收费公路黑洞

中国的公路货车司机最怕看到的8个字是什么？“贷款修路，收费还贷”！司机看到这8个字时的心情，应该不亚于古代赶脚者在莽莽山岗，黄昏小树林里跳出一位绿林土匪。

公路收费这段时间成了众矢之的，不断地曝光，不绝的谴责，舆论的不满，政府的整顿，仿佛一场戏剧的高潮，各种冲突在碰撞中较量，似乎已经要分出胜负，只等待落幕时的皆大欢喜。但事实上，这戏码在过去的几年中已经数次上演，却总是在实施方案上谨小慎微，在执行中又大打折扣，往往草草收尾，不了了之，没有让公路收费问题得到根治。

当年，因为财政收入不足，公路建设被推向了市场，在当时，这是无奈的选择，也对中国公路的快速发展起到了举足轻重的作用。但是当交通发展到一定阶段后，形势已经发生了根本变化。公路基础设施规模太小早已不再是制约中国经济发展的瓶颈，反而是大量出现的公路收费极大地推高了物流成本，使中国的高物价广为诟病。“所有的道路都通向城市”，比利时诗人凡尔哈伦如是说，而在中国，这句话被改成了：所有的道路不一定都通向城市，但所有的道路都一定会通向收费站。公路收费问题就像黑洞一样，吞噬的不仅仅是百姓的金钱，还有中国经济的可持续发展。

经过20多年的演变，吃公路饭的人和机构已形成了一条长长的利益链，成为暴利集团，想要撼动已非易事。每次整顿，多是迫于民怨被动而为的应景行为，并没有从根本上瓦解这条利益链的意愿。目前关注的焦点在公路应该是公益性的，还是经营性的。一定程度上，经营性收费公路才是推高公路通行负担的罪魁祸首，也是矛盾的核心所在，但在此次的整顿中，这些公路统统没有被列入立即停止之列。交通部门主导的整顿方案，巧妙地规避了主要矛盾。虽然在其它部门的干预和舆论的努力下，目前回购公路收费权，让普通公路重新姓“公”，已经成为明确的政策走向，但回购之难实在让地方政府头疼。

而问题的实质，其实并不仅仅是公路到底是“公益性”还是“经营性”，当修路本身由工具变成了目的，当公共资源成了公共负担，当公路对经济发展由促进转为阻碍，更需要的是中国公路发展理论的革新。中国的交通设计一直属于技术规划领域，由作为技术专家的工程师以预测的方式完成，这种方式其实已经隐含了一个前提，即所有运输需求都是合理的，都要被满足。而实际上，多大规模的公路基础设置才算合理，是现代经济需要解决的课题。中国公路收费问题的困境，实际上是政府观念的困境。

收费公路：“公”“私”的秘密

文|本刊记者|曾子越 发自广州

1981年，广东建起全国第一个收费站。此后，收费站如雨后春笋冒出。今天，它们已经成为人们生活中难以拔除的一部分。

作为“贷款修路，收费还贷”路桥修建模式的具象，收费站正受到三方面的情感投射：作为路桥建设主体的政府，对之既喜欢又头痛；作为从中获取巨大利润的投资商，对之趋之若鹜；作为只有缴费权没有反对权的老百姓，对之只有无奈加痛恨了。

一切矛盾，皆源自这样一个问题：公路姓“公”还是姓“私”？

显而易见，收费公路是个难题，不仅在于“改革先于政策”引发的众多矛盾，更在于其后难以窥见的利益输送。

作为中国“贷款修路，收费还贷”模式的发源地、民意和媒体相对开放的省份，广东较早面对质疑，也较早直面矛盾，提前步入解决问题的通道。本文以广东为样本，试图管窥其后。

难以撼动的收费

路不可以不走。遭遇“高收费、乱收费”，老百姓通常只能缴费通行，最多理争或埋怨几句，却也刺不痛那台收费机器，只有极少数人会去较真。赵绍华、连杨达就是极少数中的两个。

因车子在广深高速公路上找不到加油站而抛锚，赵绍华律师以“广深高速属于不合格商品，应减免收费”为由将广深高速的运营方——广深珠高速公路公司告上法庭。

一审败诉，对于赵绍华，这不是太意外的结果。状告广深高速的同时，他分别向省交通厅和省物价局提交申请，要求对广深高速的收费标准重新审核定价。省交通厅回复说，“广深高速收费经过审批，受法律法规保护”，省物价局则回复认为，“服务区和加油站暂未作为审核高速公路收费标准的因素”。

而为了追讨“被多收的37.5元”，连先生在2011年6月将市政设施收费处、广州交通投资集团和广州市交委告上法庭。他的醉翁之意不在于37.5元，而在于“将不合理的年票制取消，真正还路于民”。

这场状告，在法庭上却演变成一场罗生门。第一被告是收费单位——市政设施收费处，作为独立的企业法人，该收费处原由林业局管理，2010年大部门改制后，林业局变身为林业与园林局，部分功能被划分出去，连先生称“资料显示，收费处已划归广州交通投资集团，而该集团又属广州市交委归口管理”，但后两者的律师均否认此说。最后，矛头指向了负责审批定价的省物价部门。寻找被告成为法庭焦点，年票制合理与否被搁置一旁。

这两支难得射出的箭，都被挡在了外壳。实际上，在过去的10多年，广东的人大代表、政协委员一直在持续地建言公路降低或取消收费。洛溪大桥、新光快速等路桥先后取消了收费，但顽固如广深高速、华南快速干线，始终难以动摇。

连接广州与深圳两个千万级人口城市的广深高速公路，现日车流量已达到当初设计流量的4倍，“高速路”变成了“慢速路”。通行质量降低，收费却依旧。广深高速日进千万，被称为“印钞机”。

华南快速干线一期(下称“华快一期”)俨然成了不合理收费的典型：全程15.6公里原核定交费10元，但因设置区间收费，从一个站口下来，另一个站口上去，最高要交20元，平均每公里收费达到1.2元，为标准收费的两倍；300米主干线收3块钱，被誉之为“全球最贵”。

“高速公路不高速，普通公路不免费，是今天中国公路的两大问题。”广东省政府参事王则楚说，“《公路法》已经规定公路建设资金的筹集要通过税收来筹集，但他们就是死抱着‘收费路桥’不放。”

“相关部门审核”的盾牌

从2003年开始，连续8年都有政协委员对华南快速干线一期开炮。2006年，省物价局局长孙庆奇曾公开表示，会适时调整华南快速干线的收费价格。但数年过去，华快一期收费仍然巍然不动。对此，华快一期的经营公司广州华南路桥实业有限公司早前回应称“收费标准是由投资方提供报告后，由交通、物价等相关部门审核并批复确认”。

那么，如此收费和时限是如何通过审批的？就华快一期，广东省物价局答复记者称“华快一期的收费标准偏高”，但“有其客观历史原因和政策依据。该路段1998年建成通车时，考虑到通车里程短、建设投资大、预计车流量少等因素，省政府批准其按两个收费项目(华南大桥和14公里路)相加计费”。

