金隅紫京府和铂悅金陵:1982年宪法我国为何取消了“罢工权”

在中国近代史中，“罢工”，是一个极为常见的名词。我们耳熟能详的，有粤汉铁路工人大罢工、陇海铁路大罢工、长辛店铁路工人罢工、正太铁路工人运动、省港大罢工，以及1922年刘少奇所领导的安源路矿工人大罢工……
可以说，近代以来，“罢工”一直是与中国革命相始终的。但是，新中国成立之后，先有《共同纲领》，后有“五四”宪法，其中都没有对“罢工权”问题作出规定；毛泽东1956年首次提出应该将“罢工自由”写入宪法，但直到20年后的1975年，这一提议才被付诸实施，这其中是何缘由？
尤其值得回顾的是：“七五”宪法和“七八”宪法，都将“罢工自由”写了进去，为何“八二”宪法却要将之取消呢？在市场经济如此发达的今天，“罢工权”是否有必要重新写入宪法，已成为一个法学界长期讨论的热门话题，在这种基于现实的讨论之外，基于历史的背景还原，知往鉴来，显然亦另有其特殊的价值所在。
1956年毛泽东提议：以后修宪“加一个罢工自由”

1954年宪法没有规定工人的罢工权利。此前，1950年中央人民政府公布的工会法，也没有对罢工问题作出规定。第一次提出将“罢工自由”写入宪法，是1956年11月15日毛泽东《在中国共产党第八届中央委员会第二次全体会议上的讲话》。《讲话》如此说道：
“民主是一个方法，看用在谁人身上，看干什么事情。我们是爱好大民主的。我们爱好的是无产阶级领导下的大民主。……现在搞大民主，我也赞成。你们怕群众上街，我不怕，来他几十万也不怕。……无产阶级发动的大民主是对付阶级敌人的。民族敌人（无非是帝国主义，外国垄断资产阶级）也是阶级敌人。大民主也可以用来对付官僚主义者。我刚才讲，一万年以后还有革命，那时搞大民主还是可能的。有些人如果活得不耐烦了，搞官僚主义，见了群众一句好话没有，就是骂人，群众有问题不去解决，那就一定要被打倒。现在，这个危险是存在的。如果脱离群众，不去解决群众的问题，农民就要打扁担，工人就要上街示威，学生就要闹事。凡是出了这类事，第一要说是好事，我就是这样看的。
“早几年，在河南省一个地方要修飞机场，事先不给农民安排好，没有说清道理，就强迫人家搬家。那个庄的农民说，你拿根长棍子去拨树上雀儿的巢，把它搞下来，雀儿也要叫几声。邓小平你也有一个巢，我把你的巢搞烂了，你要不要叫几声？于是乎那个地方的群众布置了三道防线：第一道是小孩子，第二道是妇女，第三道是男的青壮年。到那里去测量的人都被赶走了，结果农民还是胜利了。后来，向农民好好说清楚，给他们作了安排，他们的家还是搬了，飞机场还是修了。这样的事情不少。现在，有这样一些人，好象得了天下，就高枕无忧，可以横行霸道了。这样的人，群众反对他，打石头，打锄头，我看是该当，我最欢迎。而且有些时候，只有打才能解决问题。共产党是要得到教训的。学生上街，工人上街，凡是有那样的事情，同志们要看作好事。成都有一百多学生要到北京请愿，一个列车上的学生在四川省广元车站就被阻止了，另外一个列车上的学生到了洛阳，没有能到北京来。我的意见，周总理的意见，是应当放到北京来，到有关部门去拜访。要允许工人罢工，允许群众示威。游行示威在宪法上是有根据的。以后修改宪法，我主张加一个罢工自由，要允许工人罢工。这样，有利于解决国家、厂长同群众的矛盾。”
（引自《中华人民共和国国史通鉴·第一卷·1949-1956》，红旗出版社，1994年）
“罢工自由”并不是此次会议讨论的议题，为什么《讲话》会提及这个问题？是偶然吗？恐怕不是。通过梳理1956年中共八届二中全会的历史背景，还原当年的政治氛围，是可以窥见一些蛛丝马迹的——
