谢庆奎：职能转变与政府创新

作者：作者：谢庆奎  时间：2006-10-10   浏览次数：653 次

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前言
　　面对全球化和信息化带来的新变化、新挑战、新机遇，世界各国政府都在争先恐后地推进本国全方位、多层次、宽领域的改革和发展，特别是政府的改革和发展。政府的改革和发展，首推职能转变与政府创新。
　　政府职能是指政府的职责和功能。职责是静态的，功能是动态的。根据社会的发展和需求，政府的职责和功能都会发生变化。因此，所谓政府职能转变，就是指政府的职责和功能的变化、转换与发展。它包括五层含义：
　　其一，政府职能是发展变化的，不是一成不变的。不同社会形态国家的政府，其职能是不尽相同的；同一社会形态国家的不同时期的政府，其职能是有区别的；就是同一时期政府的两种基本职能的比重也是逐步倾斜、互为消长的。
　　其二，政府职能的转变，主要是指政府社会管理职能的转变。政府的阶级统治职能只存在一个强化和弱化的问题，关键是要转变政府的社会管理职能，实行政企分开、政社（社会组织）分开、政事（事业单位）分开。
　　其三，政府职能的转变，意味着政府管理权限的改变。要将属于地方的权力下放给地方，将经营权还给企业，将属于社会组织的权力分给社会，将事业单位的行政权力收回政府、管理权力放给单位。
　　其四，政府职能的转变，更重要的是指政府管理方式的转换。要变计划管理为市场管理，变单一管理为综合管理，变直接管理为间接管理，变指挥命令为调节服务，变管理为治理。这种管理方式和途径的改变，对于政府职能的转变是至关重要的。
　　其五，政府职能的转变，实际上也是指政府能力的转换与提高。政府能力是指政府能不能制订一个切合实际的现代化政策、能不能有效地推行这种政策的能力。政府能力的转换与提高，也就意味着政府职能发生了转变。(参见谢庆奎等著《中国政府体制分析》152—157页，中国广播电视出版社，1998年版。)
　　“创新是一个民族进步的灵魂，是一个国家兴旺发达的不竭动力”。(转引自刘靖华等著《政府创新》，绪论第1页，中国社会科学出版社，2002年版。)这是江泽民同志科教兴国战略所发出的伟大号召。政府创新是这种创新活动的重要方面。
　　政府创新就是探索政府体制运转的新方法、新模式以适应新环境的变化和新现实的挑战；就是通过探寻和建立较为合理的政府体制运转模式，从而确保社会资源能够得到最优化配置，确保国家资本能够更好地用于改善人民的生活。无论是追求市场化政府、参与式政府还是追求灵活反应式政府和松绑式政府等具体的政府模式(参见刘靖华等著《政府创新》，绪论。)，政府创新在内涵上体现为以下三个层面的创新(参见刘靖华等著《政府创新》，第68页。)。
　　一是理论层面上的政府创新。它是政府创新的核心内容，指的是在理顺政府与市场的关系方面（即政府与市场之间的公共选择），应做到更多的市场和更小、更有效的政府，从而在公共服务输出领域引进市场机制，建立公共服务领域的市场竞争机制。
　　二是体制层面的政府创新。它是体现为结构和功能上政府创新的主要内容。它是指在政治和政府、行政和立法、司法等的横向关系上，以及中央政府和地方政府的纵向结构方面，加以全面改善和创新，重新塑造政治和行政（政策制定和政策执行）之间的关系。
　　三是技术层面的政府创新。它是政府创新操作方面的内容。以建设电子政府为中心，通过网上发布信息和网上办公，强化信息技术的运用，以改革原有繁琐的政府工作程序和复杂的政府组织结构，最终提高政府行政效率和促进国家经济社会的快速发展与繁荣。
　　在以上三个层面的政府创新中，作为政府创新的核心内容，政府理论创新最为重要、最为根本，它是指引政府体制创新和政府技术创新的方向，是政府体制创新和技术创新的基础，并直接为二者提供理论服务；政府体制创新则比较复杂、比较艰难，因为它牵涉到方方面面的关系和受影响者的切身利益，需要统筹兼顾、循序渐进和不断强化；相比较而言，政府技术创新较为容易、快捷，但由于电子政府刚刚兴起不久，存在很多诸如网络安全、网上传输精确度等方面的问题，仍需要不断探索、小心推进。