“这个答复有问题，其一，高速公路建有大桥是常见状态，以此相加计费没有依据；其二，把政府批文作为计费、收费合理的源头是逻辑错误，收费标准是通过合法程序生效的法律，政府没有权力发违法许可、超期许可的行政许可。如果都能以政府的红头文件来抵抗，谈何依法治国呢？”广东省政协委员高海生说，在2011年广东省“两会”期间，他曾炮轰华快一期收费。

“相关部门审核通过”，成为一面挡住所有质疑的盾牌。华快一期的超标准收费、30年的收费时限，广深高速公路的超量通行、30年的收费时限，佛山三水大桥的55年收费时限，佛山九江大桥的30年收费时限，皆有此盾保护。

广东省交通运输厅副厅长曾兆庚曾表示，广深高速、华南快速甚至花都五大超期收费站所暴露出来的问题，均有其历史原因。

公路收费年限和标准的确定，在2004年《收费公路管理条例》出台之前，是按照有关政策规定依据车流量等因素来核定的。对于经营性高速公路，也并没有明确合理回报率的指标。而广东的许多路桥，包括上述几个，皆建于2004年以前。今天的法律管不了昨天的事，昨天的合同成为今天的保护，成为问题拖延不决的主要原因之一。

“这些是不平等条约，应该取消。路权是国家行政权，出卖路权等于出卖国权。只要明确保证不亏本，就应该收回。”王则楚说。

法律是否应该追溯既往，仍讨论不决。但历史欠债，一直由老百姓在埋单。

经营的秘密

收费路桥建设带来暴利，已经不是什么秘密。收费站工作人员标准重复的动作，如同一个个机械手臂，把过路费喂进背后那台庞大的机器。究竟这些机器每年吸进多少资金，这些资金流向哪里，却不容易窥见。

赵绍华根据广深高速公路的公开数据，估算从1997年开通运营至今，其路费总收入超过350亿元，是初始投资122.17亿元的两倍有余，而30年的收费时间刚过一半。

收费时限长达55年的佛山三水大桥，1993年由澳门赌王何鸿燊旗下香港海丰投资有限公司的子公司投资4.56亿建设，据报道，截至2010年底大桥总路费收入达7.5亿，早已收回成本进入净盈利期。

那么，这些利益究竟流向了哪里？以广深高速为例，简单描绘其背后的利益链条和利益分配：

广深高速公路由广东公路建设公司和香港合和发展有限公司共同兴建，广东公路建设公司隶属于广东交通集团，交通集团又是由广东省交通运输厅下属企业改制而来。在利益分配上，规定了在还贷款期间，偿还贷款之后的盈利，52.5%归投资方，47.5%归广东方；还清贷款以后的纯盈利期，广东方分52.5%，投资方分47.5%，并且由广东方来当董事长，投资方当总经理。

“广深高速降低收费，从技术上、操作上、道理上都没有难度，关键在于利益。”广东省人大代表关志刚从2005年开始关注广深高速收费问题，他感叹说，“要想触动真不容易，道理、法理都讲透了，就看如何处理了。”

收费公路中的大部分利益输送发生在经营权转让环节，不久前被撤销的花都收费站正是一个典型。

据媒体揭露，1993年，花都收费公路引入的外资企业仅有一家，后来却出现了3个来自于香港及澳大利亚的股东。通过不同形式的变更，花都收费公路的经营权也从10年变成了50年。公司收入也绝大部分被4家股东公司分完，并不见大额款项用于偿还银行贷款支出。

1988年通车的佛山九江大桥，则通过股份制改造上市，从政府投资项目转变成经营性项目，收费年限延长为30年，广东省交通厅曾对此作出答复，称“要吸引外资，必须明确公司的预期收益，加强投资者的信心”。

总结这些案例，转让经营权、变更法人、追加项目，是路桥收费延长期限常用的典型三招。

“收费成本过高、不断延长收费时间、收了费不还贷，收费不公开、监管不严格，这些原因使得公路收费成为暴利行业。”王则楚说，“在暴利的诱惑下，收费路桥的各种违规行为层出不穷，没有强有力的监督，收费路桥就会让交通部门像吸了鸦片一样上瘾而不肯撒手。”

回购之难

“收费路桥模式已从改革开放初期的促进经济发展的好办法质变为阻碍经济发展的因素。”王则楚认为，“公路建设一旦进入完全靠收费修建，就容易不顾成本，建更多的路桥来收更多的费。这些费用最终加诸物流人流身上。”

交通运输部发言人何建中在2011年3月25日的记者招待会上指出：“我国将研究构建‘两个路网体系’，即以高速公路为主的低收费、高效率的‘收费公路体系’和以普通公路为主的体现政府普遍服务的‘非收费公路体系’。”

回购公路收费权，让普通公路重新姓“公”，成为明确的政策走向。但涉及利益的改革，从来很难一蹴而就。

广东曾成功回购多条普通公路：2010年以2.8亿元撤销广汕公路长安收费站，以2.67亿元回购广汕公路惠州段。今年3月，深圳市成功回购梧桐山隧道，撤销收费站，成为广东省第一个实现市内“不上高速路，不收一分钱”的城市。

然而，回购谈判是一个漫长、艰难的过程。梧桐山隧道回购的谈判历时8年，谈判多次陷入僵局。在谈判期间，深圳市先后开通梧桐山盘山公路和第二通道，车辆全线免费，改变了梧桐山隧道一直是连接深圳市区与东部唯一通道的局面。随着车辆分流，隧道公司的期望值下降，双方才最后就回购价格达成协议。而谈判进行了7年之久的佛山三水大桥，由于经营权所有者要价太高，至今未完成回购。

对于民众非议已久的华快一期，省财政厅不久前回复政协委员提案，建议“由广州市政府与投资各方协商，根据地方财力及华快各项目财务收支、收费年限等情况，择时采取回购公路收费权的形式”。但华快一期的管理单位和广州市交委均表示“尚未收到任何关于赎买或者回购的正式信息”。

“华快一期有外资参与，谈判难度比较高，而回购成本要看财政能否负担。”广州市交通委宣传处人员对记者说，他认为这是华快一期讨论已久，但迟迟无法进入解决通道的主要原因。

“华快一期的全面清理，关键还是看政府的执行态度，态度决定效果。”高海生说，“对于公路收费高、乱，政府要面对社会的问责；取消、变更合同，可能要面对企业的追究。对于这两条，政府都要做好充分准备，如果都不面对，就只能拖拉下去。”

回购公路收费权受路桥负债掣肘。今年2月，广东省金融办主任周高雄透露，目前广东的路桥建设负债已经超过1600亿元，将有可能演变成银行的烂账，影响金融安全甚至引发金融危机。广东省交通运输厅副厅长曾兆庚也曾表示，2009年，广东高速公路的亏损率占36.4%，省交通集团建设和控股的高速公路中，盈亏率为3个1/3：即盈利的占1/3，亏损的占1/3，持平的占1/3。