自1955年起，编制经济发展的第二个五年计划就已经提上了日程，当年恰恰又逢反“右倾保守思想”，故而“二五”计划的各项指标一开始定得非常之高，并得到了毛泽东的认可，但事实上明显做不到；到1956年，将要召开中共八大，关于“二五”计划的建议和关于“二五”计划建议的报告，又是八大的两个重要文件，如此，“在十分紧迫的情况下，周恩来、陈云决定提出一个比较切合实际的折中方案”，按照这个建立在“稳妥可靠基础上”的方案，相比之前的数字，粮食、棉花和钢铁产量都被大幅低压缩。
与此大略同时，苏联计划委员会主席巴依巴科夫和第一副主席帕乌金，约见了在莫斯科访问的国家计委主任李富春，说苏联国内的形势很困难，金属材料的供应非常紧张，而且工人还在闹罢工，对中国要求供应的设备很难保证，希望中国同志能够了解苏联当前面临的困难。稍后，苏共中央又致信中共中央，说中国“二五”计划拟定的国民经济发展速度是紧张的，应该考虑到现实的可能性，谨慎地确定国民经济的发展速度；来信还说：“中国要求苏联在‘二五’期间为109个新建企业提供技术援助，苏联将尽量予以满足，但所需设备，要从1961年起才能开始供应(某些项目1960年开始供应)，更早地供应设备是不可能的。”
莫斯科的来信很“及时”，“周恩来利用这个机会，对计划指标作了修改，将1962年粮食产量定为5000亿斤左右，棉花产量定为4800万担左右”，“这个指标终于被毛泽东所接受。9月8日，毛泽东致信刘少奇，说周恩来的修改本，‘我看改处均可用’”
但分歧似乎仍未完全消除。据薄一波回忆：“毛主席提出的又多、又快、又好、又省的口号，本身是比较全面的。可是，好和省的标准，当时没有人提出具体指标，也没有人认真研究过，实现也难。而多和快显眼，在不顾好、省和安全的条件下，做到也‘容易’。在批判‘右倾保守’和开展生产建设高潮的气氛下，人们更容易注重多、快而忽视好、省。而且所谓‘多、快’还常常是以牺牲‘好、省’为代价的。有鉴及此，周总理在第三次修改‘二五’计划草案时，在一个重要的地方删掉‘以多、快、好、省的精神’几个字。此事引起了毛主席的注意。后来批判反冒进时，此事曾一再被提出。”（薄一波：《若干重大决策与事件的回顾》上卷）
9月15日，中共八大召开。第二天，周恩来在大会上作了《第一个五年计划的执行情况和第二个五年计划的基本任务》的报告。报告告诫：即使在条件有利的情况下，还要注意到当前和今后可能存在的不利因素，经济发展也“不要急躁冒进”。报告还说，当《一九五六年到一九六七年全国农业发展纲要》公布之后，就已经发生了盲目冒进的偏向。9月27日，大会通过了《关于发展国民经济的第二个五年计划(一九五八—九六二)的建议》。这意味着“周恩来、陈云等坚持的反冒进，终于得到全党的认可”。
“二五”计划指标问题总算解决了，中共八大也结束了。但“冒进”问题并未因为此次会议而自然消失。当年10月20日至11月9日，周恩来连续召开国务院常务会议，检查1956年计划执行情况，研究1957年主要控制指标。周恩来在会上提出，现在主要的是批“左”，还说：我们现在把速度放慢一点，这个“不能算是错误”。所以，1957年的计划还应该“采取退的方针”。往哪里退?就是将指标退回到北戴河会议的方案上来。这种退不是个别的退，而是“都应该退”（据《周恩来传》，中央文献出版社）
周恩来之外，“陈云的意见也非常明确，认为宁可慢一点，慢它一年两年，一直到第三个五年计划，每个五年计划慢一年。这样稳妥一些，就是说要‘右倾’一些。‘右倾’一点总比‘左’倾一点要好”；“ 李先念也发表了同样的意见，说1956年的成绩尽管很大，但问题也不少，如果不认真总结一下1956年的经验，1957年依然把摊子铺得那么大，日子就不好过了。‘如果不讲今年不冒，明年就压缩不了’。”
到11月，中共八届二中全会召开。大会第一天，周恩来作了《关于一九五七年国民经济计划的报告》，把1957年的方针确定为“重点发展，适当收缩”，认为“二五”计划“可以放慢一点”。在谈到“冒进”可能引发的后果时，“他还提醒说，要防止中国也来一个“波兹南”，几十万人站在大街上请愿，那问题就大了”。