　　一、 两次创新，两次转变
　　新中国建立以来，中国进行的七次大规模政府机构改革中，1987—1988年的第五次和1998—1999年的第七次，以机构改革为依托，提出了政府职能转变这个中心课题，并开展了政府创新活动，以政府创新促进了政府职能转变。
　　1987—1988年进行的政府改革，确立了近期目标和长远目标并实行“三定”即定职能、定机构、定编制的改革方案。改革的成果主要体现为三方面：一是调整了国务院所属机构的总体格局，强化了实行间接管理的部门而弱化了进行直接管理的部门；二是按照党政分开的原则，对中共中央直属机构进行了改革。将应由政府部门承担的职能移交给政府有关部门，不再设置与国务院职能部门工作重叠的办事机构；三是地方政府进行相应的机构改革，取得了一定的成果。但是，政府职能转变没有到位，关系没有理论，地方政府机构改革没有全面展开。
　　1998—1999年进行的政府改革明确地将政府职能转变置于核心地位，对政府创新和政府职能转变之间的关系的认识深入了一步。这次创新和转变的特点有三：一是真正实行政企分开，这次改革方案规定了专业经济管理部门的主要职责，此外，改革方案还详细规定了政府和国有企业的关系；二是精简幅度大，做到了机构精简25%，人员精简50%，这两个机构改革指标居历次改革之首；三是领导决心大，江泽民同志对政府机构膨胀、臃肿且效率低下的状况提出了严厉批评；朱鎔基总理决心很大，多次表示一定要将这次机构改革进行到底。但也有不尽人意的地方，如关于机构和编制的立法仍然没有跟上等。
　　1987—1988年进行的第一轮政府创新和职能转变，以理顺党政关系为中心来推进政府创新，并进而促进政府职能的转变。这一轮政府创新和职能转变，首先认定政治体制改革的关键是党政分开，党政分开即党政职能分开；党的领导的内容是政治领导，即政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家政权机关推荐重要干部；党对国家事务实行政治领导的主要方式是：使党的主张经过法定程序变成国家意志，通过党组织的活动和党员的模范作用带动广大人民群众，实现党的路线、方针、政策；由于党的性质和政府的性质不同，故应改革党的领导制度，划清党组织和政府的职能、组织形式以及工作方式；此外，党中央对全国实行政治领导，各级地方党委对本地区实行政治领导并执行上级党委和政府的指示。为达到这些方面的职能转变，进行政府创新所采取的举措有：党委不再设立不在政府任职但又分管政府工作的专职书记、常委；撤消党委与政府机构重叠对口的部门，将其所管行政事务交由政府有关部门管理；政府各部门现有的党组各自向批准它成立的党委负责；党的纪律检查委员会集中力量管好党纪、协助党委管好党风，不再处理法纪和政纪案件；由上级行政部门党组织垂直领导的企事业党组织改由所在地方党委领导。
　　1998—1999年进行的第二轮政府创新和职能转变，以政企分开为中心进行政府创新来推进政府职能的转变。具体举措有四：一是在重要行业和关键领域，以市场为导向，打破部门、地区和所有制的界限，支持强强联合，实现优势互补，组建大型企业集团以增强在国内外市场的竞争力，并同时加强国务院对国有大型企业财务的监督。二是进行股份制和股份合作制改革，对具备条件的大中型企业实行规范的公司制，根据市场情况，允许一些企业上市发行股票；明确国家和企业的权利和责任，完善企业内部管理制度，加强所有者对经营者的约束和激励，防止国有资产流失；对国有小型企业采取改组、联合、兼并、租赁、承包经营和股份合作制、出售等形式，加快搞活。三是加强领导班子建设和企业经营管理，完善对经营者的选聘、监督、考核和奖惩，加强民主管理，充分发挥广大职工的积极性和创造性。四是在推进国有经济改革和发展的同时，积极发展城乡多种形式的集体经济，继续鼓励和引导个体、私营等非公有制经济共同发展；加快社会保障制度的改革，为国有企业改革和经济结构调整创造条件；在流通领域，打破地区封锁和行业垄断，整顿市场秩序，打击走私贩私和制售假冒伪劣产品的不法行为。