事实证明，无论20多年前，还是现在，“差钱”的窘境始终存在。

“多年前把一些政府应该承担的公共事务推向市场的改革偏离了方向，其中就包括公路。”王则楚说，“我们为什么要关心路桥收费？因为路桥的公共物品属性决定了它是为大家服务的。如果不认识到这一点，不真正把公路放在为老百姓提供服务的位置，收费公路问题永远解决不了。”

中国的公路货车司机最怕看到的8个字是什么？“贷款修路，收费还贷”！司机看到这8个字时的心情，应该不亚于古代赶脚者，在莽莽山岗，黄昏小树林里跳出一位剪径者的恐慌吧。

30年前中国没有收费公路，就像30年前中国没有富人一样。1984年1月1日，中国第一座收费大桥——广东省的广深线中堂大桥建成。1984年底，中国第一条收费公路——广东省中山市张家迈进港公路宣告通车。同年12月，国务院第54次办公会议上将“贷款修路、收费还贷”作为促进公路事业发展的优惠政策之一，中国公路跨入“贷款修路、收费还贷”时代。

“贷款修路、收费还贷”是国家为了解决国内交通滞后的资金矛盾问题而制定的政策。它包括两个方面：一是贷款筹资的方式，银行提供大批的贷款来满足交通资金短缺的需求；二是还款方式，也就是通过收通行费的方式，在除去管理费后用来还本付息。

这个口子一开，许多省市的地方政府、公路投资经营者、银行等金融机构都迅速找到了发财的机会。根据车辆通行费征收主体性质的不同，收费公路可以划分为政府还贷公路和经营性公路两种。实践中，也存在公私合营的收费公路。湖北省交通厅曾经提出：不管是谁的钱，谁当老板，只要在湖北修路修桥，我们都欢迎支持。

各地路桥收费的“高招”，一是大规模、高密度设置收费站点；二是尽量提高收费标准；三是想方设法延长“收费还贷”期限；四是将政府还贷公路随意转为经营性公路，等等。

广东74个公路收费站中，有6个还贷年限超过100年，一些收费公路以“日进斗金”来形容毫不为过。上海沪闵路至松江新桥只有一公里高速路，G15沪浙收费站至S19金山卫收费站只有两公里高速路，都要收取通行费10元，湖南长沙县星沙收费站和星沙南匝道距离不到500米就有一个收费站，它们是“最贵的高速路”和“最短的收费站”。

公路收费站为谁收费？

美国《纽约时报》几年前就曾经发出疑问：“在中国，公路收费站到底是在为谁收费？”

根据相关法律规定，收费公路收取的费用主要用于还贷、道路养护、人员费用、管理费、投资再建设其他道路，但信息不透明，比例无从得知。

近年来，关于公路收费暴利的各种披露让人大开眼界。2006年，高速公路业荣登中国十大暴利行业前3名，紧跟房地产行业。这一年，广东省审计厅公布广州洛溪大桥截至2005年6月30日的审计结果：17年累计收入14.5亿元，贷款全部还清后尚余近300万元。国家审计署2006年度审计工作报告显示，贵阳市的一条公路，建设投资3196万元中，银行贷款约1500万元，但该公路被勒令停收前，收取的通行费已高达6371万元，是贷款的4倍多。

目前在深市和沪市上市的高速公路上市公司共有19家，它们的净利润率最低也接近20%。在19家路桥业上市公司中主营收入只居中游的由湖南省高速公路建设开发总公司发起并控股的现代投资公司，经营高速公路246公里，2010年，这家公司净利润率43.42%。

有的高速公路收费都10年了，还在为还贷收费。2008年3月，国家审计署审查出辽宁、湖北等16个省市违规设置收费站158个，至2005年底违规收费149亿元；浙江、安徽等7个省市提高收费标准，多收通行费82亿元；北京等12个省市35条经营性公路，由于批准收费期过长，获取的通行费收入超出投资成本数倍至10倍以上。例如，北京首都机场高速路，银行贷款7.65亿元，收费期33年，预计总收费90亿元，为贷款的11.8倍；京石高速路北京段银行贷款5.81亿元，收费期42年，预计总收费93亿元，为银行贷款的16倍。

审计署指出，这些做法已违背“贷款修路、收费还贷”政策的初衷，实质是将政府提供公共产品的一部分责任转嫁给社会和公众。审计署建议，交通部和各级地方政府加大对公路建设的投入，降低社会运营成本，体现政府责任；降低公路收费标准，减少收费站点，调整不合理的收费期限。

审计署发出这一公告3年，但主动降低或取消收费的路桥并不多。有的地方过去公路收费站并不多，但在看到其它地方公路收费站林立，也以所谓的“贷款修路”甚至没有贷款也说“贷款修路”的旗号下修建收费站。

有“亚洲第一大公路桥”之称的郑州黄河大桥，1986年正式通车。2008年2月27日，国家审计署出具的审计调查结果指出：“郑州黄河大桥总投资1.78亿元，银行贷款7100万元，在1996年已用收费还清了全部银行贷款后，违规继续收费14.5亿元，在地方政府重新核定的收费期内还将收费30亿元。”但这座大桥至今仍在收费。

郑州黄河公路大桥的资产管理方，是河南省交通厅下属上市公司——中原高速。1998年至2000年间，河南省交通厅开始酝酿下属公司中原高速上市，而中原高速则借助于“改善大桥的通行条件，又对大桥南接线进行了改造和综合治理”，向交通部申请新的收费时限。

2000年，交通部批复其经营期限延长20年。2003年8月8日，中原高速在上证所上市，郑州黄河公路大桥成为其资产之一。根据该公司2010年年报，去年一年，通过黄河公路大桥，中原高速共进账2.40391419亿元，营业收入比2009年增加了5.71%，营业利润率高达43.09%。

2011年6月20日，新华社报道称，1996年已经还清贷款的郑州黄河大桥违规收费14. 5亿元，被称为过往车辆的“吸血鬼”。

国家审计署审计时曾预计，如果收费期限到2020年，该大桥总收费收入将达到当初投资的40多倍，计算下来，有50亿上下。

2009年，中国开始撤销东中部地区的政府还贷二级公路收费。2011年1月18日，交通运输部副部长翁孟勇表示：“到去年年底为止，我们共撤销二级收费公路站点1723个，总里程9万公里，这其中解决了40万过去收费和征稽人员的分流安置工作。”根据这个数据，折算下来，每一个站点就有收费和征稽人员232.15人，或每公里二级收费公路就有收费和征稽人员4.44人。

都说现今公务员难考，公路收费员应该更难考。江苏省交通厅的一名副厅长公开宣称，“我也想去高速路上做收费员呢！” 因为江苏省一些公路收费站普通收费员月薪高达8000元，多的超过万元。浙江一家高速公路公司招聘收费员，吸引近2000名大学生争相报名。