周恩来之外，“刘少奇在会上说，工业建设速度一定要放在稳妥可靠的基础上。他还解释了什么叫稳妥可靠，就是群众总不能上马路，不能闹起来，还高兴，还保持群众的那种热情和积极性。”
但是，周恩来和刘少奇等人的意见没有获得毛泽东的认同。“毛泽东显然不会同意刘少奇和周恩来的讲话。此前，他在批示周恩来的（八大）报告时说：‘此文尚待研究，提出批评’。后来，他又把中共八届二中全会看成反冒进的‘集中体现’。会议结束的那天，即11月15日，毛泽东作了一个发言，讲了平衡问题和群众积极性问题。他对这两件事一直耿耿于怀，因为周恩来、陈云都反复提到过要注意保持平衡，这是他们反急躁冒进的理论依据，而毛泽东强调的就是要打破平衡。”
——如此似乎不难看出，毛泽东在八届二中全会上所说的：“你们怕群众上街，我不怕，来他几十万也不怕”；“如果脱离群众，不去解决群众的问题，农民就要打扁担，工人就要上街示威，学生就要闹事。凡是出了这类事，第一要说是好事，我就是这样看的”；“要允许工人罢工，允许群众示威。游行示威在宪法上是有根据的。以后修改宪法，我主张加一个罢工自由，要允许工人罢工”……这些言辞，显然是特有所指的。
（本小节引用资料，凡未特别注明者，均出自邢和明《非同寻常的1956年》，福建人民出版社，2007）
1975年“罢工自由”首次写入宪法
整整20年之后，“罢工自由”终于入宪
毛泽东1956年的讲话并没有让“罢工自由”立即进入宪法，因为形势的变化实在太快，法治已经无法满足的需要，一个人治的新时代已迅速而强势地到来——
1956年刚刚过去，1957年3月17日，毛泽东即正式提出了“取消宪治（法）课，要编新的思想、政治课本”的意见（《加强思想、政治领导和改进思想、政治教育”——致周恩来、陈云、彭真、陆定一》，据中央文献出版社1990年版《建国以来毛泽东文稿》第六册）
到了1958年，8月21日，毛泽东又在北戴河召开的中央政治局扩大会议上说：“法律这个东西没有不行，但我们有我们的一套，……不能靠法律治多数人。多数人要养成习惯。民法、刑法那样多条文谁记得住？宪法是我参加制定的，我也记不得了。我们的规章制度，大多数、百分之九十是司局搞的，我们基本上不靠那些，主要靠决议、开会，一年搞四次，不靠民法、刑法来维持秩序，……我们每个决议都是法，开会也是法，治安条例也养成习惯才能遵守”。刘少奇也在会上说道：“到底是法治还是人治?看来实际靠人，法律只能作办事的参考。”（转引自韩大元《1954年宪法与新中国宪政》，湖南人民出版社，2004）
如此，1958年12月20日，中央政法小组给党中央、毛泽东的报告中提出：刑法、民法、诉讼法，根据我国实际情况来看，已经没有必要制定了；此种形势下，“罢工自由”入宪，自然也成了空谈。直到1975年，该年1月13日至17日，第四届全国人大第一次会议在北京举行，大会最重要的一项议程即修改宪法，此次修宪，在毛泽东的坚持下，“罢工自由”才首次写入了宪法。此时，距离1956年毛泽东提议“罢工自由”入宪，已过去了整整20年。
1975年宪法，是新中国的第二部宪法。为什么“罢工自由”会在这一年，在被毛泽东遗忘20年之后，又在其坚持下再度正式进入宪法？是偶然吗？恐怕也不是。仔细阅读1975年《宪法》，是不难发现这么几个特别值得注意的关键点的，而这些关键点对理解“罢工自由”在本年入宪，也是很有帮助的：
(1)、将“以阶级斗争为纲”的无产阶级文化大革命的错误理论和错误路线以宪法的形式肯定了下来。新宪法规定：“社会主义社会是一个相当长的历史阶段，在这个历史阶段中，始终存在着阶级，阶级矛盾和阶级斗争，存在着社会主义同资本主义两条道路的斗争，存在着资本主义复辟的危险性，存在着帝国主义、社会帝国主义进行颠覆和侵略的威胁。这些矛盾，只靠无产阶级专政下继续革命的理论和实践来解决。”——这即是把九大、十大党章肯定的“党在整个社会主义历史阶段的基本路线”再次在《宪法》中肯定下来，从指导思想上把《宪法》纳入“左”的轨道。