　　机构精简作为政府结构的调整，在以上两轮政府创新中，对推进政府职能转变起到了加固和提升作用。1987—1988年政府创新进行的机构改革中，初步合并裁减了部分专业管理部门和综合部门内部的专业机构，加强了决策咨询部门和调节、监督、审计、信息部门，转变了综合部门的工作方式。1998—1999年政府创新进行的机构改革中，首先，调整和撤消了那些直接管理经济的专业部门，加强了宏观和执法监管部门，从而促进了政府职能从微观管理向宏观管理的转变；其次，按权责一致原则，调整部门的职责权限，明确划分部门之间的职责分工，减少了不同部门之间政府职能的扯皮和混乱。从而，使政府对企业的管理职能从直接管理为主转变为以间接管理为主。与此同时，配合机构改革，对富余人员作出了妥善安置。
　　二、政府职能转变的滞后
　　全球化和信息化的影响、顺利加入世贸组织（WTO）以及市场经济的快速发展，都迫切需要中国政府实现职能转变。然而，由于众所周知的原因和一些政府自身的原因，政府职能转变显得与形势发展的要求不同步，明显滞后。这种滞后主要表现为以下三大方面：
　　（一）政企关系
　　中国当前面临的国际国内新形势特别是“入世”的影响，迫切要求建立新型的政企关系。这种新型的政企关系包括两重含意。第一重是指政府的目的必须从经济资源的控制转到为企业服务上来，第二重含意是指给企业以平等的主体地位。其中，第一重含意上的新型政企关系要求政府对企业提供以下三种职能的服务：一是维护正常良好的市场秩序，打击各种欺诈和不正当行为，以保障市场的公平性和优胜劣汰的市场机制；二是通过宏观经济政策的市场化手段而不是政治动员和行政命令手段来维持经济稳定与增长；三是协调和保护本国企业和行业的发展，在WTO允许的框架之内积极寻求对本国企业的有效的扶持和保护方式。
　　第二重含意上的新型政企关系要求政府与企业建立一种在法律基础上的对等关系。政府可以依法利用经济手段对宏观经济进行调控，也可以依法对微观上的企业微观行为进行处罚，除此之外，政府不具备其它对企业的管理和支配权。另一方面，对政府的越权行为，企业应当有权力也有途径进行申诉。企业作为承担独立的民事责任和享受民事权利的法人，在其受到政府的违法侵害时，拥有对政府完整的法律诉讼权利，可利用法律来制约政府的越权行为。
　　与以上这些新型政企关系的要求相比，在现实中，目前的政府与企业的关系仍是不很规范、较为滞后的。这种滞后主要表现为以下各种状况(参见《中国行政管理》杂志，8—9页，2002年第1期。)。
　　入世后我国中小国有企业的政企分开已大体解决，尽管问题不少，入世后尚不至于引起多少争议；但政府与国有大企业的关系由于涉及到政府同时作为公共管理者和国有资产的所有者这一仍有待解决的问题，政企分开的进展步履缓慢、严重滞后；政府与部分国有企业之间、一些乡镇与所辖乡镇企业之间仍然保持着父子关系，一些地方政府与其所办的企业、部分乡镇政府与乡镇企业之间形成了利害相关、生死与共的手足关系，政府与民营企业、三资企业之间是类似交警与司机的监督与被监督关系。还有另一个重大问题是，那些带有自然垄断性质的国有企业，如电信、电力、公路、石油、民航、城市公用事业等全国性大公司，许多仍采取政企不分、政企合一的方式进行经营管理，具有浓厚的政府行为色彩。此外，该停止进入竞争性领域的国有资产仍未完全停止；该通过改制、改组、出售、兼并、破产等方式有序退出的部分国有企业仍未完全退出；公司法人治理结构仍未完善；国有资产管理机构职能仍未完善。
　　所有这些滞后的政企关系，都需要进行政府创新，以转变政府职能、建立新型的政企关系。
　　（二）行政审批