2009年，路桥收费业超过房地产业，荣登“国内三大暴利行业”榜首。

“买路钱”吸血物流成本

2011年4月底，央视财经频道记者选择国内现在最长的直达运输线路之一广东、辽宁线路，跟随货车司机进行了三天两夜的体验。调查结果发现，运费至少1/3被高昂的过路过桥费吸走。

中国货物运输总量75%由公路承担，过路过桥费占运输成本的20%~30%。2010年中国物流总费用占国内生产总值比重约18%左右，比发达国家高出一倍。当前国内通胀态势难控，物价不断拉高，物流成本是主因之一。2007年，国内对物流货运车辆全国范围内实施计重收费，进一步使货运行业利润流向道路资源拥有者。以赣粤高速公路公司为例，实施计重收费后，收益飙升35%。

今年1月河南农民时建锋因为偷逃过路费而被判无期徒刑的新闻，引发民众的热烈讨论以及对许多公路存在“天价过路费”问题的质疑。时建锋涉嫌在2008年5月到2009年1月间，把假军牌挂在自己的两辆大货车上，共免费通行2000多次，偷逃过路费金额368万多元人民币。民众批评时建锋在8个月里，过路费竟可以高达380多万，显示公路高收费的极不合理。

2011年1月18日，交通运输部副部长翁孟勇表示，将通过建设“低收费的优质快速道”以及“免费普通公路”双轨系统，来降低中国国内的交通运输成本，并严格限制收费公路的收费标准不能过高。翁孟勇在新闻发布会回答记者提问时称：“没有收费公路的政策，就没有中国交通的现状。”两个月后，交通部综合司副司长蔡玉贺透露，交通部正在研究公路收费标准和体系，现行收费公路最高收费年限的30年标准可能会延长，同时收费的标准将下降。他说：“国外很多收费公路可以收90年甚至100年。”6月，中央五部委开始清理公路不合理收费，要求已还清贷款公路须停止收费。这项为期一年的专项清理活动效果如何，尚待观察。

治理公路不合理收费行动，向市场发出强烈信号。2011年7月，国内评级机构中诚信国际向客户发出调级公告，将收费公路行业展望由“稳定”调整为“负面”。中诚信在下调评级报告中指出，个别省属高速公路的通行费收入不足以支付全部债务的利息支出，出现资金流紧张的局面。国泰君安最新研报也显示，目前全国交通系列贷款总额约2.3万亿元，贷款年利息支出约2400亿元，而交通年收费净收入约1800亿元，交通收费平台项目经营现金流本息偿还缺口较大。

在五部委清理公路不合理收费专项行动的同时，对《收费公路管理条例》的修订呼声也很高。早在去年年底，交通部在全国交通运输工作会上就提出要加快推进《收费公路管理条例》的修订研究工作。今年6月，交通部长李盛霖再一次强调修改条例的紧迫性，统筹发展以高速公路为主的收费公路体系和以普通公路为主的体现政府普遍服务的非收费公路体系。《收费公路管理条例》自2004年开始施行，原本是为收费公路设限，却日益成为“拦路虎”的存在依据。条例为何已经落后于现实，新条例如何向暴利和乱收费说不，是否要坚持公路事业的公益性，本刊专访北京大学法学院副院长王锡锌教授。

公用事业和收费公路折中

《南风窗》：2004年出台的《收费公路管理条例》原本是为了规范公路收费的行为，之后的7年里，公路乱收费愈演愈烈，是否已经到了非修订不可的地步？

王锡锌：无论从现实还是理念层面，《收费公路管理条例》都已经不合时宜了。过去几年，中国的高速公路和收费公路里程的增加非常迅速，道路的增加使路网逐渐扩大，也就是说，该条例所要调节的对象发生了剧烈的变化，建路与收钱的矛盾也越来越大。在公路发展过程中，必然要涉及它的属性，到底姓公还是姓私，是公益性还是经营性，这是首先要明确的问题。

从理念上来说，过去政府没有钱，收费是个历史的选择，交通部一直强调贷款修路或者筹集社会资金发展公路，筹集社会资金，让别人来投资，投资者当然要靠收费来收回成本。但是，经济发展到了今天，这个逻辑就行不通了。财政收入越来越多，再引进社会资金、通过收费来回收成本的方式也就不行了。《公路法》明确规定，国家要发展公路事业，而不是公路产业，那就应该由国家来负担，发展免费公路为主，收费公路为辅。

《南风窗》：《收费公路管理条例》当时是在什么样的背景下出台的？一方面是对《公路法》的补充，另一方面是不是也体现了一定程度的妥协？

王锡锌：它确实存在妥协的成分，因为《公路法》强调公路是一种公用事业，但是鉴于早期政府财力的硬约束，不得不通过BOT(私人资本参与基础设施建设，向社会提供公共服务的一种特殊的投资方式)或者贷款，来解决资金短缺问题。一方面强调公益性，一方面基于现实又要收费。那怎么进行协调和平衡呢，《公路法》允许了收费公路的存在，但不能允许它对利润的无限贪婪，所以要对收费公路进行约束，防止它成为印钞机。2004年的《收费公路管理条例》就是以此为目的，所以它在收费站的设置、收费期限和标准，包括收费站的间距等都做了规定。当公路的公共事业属性和收费盈利的现实发生矛盾时，该条例算是公益性和经营性的折中与妥协。

溯及既往不应该一刀切

《南风窗》：国家要发展公路事业，这是不是意味着所有公路都应该是免费的，或者说以免费为主？

王锡锌：应该说绝大部分公路都得免费，这也是《公路法》中规定的。“公共事业”有点像是《公路法》“请客”，请客就一定会涉及谁埋单的问题，一般来说，不能搞我请客你埋单。但是在政府财力不足的情况下，只能是先贷款，或者让大家来出钱，但是这个钱是要还的，怎么还呢，那就只能是收费。而真正有多少是政府自己埋单的呢？这个数字现在不得而知。要想使公路成为免费的，建路的时候就应该政府掏钱，如果政府不掏钱，只会产生两种情况，要么是没有路，要么就是别人掏钱，如果别人掏钱，凭什么不允许他收费？

《南风窗》：《收费公路管理条例》规定了收费期限和收费标准，但是还会有很多超期收费的情况发生，是因为条例本身就与现实脱节吗？

王锡锌：现在有许多公路核定收费期的时候是在2004年之前，那时候还没有《收费公路管理条例》，所以它的期限就没有明确和合理的规定。以首都机场高速为例，1993年建成，1996年完成收费权转让，当时核定的收费期是30年，如果按照这个核定期算的话，2026年它才到期。但是按照2004年的条例，1996年核定的收费期是不合法的。条例规定，政府还贷公路的收费期限，最长不得超过15年，转让政府还贷公路权益中的收费权，可以申请延长收费期限，但延长的期限不得超过5年。也就是说，首都机场高速从还贷公路转成了经营性公路，属性发生了变化，最多只能收20年，也就是2016年到期。所以，这一次五部委收费公路专项清理要对2004年以前建成的公路进行规范，使收费期限在今年年底前全部符合条例的规定。

