析，三是完善。

首先，要继续公开。笔者认为，中央机关公开三公绝不能止于公开，之后的目的至少有两个：

一是，在中央机关公开三公的榜样力量推动下，地方三公公开才是重点，才是一个更大的数字，老百姓希望看到从中央机关、省级、市级、县级、乡镇街道级的完整三公数字。有的人匡算，从上到下的三公花费是9000亿元，笔者希望各级政府用数字来更正这种说法。

二是，希望看到国有企业的三公数字。此次公开的三公口径是世界上最小的三公口径，是最最不能少的三公数字，我们希望下一步要把国有企业的三公数字公开。中国的国有企业名为企业，实为政府。而且如广东等地也把国有企业的车辆纳入公车范畴。国企的三公浪费已到了让老百姓难以容忍的地步，有的公司领导享用天价酒，有的公司300多个处级干部享用拿公款办好车牌、保险的“私车”。类似问题不胜枚举，不公开行吗？

其次，要分析数据。此次三公问题的讨论又证明了一点：网民是最智慧的。对已公开的30多个部门的数字，大家已提出了不少有价值的分析角度。

一是人均三公消费数字的部门比较。目前是中科院的人均三公消费数最高，约为4610元，农业部人均为2542元，最低的则为交通部，人均1941元。过低的数字马上引起网民热议，有的说：那些没有资格享受三公的庞大人群是“被三公”了。看来简单平均还是不行。那么能否找出享受三公比较多的群体——科级及科级以上的人员的数量，再求三公平均数呢？笔者相信网民会找得出来。

二是三公数字的年度分析。在要求零增长的情况下，为什么还会增加？增加的理由有没有说服力？

三是细化到人均公车费、人均出国费、人均招待费的部门比较，这也是有杀伤力的数字。各部门一排队，什么都清楚了。

四是还可以像审计署那样细化到“车均费用5.41万元”的程度。

五是要分析中央机关的三公总量中，哪些是必要的，哪些是不必要的。我们知道有个说法：公车领导办公事三分之一，领导办私事三分之一，司机办私事三分之一。还有就是三公数字与“假发票”的关系。2010年审计署抽查发现，56个中央部门已报销的两万九千多张可疑发票中有5170张为虚假发票，列支金额高达1.42亿元，虚假发票总量占抽查发票的17.61%。

总之，三公数字公开之后，纵向、横向分析的任务就交给学者、记者、网民了。这样才能体现纳税人有缴税义务外，还有监督税款使用的权力。笔者相信：各级政府、国有企事业单位如果能把三公问题处理好，做好其他工作是没有问题的。

再次，要建设法规。希望通过今年第一次三公公开，能完善制度与法规，最终以法规制度来约束公务人员的三公消费。

一是三公公开要由国务院要求走向法律约束。既然已经可以从各部门预算中抓取三公数据，财政部编一个三公预决算表即可。据笔者分析，旧预算法没有授权财政部公开部门预算和三公数字，财政部只能公布全国的预决算数字。因此，预算法修改应增加部门预算与三公公开的内容，实现从制度要求走向法律约束。除了预算法的基本规定之外，国务院还应制定部门预算暨三公公开管理办法。

二是三公公开是对部门预算公开的补充。从香港部门预算公开情况来看，由于部门预算公布到类款项目四级，我们可以很容易从中了解到一些三公数据，没有必要再为之专门公开。相比之下，内地城市部门预算的特点是“含糊”和“肤浅”。2011年全国两会期间，部分北京市机关公布了部门预算，比如人力社保局机关车辆更新127万元，就看得很清楚。据媒体报道，这竟然是北京首次公布买车的数据。而既然部门预算不清晰，就必须专门从部门预算中挑出三公予以公布，就像我们的财政支出，还要专门挑出三农与民生的数据加以说明与强调。

三是部门预算与三公公开应统一格式。从部门预算来看，财政部最为详细；从三公来看，审计署、农业部最为详细。这说明一个问题：各个部门都是根据自己的理解或需要来公开的，公布的深度与广度都不一样，使老百姓看过之后有喜有怒、褒贬不一。要改变这种不该出现的局面，最简单的办法就是统一格式、统一口径、统一说明、统一公布时间。

四是统一口径非常关键。大家对各部委三公消费普遍存在质疑，原因在于三公口径。以公务接待费为例，财政部的数字一出来就遭质疑，网民说：在北京，财政部会请谁吃饭，还不都是别人买单。外事接待经费如何处理？民政部、商务部与众不同，单独列出。再以公车为例，此前北京公开了公车数量，但采取的是最小口径：截至2010年底，北京市党政机关、全额拨款事业单位公务用车实有数为62026辆。这个数字立刻引起公众质疑。而广东有关方面曾指出，公务车是指党政机关、事业单位、社会团体、国有股占50%以上国有企业、中央直属和外省驻粤单位购买的公用小汽车，类型包括旅行车、小轿车、吉普车和微型厢式车等。按此口径计算，北京的公车又有多少呢？因此，公布三公时口径不仅要统一，而且宜大不宜小，口径大了，更符合实事求是的原则，老百姓也会觉得数字更加可信。不能将一些真实信息隐藏在压缩的数字之中。