(2)、为保证“文革”的继续顺利进行，新宪法规定：地方各级革命委员会是地方各级人民代表大会的常设机关，同时又是地方各级人民政府。地方各级革命委员会由主任、副主任若干人，委员若干人组成，并对革命委员会的职能作了规定。这等于是对原来的地方政权体制——地方各级人民委员会，即地方各级人民政府，是地方各级人民代表大会的执行机关——作了重大改变，将“文化大革命”中的“新生事物”革命委员会，用法律形式固定下来；新宪法还规定：“农村人民公社是政社合一的组织”，由此确认了人民公社这种党政不分，政经不分，并且脱离生产力发展水平的体制的法律地位。
(3)、新宪法规定：“无产阶级必须在上层建筑其中包括在各个文化领域对资产阶级实行全面专政”；“大鸣、大放、大辩论、大字报”，是人民群众创造的社会主义革命的新形式”；还取消了检察机关，规定：“检察机关的职权由各级公安机关行使”；”检察和审理案件，都必须实行群众路线。”
很显然，1975年宪法，“把‘文化大革命’的基本理论、基本实践，都提升到了根本大法确认的地位”（《新中国行政管理简史：1949～2000》）。如果联系到毛泽东的身体状况，以及对接班人问题的忧虑，这部宪法出台的根本目的，应该是不难理解的。
这样一种大时代背景下，公民有罢工自由与“大鸣、大放、大辩论、大字报”一起，也进入了宪法。后者显然是时代之逆流，但对前者如何理解？也许美国学者兰比尔·沃拉的揣测比较接近事实——“由于毛泽东的坚持，基本权利一条里增加了“罢工权”，尽管许多人不理解，为什么统治阶级要罢工反对自己——这是否意味着毛泽东想防止万一工人阶级篡夺国家权力后成为反动的右派？”
（兰比尔·沃拉《中国前现代化的阵痛》，辽宁人民出版社，1989年05月第1版）
1978年宪法：“罢工自由”被保留了下来
1976年1月，周恩来去世；9月，毛泽东去世；10月，粉碎“四人帮”，结束“文化大革命”。在这样的历史背景下，新中国的第三部宪法——“七八”宪法诞生了。
制定“七八”宪法的目的很明确，即清除“七五”宪法的不良影响，恢复被破坏的民主法制原则，落实宪法对公民基本权利的保护功能，恢复公民对个人享有的基本权利的信心，消除“文革”期间公民基本权利被任意侵犯的影响，维护社会稳定。如此，在清除“七五”宪法的糟粕的同时，“罢工自由”一条则被视作公民的基本人权，被继承了下来。
1982年“罢工自由”条款从宪法中消失         为什么取消：罢工不符合全体人民的利益
1978年宪法带有过渡时期强烈的过渡性质，1982年再度制宪是势所必然之事。“八二”宪法系新中国成立之后的第四部宪法。此次修宪，“罢工自由”这一条款被从宪法中取消了。
为什么会被取消？据蔡定剑《宪法精解》一书解释，情况是这样的：
“一种观点主张应规定公民有罢工权利，理由是1978年修改宪法已作了规定，若取消影响不好。况且，罢工对社会主义国家解决官僚主义问题是十分必要的。不赞成写罢工权利的人认为：首先，罢工是资本主义国家工人对付资本家、反抗压迫的手段，社会主义国家工人不应该有罢工；其次，罢工不仅影响生产，还会影响社会秩序，安定团结，对“四化”建设不利；最后，资本主义国家也不是随便可以罢工的；对付官僚主义可用其他手段，而不必采取罢工的方法。还有人主张规定居住和迁徙自由。理由是1954年宪法第90条规定了公民有居住和迁徙自由。国外很多宪法也都有这样的规定。在宪法修改第三次全体会议上，胡乔木解释说，由于工人和国家的利益是一致的，罢工不符合全体人民的利益，所以，罢工自由的规定不予保留。关于居住和迁徙自由的问题，胡乔木说，这个问题要考虑到实际不可能实现。不仅目前有困难，将来也是无法采纳的。不能让农村人口自由进城。现在城市很困难，有了权利大家便都到城里住来了，那是不能规定的。”