《南风窗》：如果2004年以前建成的公路都要符合条例规定，必然会导致合同的变更，这种情况会不会产生很大的纠纷？

王锡锌：这涉及法律是不是要溯及既往的问题。我认为这次整顿和规范不能够一刀切，不能全部溯及既往，应该区别对待。比如首都机场高速，它的成本早就收回了，而且还获得了巨额利润，所以要回溯既往没有任何问题，这既合法也合理，《收费公路管理条例》规定的最高期限绝对不是必然的收费期限。而且条例里面也写了，经营性公路的收费期限，应按照收回投资并有合理回报的原则确定。那么我们就可以按照它的回报情况重新设定期限，原来定30年的，减到了20年，这是合法的。但是对有些偏远地区发展的公路，因为投资公共基础设施的需要，应该考虑适当放宽。

回归公益

《南风窗》：对于《收费公路管理条例》的修订，交通部有意要延长到期的高速公路的收费期限，按“低费率、长年限”和“以路养路”的原则继续收费。您怎么看？

王锡锌：去年交通部就表达了这个观点，要降低收费标准、拉长收费年限，摊薄费用，总量不变。我觉得这个是需要再斟酌的。第一，延长的理由并不充分，这会让人产生一种感觉，那就是投资公路的利益和利润无论如何要保证，投资应该是零风险，如果一定时间不能收回来，那就延长期限，这个理由是不能成立的。第二，公路本身的维护是需要收费的，站点的设立、收费人员的配备、因设置收费站而导致的塞车，都会产生一定的成本。当收费标准降低、期限拉长的时候，可能会出现一些收费站连基本的运营成本都不能收回的情况，获得的净利润可能很少，甚至是负数。那么按照投资者的收益必须保证的逻辑，很有可能出现收费无限期进行下去的状况，所以我觉得，把橡皮筋拉长的做法是危险的。这种设想意在平衡多方利益，把目前的物流成本通过时间的延伸，放到未来，如果处理不好，会出现新的问题。第三，收费期限拉长会带来社会心理上的折磨，公众都巴望着不要再收费了，却又提出延长收费的期限，这是典型的以时间换空间的做法，这样的提法需要充分的理由和明确的法律依据，否则会引起巨大的社会争议。

《南风窗》：如果是这样的话，相较于2004年的条例，会不会是一个倒退？

王锡锌：期限不是收费公路唯一的决定因素，但的确非常关键，到底什么是合理的期限，首先得有一个标准。对于资本来说，它的标准就是利润最大化。确定这个合理标准是能够做到的，但这个合理标准只是一个上限，而不是必须要达到的期限。同时，标准的支持需要有动态信息机制，社会必须知道收费的信息，新的条例必须要体现，如果不写进去，条例修订就没有意义，要形成对收费公路的监管和压力，而且这个在技术上是最容易做到的。

《南风窗》：修订的条例应该具备什么样的理念，公益性会不会得到更多的强调？

王锡锌：条例的修订对于宏观的公路事业理念的坚持会有一定作用，但不会起到决定性的作用，因为它只是《公路法》下面的一个关于收费公路的管理规定。未来，公路如何回归公益属性，需要更高层面的决断。公路要回归到事业而非产业，首先需要对收费的公路进行整治，这个任务条例的修订是可以做到的，具体来说，就是期限要严格约束，除了规定最高期限，还要建立一个期限动态评价机制，如果一条公路上的车流量比较大，收回成本的速度比较快，就可以减少收费的期限，对一些有战略意义的公路，则可以延长。第二，收费要有标准，必须克服目前定价机制信息不足的情况。第三就是   要信息公开。

从政府的角度来讲，除了对经营性公路和还贷公路进行约束之外，还要多发展公益属性的公路，现在政府投资的基本上都是市政道路，完全投资的公路很少。这应该是条例修订的重要方向。

6月20日起，又一轮声势浩大的清理整顿收费公路运动拉开序幕。从1984年，中国有了收费公路之日起，类似的整顿运动每隔几年就会来一次，每次整顿，各级交通部门都是主要组织者，而整顿的对象则多是交通系统下属的各个路桥公司、交通执法部门，或者就是与交通系统有着千丝万缕联系的五花八门的投资公司，于是，虽历经多次整顿，收费公路却越来越多，收费行为越来越乱，这一次，能例外吗？

政策与对策

此次整顿，由国务院下属的交通运输部、国家发改委、财政部、监察部和纠风办联合组织。根据五部委下发的《开展收费公路专项清理工作的通知》，8种类型的公路收费行为被列为清理对象，主要是各种未经省级政府批准、超过批准期限以及违反《收费公路管理条例》的收费行为，其中主体是各种二级公路。

所谓二级公路，是指设计速度在每小时60~80公里，双向行驶且无中央分隔带的双车道公路，这种公路不仅是中国公路的主体，也是收费公路的主要组成部分，大约占全部收费公路的70%左右。依据收费方式不同，二级公路又被分为两种，一种是政府还贷型，主要是由政府贷款或者集资修建的公路，一种则是经营性公路，主要是各种民间投资修建的或者是依法受让政府还贷公路收费权的。

事实上，早在2004年11月开始施行的《收费公路管理条例》中，就已经明确要求逐步取消二级公路收费，当时由于国情考虑，仅是要求东部地区不准在二级公路上继续收费，而为中西部地区开了绿灯。但尽管如此，这一点也未得到有效执行，不论中西部还是东部地区，二级公路的收费丝毫也没有减少。

一直到2009年，国务院颁布实施《成品油价税费改革方案》，开始征收燃油税，同时要求取消政府还贷二级公路的收费。5年前已经确立的取消二级公路收费的法规终于开始落实，但在交通部最终公布的实施细则中却强调，取消政府还贷二级公路收费的原则是“逐步有序”，正是这一原则，大大迟缓了取消的进度。

根据交通部的报告，一直到2010年底，全国有17个省市全部取消了政府还贷二级公路收费，撤销了1700多个收费站，中央政府为此补贴了200多亿，用于还贷和人员安置，这项工作也成为近年来交通部最大的政绩，在各种报告和各个新闻发布会中被反复提及。

但是，在将近两年的操作中，各地方政府很快摸索出了两种对策，一是将二级公路经过翻修或者重修，转为一级或者高速公路，继续收费，这种情形当年被媒体广泛报道的就有黑龙江等省份，为此，交通部曾做过一次调查，但最终结论是没有发现此类现象。

这个结论遭到无数质疑，在网上，网友们就发动了一场记录运动，号召大家将各自知道的还在收费的二级公路以及二级变一级，继续收费的公路记录下来，这场活动赢来了数万人的响应，但最终在缺乏媒体持续关注的情况下，此事也就不了了之。一直到今天，再次开展整顿收费公路运动，在媒体的调查中，政府还贷的二级公路还在收费的仍然不在少数。