　　行政审批制度的改革是我国新一轮政府职能转变的突破口，是当前入世后转变政府职能中的一项迫切任务(参见《中国行政管理》杂志，3—5页，2002年第6期。)。从2001年国务院召开行政审批制度改革会议以来，行政审批项目进行了全面清理，改革进展顺利，在减少审批项目和简化审批程序等方面都取得了不少成绩。截至目前，省、自治区、直辖市都相继进行了行政审批制度改革，绝大多数对省一级政府部门审批项目进行了清理和处理，一些地方已着手进行第二轮和第三轮改革。
　　当前行政审批制度改革从全国范围讲开局不错，可是与WTO的要求相比，发展还不平衡，还存在着不少弊病，还必须进一步加大改革工作的进度。这些弊病主要有：审批范围仍然太广、环节过多，审批事项法律依据不充分，审批很不规范，责任不明确、监督机制不健全，极易滋生权力腐败。此外，还存在一些“以行政审批的方式对待行政审批改革”的做法。比如有的对审批事项清理不彻底，虚报数字；有的片面强调自身利益，多留少减，或者减掉无关紧要的审批事项，把对自身有利的事项留下；有的行政审批事项减了，但所设定的依据却没有相应地作出处理。可见，入世后深化政府行政审批改革的任务仍然十分艰巨。
　　行政审批制度改革在推进过程中也涉及不少深层次的矛盾。如在部门利益驱动下，争夺审批权限、搞行政垄断等现象比较明显，甚至在审批过程中出现部门越位、滥用权力等情况；审批程序不规范，还不够公开透明等。
当前我国行政审批过多、过滥所表现出来的制度性缺陷，与我国政府机构过多、过杂和管理权限过宽、相互重叠有关。
　　减审批不减机构，审批会直接或变相地反弹，因为政府机构总是要以某种方式来行使权力；只减政府机构不减审批事项，则相关机构总会找理由再生。因此，在精简审批事项的同时，应与精简政府机构、完善中介组织结合起来。打破“审批经济”怪圈，推进政府职能转变，是民心所盼，是入世要求，也是政府自身改革和完善的一件大事。
　　（三）加入WTO的挑战
　　经过20多年的改革开放，我国政府职能转变已经取得了显著成绩。以间接手段为主的宏观调控体系框架基本建立，市场体系建设取得了重大进展，政府直接管理国有企业方式有了较大的改变，涉外经济管理逐步向国际惯例靠拢，政府机构改革进一步深入，政府决策民主化有了很大提高，政府促进经济和社会协调发展的职能不断加强。然而，根据WTO无歧视原则、可预见的和不断增长的市场准入条件原则、透明度原则、促进公平竞争和通过实现资源有效配置促进经济增长原则等的要求，政府对市场干预必须适度，对市场监管要有力，对宏观经济调控要有效率，政府政策及行为要统一透明。
　　但就我国入世后目前的情况看，政府职能缺位、越位和错位的情况依然存在，有的还比较严重：一是“越位”，政府管了不该由政府机关办的事情，干预了市场；二是“缺位”，该由政府机关管的事情，如服务、监管等方面的事务，政府做得还不够；三是“错位”，本来属于某一政府机关管理的事情却被另一政府机关所管理，以致造成事权不清、相互扯皮。解决的办法是“让位”，凡市场的事情都应让位给市场做，政府决不能代劳，而这最主要的就是要改革审批经济；但在市场失灵、企业难为的地方，又存在着政府放手调控的广阔舞台，政府职能只有这样做到有退有进、互不干涉，方能有所作为。
　　之所以造成政府职能缺位、越位和错位，主要原因是因为政府对企业和社会中介组织的管理理念还没有完全转变，仍然习惯于过去那种自上而下的“指挥式”行政管理，不能适应市场经济主体多元化、经济结构网络化和经济发展国际化的需要；政府公共服务职能还没有充分发挥，特别是对公平制度的供给还不充分，如目前还没有完整的公平竞争的法律体系，缺少《反补贴法》、《反倾销法》和《商业秘密保护法》等；在投资领域对非公有经济还有一些限制，不利于市场经济主体的公平竞争；政府行政垄断在某些领域依然存在，行政审批制度较多；一些部门和地方政府出于部门利益、地方利益甚至长官意志，对企业和社会中介组织进行不适当的行政干预，角色“越位”和“错位”现象并存。
　　所以，根据WTO对政府的要求，我国政府职能还需进一步调整和转变。

 

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