（《1982年4月12日，宪法修改委员会秘书长胡乔木在宪法修改委员会第三次全体会议上的说明》）。
“国家不负有保护罢工的义务”，并不意味着罢工是违法行为
“八二” 宪法出炉之后，随之出现了一批相关的解读书籍，大多数均涉及到“罢工自由”条款的取消。譬如1983年甘肃人民出版社出版的一本名为《〈中华人民共和国宪法〉问答》即如此解读这个问题：
“写在资产阶级宪法中的‘罢工自由’的条文，不过是资产阶级粉饰民主的装饰品。在社会主义制度下，企业是属于人民的，工人是企业的主人；社会主义的生产目的就是为了满足劳动人民不断增长的物质和文化需要，生产的成果由全社会成员共同占有，因此，企业的利益、国家的利益和人民的利益都是完全一致的。在这种情况下，如果罢工，停止生产，国民经济受到破坏，国家和人民都将蒙受不应有的损失，这显然是同人民自己的利益相违背的，也是任何一个有觉悟的公民都不容许做的事情。从这种实际情况出发，新宪法实事求是地取消了“罢工自由”的条款，是符合公民根本利益的。”
按照该书的描述，罢工“是任何一个有觉悟的公民都不容许做的事情”，似乎有隐指公民罢工乃违法行为之意。事实上，80年代中后期也确实曾经出现过外商据此认定其企业工人罢工乃违法行为，要求中国政府“依法追究”的案例。但“罢工自由”从宪法里消失，真的意味着罢工违法吗？
这样理解显然是错误的。1984年法律出版社出版了一本《新宪法简论》，其中专门谈及这个问题，书中说道：
“在我们的国家里，不把‘罢工自由’作为一项公民的基本权利写进宪法，并不意味着在任何情况和条件下，任何罢工都是违法行为。我们的宪法和法律并没有禁止罢工，宪法没有规定罢工自由，只是表明我们的国家不主张用罢工的方法来同官僚主义作斗争，而是要及时采取各种有力措施把矛盾解决在萌芽状态里，要着重通过说服的方法，教育职工从大局出发，以尽可能避免罢工这种情况的发生。”
1996年《法商研究—中南政法学院学报》第3期刊登葛少英的《我国罢工立法问题初探》一文，对罢工是否违法这一问题有更精确的解读：
“中共中央在关于罢工问题的指示中已明确指出罢工的不违法性。随着我国经济体制改革的深人和社会主义法制的日渐发展，法律中又出现了‘企业发生停工、怠工事件，工会应会同企业行政或有关方面协商解决职工提出的可以解决的合理的要求，尽快恢复正常生产秩序’的有关规定。此规定不但未禁止停工、怠工等类似罢工的行为作为解决劳动争议的非常手段，而且还从法律上为‘合理要求’的停工、怠工等类似罢工的行为提供了依据。所以简单地认为‘中国禁止罢工’或‘罢工属于违法’等都是对法律的误解。
“在我国，罢工虽然不违法，但国家法律对罢工基本上不提倡或不保护。我国立法没有把罢工作为企业职工和工会的权利，其实际意义表现在两个方面：一方面是国家不提倡或不鼓励罢工，用一种消极的方法来避免和防止发生罢工；另一方面，罢工行为不被法律所保护，即国家不负有保护罢工的义务。”
我国签署了《经济、社会及文化权利国际公约》，认可劳动者有罢工权利
“罢工权”当下在中国处于一种相当微妙的境况：一方面，它被从“八二”宪法中取消之后，一直未能得到恢复；另一方面，1997年，中国签署加入了联合国的《经济、社会及文化权利国际公约》，该公约第8条规定：缔约各国应该保证劳动者享有罢工权。在批准时我国并没有对该规定提出保留意见，这也就表明：我国是同意履行这一规定的。
而且，为落实该公约，全国人民代表大会常务委员会于2001年10月27日修改了《工会法》，其中规定：“企业、事业单位发生停工、怠工事件，工会应当代表职工同企业、事业单位或者有关方面协商，反映职工的意见和要求并提出解决意见”。虽然这一规定与罢工权的普遍要求仍有距离，但“停工”、“ 怠工”，显然系“罢工”的别样说法而已。