地方政府的另外一种对策则是将政府还贷的公路通过经营权转让变成了经营性公路，并且重新审定收费年限和价格。早在2006年，面对各地还贷公路经营权转让的乱象，交通部就有过相关文件暂停转让政府还贷公路经营权，但与《收费公路管理条例》一样，这一点也从未得到过彻底执行，地方政府早就找到股权转让等等政策擦边球的方式规避了相关法规。

经过2009年以来的整顿，政府还贷公路虽然依旧有顶风收费的，但其中的大部分要么已经被取消，要么早已通过各种方式变成了经营性公路在继续收费。对这些已经转让的公路，即使是国务院，事实上也是没有什么实质的整顿办法的。在经营期限和公路收费价格方面，政府受制于之前签订的经营合同规定，缩短经营权限和取消收费的可行性也是微乎其微的，那样各地方政府不仅会有大量债务危机，更会陷入法律纠纷。

但在现实的车辆通行中，这些经营性公路，尤其是在东部地区，通常都是通行量极大的主干公路。2007年的一项相关统计数据显示，经营性收费公路规模不到收费公路总规模的30%，但其收费额却接近50%。最近4年的发展，随着还贷公路减少，经营性公路增多，虽然相关的统计数据一直没有再公布，但可以想见，二者比例一定已经有了大幅调整。

从某种意义上讲，经营性收费公路才是推高公路通行负担的罪魁祸首，也是矛盾的核心所在，但在此次的整顿中，这些公路统统没有被列入立即停止之列。交通部主导的整顿方案，巧妙地规避了主要矛盾，而这场看起来轰轰烈烈的整顿运动，从这个层面讲，不过是2009年取消还贷公路收费的一种延续，将那些7年前本就该完成的工作督促各地完成，并没有从根本上解决中国公路通行负担沉重顽疾的意愿。

公路利益链

从1984年，中国有了收费公路以来，类似的整顿从来都没有中断过，尤其是1999年以来，运动式的大规模整顿行动几乎成为了中国公路执法的常态，各种法律法规、红头文件多如牛毛：1999年交通部发布《关于清理整顿公路收费站实施方案》；2004年国务院发布《收费公路管理条例》；2006年，交通部又下发了《关于进一步规范收费公路管理工作的通知》；2009年颁布取消《政府还贷公路细则》；一直到今天的五部委联合发布《关于开展收费公路专项清理工作的通知》。其间，由国务院纠风办主导的整顿“公路三乱”更是自1980年代开始就几乎年年进行，到最后，甚至演变成了各级政府纠风办的一项常设工作。

在过去的10多年里，每次整顿，在实施方案上总是谨小慎微，强调“逐步有序”；在执行中总是大打折扣，擦边球花样不断翻新；在最后的总结里，总是成绩斐然，皆大欢喜。与这些密集而无效的整顿工作并行的则是公路负担的日益沉重，以致于到今天，原本是为了提高资源配置效率而修建的公路却成了高效配置资源的阻力。

为什么会这样？从根本上而言，吃公路饭的人和机构经过这20多年的演变，早已形成了一条长长的利益链，而每次整顿，多是迫于民怨被动而为的应景行为，从来也没有从根本上瓦解这条利益链的意愿。

从作为公路管理最高机构的交通运输部、各大国有银行、省市县各级地方政府、形形色色与地方政府关系密切的投资人，一直到最末端的收费员和公路执法队伍，都是这条公路利益链上的食利方，而历次改革整顿，这其中任何一方的利益都没有受到过根本触动。

2009年的取消政府还贷二级公路收费算得上是最具突破性的一次改革，但尽管如此，政府不仅从公共财政收入中拿出一大笔钱替那些公路管理公司还了银行贷款，还将大量的收费人员也都重新养了起来。

2009年1月，在取消收费之前，交通部就明确表示，取消收费站点后，将有24万交通系统的职工离开原来岗位，但是，所有员工都将重新获得新的工作岗位，人员安置的前提是转岗不下岗，等待安置期间级别不变，待遇不变。

在其他领域的改革中，人员安置几乎都是最为困难的一环，像交通系统这样，收费、执法队伍膨胀，“以路养人”情形已众所周知的情况下，依然能够轻而易举化解此难题，对很多领域的改革者而言，几乎是不可想象的事情。

而那些吃公路饭的各种投资人，其利益无论是合理的还是不合理的，同样也从未受到过真正意义上的清理。公路投资由于其天然的垄断性质，天生就是一个政治生意，1990年代是中国的公路建设飞速发展阶段，第一批投资者多是那些有钱又有关系的人，20年下来，他们中的大多数早已赚够了钱后抽身而退，如今，通过股权变更、经营权转让等等手段，到底谁在收费，已经成了一个说不清道不明的问题，不仅媒体和公众不知道，就连中央政府也不清楚，因此，这轮整顿，首先要进行的就是调查摸底，五部委联合下发的文件要求各地将各自辖区内收费公路的里程规模、收费标准、期限以及收费主体都上报。但事实上，依据2004年开始施行的《收费公路管理条例》，这些信息原本是每年都要在国务院报备的，如今却成了一笔糊涂账。

进入21世纪以来，公路投资的暴利已经让越来越多的投资主体进入，现在投资方其实已经是各种国有资本为主，这与房地产业相当类似，第一桶金多是那些民营资本攫取，随着垄断性而产生暴利，越来越多国有背景的财团开始进入该行业，这让公路利益链更加变得坚不可摧。

如今，各种大型路桥公司多由各地省级政府掌控，而且很多都是上市公司，在中国的股市上，从来都是绩优股，从高速公路上市公司披露的毛利率来看，动辄超过50%，重庆路桥今年一季度的毛利率甚至达到了92.34%。这与艰难求生的物流企业形成了鲜明的对比。

而市县一级政府主导修建的公路，则多被地方政府转让给了各种规模较小的投资者，在这种转让行为中，还贷公路转换为经营性公路的“变性”策略、转让期限远远超出法律规定年限和合理回报周期、收费标准核定过高等等问题几乎已经成了普遍现象。

根本之途

国家审计署曾经在2006年对106个公路经营权转让项目进行抽查，结果64%的项目都是违规审批。如今，随着一轮又一轮的整顿，二级公路的投资收益越来越低，但与此同时，高速公路开始飞速发展，当年二级公路修建和管理中的种种弊端，几乎是毫无保留地延续了下来。

这种无序的转让，形成了一个个地方性利益集团，旧的食利者尚未清除，新的更强大的利益同盟又已经结成。与房地产业不同的是，公路收费并不直接关系到每个公民的切身生活，因此，从来没有像房地产业那般被公众和媒体充分关注和曝光，连最起码的舆论监督也没有。

在法律层面，现行的一整套公路法律法规更是饱受诟病，一方面，公路收费门槛低到不能再低，连自然人都可为公路建设出资，公路可入股市及债市，可收费经营，经营权还可溢价转让；另一方面，对公路投资和管理进行监管的制度近乎空白。

中国的公路收费制度，诞生于极度缺乏资金的背景下，因此，一切制度的设计都是由筹措建设资金的出发点入手，因此，在整体制度设计上为投资方大开方便之门，去除一切束缚，现今法律对公路收费近乎匪夷所思的宽容也就不足为奇。

毫无疑问，这种思路造就了公路建设的大跃进，但经过20多年的发展，收费公路发展的核心问题已经不再是“有没有路”的问题，而是经济运行是否高效的问题。修路在很大程度上已经不是为了需要，而是为了赢利，陷入了一种为修路而修路的怪圈。

根据资本投入的特点，现有的收费公路都是公路网络中经济效益比较好的重要通道，因此，收费公路不仅量大，而且大都占据主要通道，从而影响面和影响力更加深广，不仅从经济成本上加大了国家资源配置的阻力，更是将公路网分割成小段，极大地降低了公路使用效率。

因此，需要改革的绝不仅仅是二级公路的收费问题，而是从根本上修正中国公路发展的理念。对于现行的收费模式和理念，作为公路发展管理最高机构的交通部，事实上是最强力的捍卫者，即使是在如此高级别的整顿清理行动中，交通部门在不同的场合，一也直都在强调，收费公路的合理性，一旦动真格地改革收费公路的种种弊端，不仅损害了本系统利益，更重要的是将会极大打击公路投资的热情，那种局面毫无疑问是交通部门最害怕看到的。

但是，就国家整体利益而言，当修路本身由工具变成了目的，为修路而修路，为赚钱而修路，当公共资源成了公共负担，对经济发展由促进转为阻碍，公路发展理念的革新，就不再只是交通系统自身的问题。

从政治层面讲， 诸如公路这类公共资源是国家作为利益整体最根本的经济标志，当公共资源被地方官权切成碎片时，国家的利益也受到损害。

因此，文字游戏式的清理整顿方案，对于中国公路弊病的去除毫无意义，中国公路的革新需要从发展理念的革新开始，从以融资为最大目的，以维护投资者的利益为核心逐步转变为以国家的根本利益为核心，以维护公路使用者的利益为核心。只有选择有利于生产率增长的发展理念和制度设计，才会有真正的繁荣。

目前收费公路管理中的困境，从根本上说是政府的政策观念问题造成的。交通部门和地方政府似乎仅仅考虑公路筹融资而未从市场机制的角度来反思交通需求的合理性，由此造成了对该项政策的过度使用。清理专项行动等措施只能暂时缓解公共危机，只有彻底更新固有观念，才可能真正寻求到平衡缓解矛盾的可行之道。

公路收费是一种市场机制

从目前收费公路的争论来看，批评者和政府对该项政策的认识大相径庭，二者似乎存在着不可逾越的明显分歧。政府的解释和宣传总是离不开筹融资，而批评质疑者则始终站在用户负担的角度。你说东，我言西，你说你的，我唱我的。双方都能拿出一堆支持自己观点的事实论据。这种分歧说明我们看待问题的角度，我们的政策观念，肯定还有局限性。

资源是稀缺的，价格机制能够反映这种稀缺性，引导资源分配到最需要的地方。这就是所谓的经济效率。所以在基础设施和公共服务行业，经济学家一般都倡导直接向使用者收费的市场机制。对公路而言，只要收费的成本限制在一定程度内，通行费比一般预算资金提供具有更好的经济效率，能更好地反映出合理的需求水平。当然城市和农村道路网实施收费政策是不现实的，那样的话收费成本太高了，道路的通行效率也会大受影响。

通行费作为使用者付费的一种，一方面可以获得收入来为基础设施建设和养护融资；另一方面用户的需求信息可以在交易中显现出来。政府利用这种价格信号显示机制就可以合理分配运输需求和运输资源。由于收入建立在用户的支付意愿基础上，所以筹融资和需求信号对收费政策而言，就如同硬币的正反两面，密不可分。

在一些政府部门的观念中，特别是从交通部门来看，收费公路政策是公路交通发展最重要的筹融资工具。目前中国公路建设约有61%的资金是通过银行贷款和集资获得的。中国现有公路路网中，95%的高速、61%的一级、42%的二级公路都是依靠收费公路政策建设的。“没有收费公路政策，就没有中国交通的成就。”“坚持收费公路政策是筹措资金和保障我国交通事业健康发展的需要。”这些言论反映了政府看待收费政策的视角，就是只看到了硬币正面的筹融资，没有从反面的需求信号和制约机制来思考问题。

政府要通过使用者付费来为公路筹集资金，需要考虑用户的支付意愿。因此在管理中强调信息的公开透明，在决策中需要加强车辆用户的充分参与。在西方国家，即便是民营化，也要按照一定的政治程序取得公众的认可才能实施。世界各国的收费公路都处在民主政治的风口浪尖上，这种制约机制决定了规模不会太大。中国收费公路规模之所以全世界最高，而老百姓的意见又如此之大，说明我们的收费政策缺乏应有的制约机制。无论规划任务多重、目标多么宏伟，地方都可以通过这项政策来解决资金缺口的难题。可见收费公路政策非但没有被用来作为确定有效率投资水平的工具，相反却助长了地方政府的预算软约束毛病。

收费政策在我国实施将近30年了，但政府对收费公路政策的定位一直停留在筹融资角度，没有随着社会主义市场经济体制的确立、公路快速发展造成的供需形势变化而进行调整，没有通过这项政策在需求方的反映来反思支出需求水平，更没有从资源配置效率优势来定位这项政策。但是不管政府是否明确定位，通行费的价格信号功能是客观存在的。用户过路交钱，是实实在在的服务交易行为。

17世纪，担任路易十四财政大臣的柯尔伯特曾经形象指出，征税是拔鹅毛的艺术，既要鹅毛拔得多，又要尽量不让鹅叫，鹅的叫声即是纳税人的支付意愿。现在用户和公众对收费公路的批评质疑，实质上就是显示交通需求信息和表达支付意愿的一种价格信号。交通部门应该反思的问题是，现在的公路发展速度是否过快、规模是否过大，从而传导到价格上，让车辆用户感觉痛了。

技术规划与市场原则的冲突

决策层和筹融资专家不从价格信号角度来认识交通需求的合理性，存在根深蒂固的原因。因为传统意义上交通需求属于技术规划的领地，是由作为技术专家的工程师以预测的方式来完成的。

关注过交通政策规划的人不难发现，目前国内的交通规划文本基本上遵循预测需求、建设供给和筹融资的三段论体例。在这种模式下，技术专家根据未来经济社会发展的趋势预测运输需求，再通过布局规划工程建设项目来满足上述需求，最后想办法解决资金问题。这样的筹融资政策不会从需求端来考虑投资水平的合理性。因为规划已经隐含了这样一种前提，即所有运输需求都是合理的，都要被满足。

在国家刚出台收费公路政策的时代，公路基础设施的投资不足对经济发展形成了明显的瓶颈约束，那时通过引入收费制度来解决资金问题，无需评价需求的合理性，也容易被公众所接受。在收费公路政策的引领下，中国掀开了波澜壮阔的公路发展篇章，公路行业逐步形成了“国家投资、地方筹资、社会融资、利用外资”和“贷款修路、收费还贷、滚动发展”的建设投融资体制模式。地方交通部门开发了多种市场化融资方式，可谓八仙过海，各显神通。在这样的氛围中，久而久之就落入了 “就融资谈融资”的陷阱。在行业看来，不论白猫黑猫，只要能解决资金问题就是好猫，筹融资专家很少考虑财政的可持续性和用户的支付意愿。

但是当交通发展到一定阶段后，供需形势已经发生了根本变化，决策需要认真评估确定有效率的需求水平。稍具经济学知识的人都能明白，资源的有限性决定了没有任何一种产品和服务的需求是可以无限满足的。在现行的交通规划逻辑中，技术专家预测的需求已经被假定合理了，所以收费公路政策只能作为一种筹融资工具，不可能再把它作为价格工具从需求端用户的反映来反思需求水平的合理性。正是这个道理，交通部门的官员和专家在各种场合谈及收费公路政策，言必从筹措资金和保障我国交通事业发展需要的角度出发。

事实上，当公共决策放弃经济机制方法而采用单一的技术路线时，技术很容易丧失独立客观性。目前政府决策对技术的态度是矛盾的。一方面重视技术，决策大都是通过技术规划的途径来表现其科学性。另一方面又总是强调公路建设对经济增长、就业等的贡献，这很大程度上使技术层面的项目评价工作流于形式，从而失去了应有的意义。2010年末中国科学院的一份咨询报告就曾经引发了一场关于“我国交通建设是否过度超前”的争论。当时的争论主要是在技术范围内进行的，并没有怎么考虑经济因素。最近一段时间，不断有媒体披露收费公路可行性研究中车流量预测的行政干预问题。显然，如果从价格信号的角度来理解公众和用户对收费公路的质疑批评，那么公路交通发展是否过度超前这样的技术争论结果是不辩自明的。

在市场经济年代需要多大规模的基础设施才算合适？这样的决策行为已经不能单纯依靠技术专家的自说自话了。交通运输业需要规划和市场两种原则协调起来共同引导发展。政府应该从当前社会公众对收费公路的批评意见中反思现在的公路投资规模是否处在有效率的提供水平上。

公路如何定价

脱离需求而就融资论融资并不能真正解决公路的持续性筹融资问题。

目前交通行业流行的观点认为，随着经济社会的发展，收费公路的功能和内涵逐渐由以筹集建设资金为主，拓展到通过收费来筹集养护和运营管理资金，以保障和改善公路服务；同时，也一定程度上利用收费政策来调节交通需求，以缓解高速公路交通拥堵。

收费公路政策本来可以同时兼顾不同的功能目标，无论是基于筹集建设资金还是筹集养护管理资金，只要收费就会影响需求；而需求管理也必然产生收入，这部分收入用于道路自身的建设养护是很自然的水到渠成之事，也容易被车辆用户认可接受。在西方国家，把一些交通流量高的路段实施需求管理创造的通行费收入，交叉补贴到其他替代性路段、甚至公共交通上来，是目前所鼓励倡导的一种有效率制度安排。我们也完全可以把筹融资和需求管理兼顾起来进行收费公路的政策设计。

可惜的是，现行法规是按单一项目单元内回收建设投资成本的思路制定的，没有考虑持续性的养护资金需求，关于收费期限和项目专款专用的界定标准已经难以适应目前的筹融资形势。于是，地方交通管理部门采取了通过改扩建等方式重新设定收费期限的做法来规避现行法规。

世界银行在2007年曾经对中国收费公路到期停止收费的规定提出过质疑。他们认为，对那些高流量的成熟公路收费是最为合理的，因为收费能够将稀缺的公路空间留给那些最需要它的用户。利用从车流量大的路段上获得的收费收入，可以满足多种资金需求：或补偿新建路段的投资成本，或被重新分配到贫困地区，或用于资金严重不足的公路养护。

目前要按照需求管理同筹融资结合起来的思路调整政策法规，公众阻力已经很大。长期以来，全社会都在拿“公益性”说事儿，似乎公路由财政免费提供天经地义，官方对收费政策就一直定位在回收投资成本的收费还贷思路上，公众已经认定了“收费公路到期撤站免费通行”。如果现在转而借需求管理之由延长收费期限，公众自然会担心收费规模和负担无限扩张。因此，政府关键是在信息透明和用户参与上做足工作，使收费规模建立在用户支付意愿的基础上，控制住收费政策的过度使用。这样政府才能取信于民，公众才可能冷静下来倾听、理解从而接受需求管理的政策理念。

结合成品油价税费改革，政府启动了政府还贷收费二级公路的撤站免费工作，近来又在推进以高速公路为主的收费公路体系和以普通公路为主的免费公路体系的两网体系建设。在几个月前的新闻发布会上，交通部门声称正在研究收费政策调整方案。但媒体和公众对收费公路的不满情绪已经在迅速蔓延，五部委收费公路专项清理工作很大程度上是政府的一种公共危机应对举措。清理行动会导致什么样的局面呢？这样的政策思路可行吗？

显然，公众对目前结构性调整为主的政策思路并不买账，交通部门给公众的感觉似乎在避重就轻。通过“两个路网体系”建设把收费政策控制在高速公路范围内，似乎给公众一个降低收费规模的印象，但实质上并不能改变目前公路发展对该项政策的依赖。专项清理如果真的奏效，那公路的偿债压力就转给了地方财政。毕竟“羊毛出在羊身上”，公路债务归根结底还是要落在公众头上。或许纳税人的直观感受不像现在车辆用户对收费站的怨气那么强烈。无论结果如何，政府都应该明白，不论是用户付费还是纳税人埋单，都不可能无限制地满足公路发展要求。地方政府如果一边落实清理工作，一边又热衷于搞建设，那么只会使收费公路的局面越来越糟。

西方经济学家加尔布雷斯曾经提出了“信念解放”。他指出，信念的解放是改革任务中最艰难的，也是其他变革所依赖的基础。加氏所指的信念是指相对牢固的观念。要使收费公路管理走出泥沼困境，最根本和最困难的还是政府从单纯筹融资的固有观念中解放出来，按照边际成本定价和资源配置效率的原则来对收费公路政策重新定位。如果不能抓住问题的根本，治标不治本的急功近利方式反而会使简单问题复杂化。政府从目前收费公路的管理困境中最应该反思的是发展问题，即公路基础设施的投资需求都是合理的吗？合不合理由谁来评价？技术专家、政府官员，还是社会公众和车辆用户？