金翅大鹏雕对战无天:通过案例理解“生产经营单位”的概念|执法交流|安监之家

通过案例理解“生产经营单位”的概念0     题记：《安全生产法》第2条规定，在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位的安全生产，适用本法。在我们日常执法办案中，很多同志被生产经营单位的概念锁困扰，现提供一份资料供大家参考。 ?fU{?nI}>p  
D_f :D^  
（以下为转载，非原创，仅供执法人员学习交流，没有盈利目的） |%Y=]@f  
^y&2N  
      原告周某自2005 年开始承包某船业有限公司的除锈、喷漆业务，每两年签订一次合同。2007年5月双方再次签订合同，约定原告必须配备足够的人员生产。同年6月原告将业务转包给董某个体施工队。6月21日，董某雇的人员刘某在生产作业过程中被电击致死。被告某市安监局经调查认定原告将施工项目发包给不具备安全生产条件的个体施工队，导致事故发生，负主要责任；依据《中华人民共和国安全生产法》有关规定，给予原告罚款3万元的行政处罚。 }sZy|dd  
,({% t  
    法院经审理认为，原告自 2005 年就开始承包某船业有限公司的除锈、喷漆业务，无论是直接组织人员进行作业，还是再行转包，都应当认定是从事生产经营活动的单位，都应当遵守安全生产的法律法规，被诉的行政处罚决定认定事实清楚，适用法律准确。后由于被诉具体行政行为在程序上存在一定的瑕疵，在被告改变具体行政行为之后，原告撤诉。 ='/#G0W  
F j"]C.6B.  
    虽然本案和解结案，但原、被告双方仍对原告是否构成《安全生产法》中规定的“生产经营单位”存在争论。 \<=.J`o{  
^3&-!<*  
    《安全生产法》第2条规定，在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位的安全生产，适用本法。该法第86条规定，生产经营单位将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人的，责令限期改正，没收违法所得；违法所得五万元以上的，并处违法所得一倍以上五倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足五万元的，单处或者并处一万元以上五万元以下的罚款。“生产经营单位”不是具有特定法律意义的概念，《 安全生产法》虽然对“生产经营单位”的安全生产责任作出了规定，但如何解读“生产经营单位”该法却未作进一步明确的界定。这就给法律适用造成了困难。 )6he;+  
4=ha$3h$  
    《行政诉讼法》第52条第1款规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。”《山东省安全生产条例》作为省人大制定的地方性法规，在其上位法《安全生产法》对“生产经营单位”未作明确界定的情况下，对生产经营单位的范围作出了规定。该条例第2条规定：“在本省行政区域内从事生产经营活动的单位的安全生产，适用本条例；法律、行政法规另有规定的，从其规定。前款所称单位，包括法人单位、生产经营单位和个体经营户。”该规定没有违反上位法的原则，应当作为人民法院裁判案件的依据。但是该条例对“生产经营单位”的界定中，同样存在概念不清的问题。其中“法人单位”是内涵确定的法律概念，但“个体经营户”和“生产经营单位”的法律意义却未有定论，如此也给该条例的适用造成了困难。 Yj>\WH  
T6,6lll  
    在法律和地方性法规均未能对“生产经营单位”作出明确规定的情形下，人民法院在审理案件的过程中如何适用法律？有观点认为，“法无授权不可为”是行政法的基本理念，因此在法律和地方性法规均未明确规定自然人可以构成“生产经营单位”的情况下，行政机关不能依据《安全生产法》或者《条例》对原告作出处罚。笔者认为，上述观点是对“法无授权不可为”的一种误读。所谓“法无授权不可为”是指对行政机关来说，在法律没有明文规定的情况下，不得擅自对相对人设定权利行使的限制或者进行处罚，否则不仅应属行政越位，且在法律效果上也是无效的。“法无授权不可为”作为规制行政权行使的原则，其适用的条件仅限于“法律没有明文规定”的情形。但本案问题的焦点不在于“法律没有明文规定”，而在于“法律规定模糊不清”时对法律条文的理解与适用，亦即对法律的解释与适用。 xl,?Hh%#  
mc6W"  
    按照法律解释是否有拘束力可以将其分为有权解释和学理解释。立法、行政和司法解释属于有权解释。学理解释则通过探求立法者在制定法律时的价值判断及其希望通过这种价值判断所达到的实践目的来理解法律条文，也是法律解释的一种方法；在没有有权解释的情形下，如果学理解释得当，有理有据，也能得到司法机关的重视和采用而间接发生效力。《 最高人民法院关于印发〈关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要〉的通知》也表明，在行政审判的实践中，经常涉及有关部门为指导法律执行而作出的具体适用解释。这些文件不是正式的法律渊源，对人民法院不具有法律规范意义上的约束力，但是人民法院如果审查认为这种解释是合法、有效并合理适当，就可以在认定具体行政行为合法性时承认其效力，并可以在裁判理由中对该解释的合法、有效、合理或适当进行评述。《条例》的制定机关是山东省人大常委会，《条例》颁行之后制定机关没有专门颁布针对该条例的规范性解释文件，但为了“配合《条例》的学习、宣传和贯彻”山东省人大常委会法制工作委员会、山东省人民政府法制办公室、山东省安全生产监督管理局编著了《山东省安全生产条例释义》。该《释义》认为，其中所称的“生产经营单位”和“个体经营户”的理解可以参照国务院第一次全国经济普查领导小组办公室、中华人民共和国国家统计局《第一次全国经济普查数据公报》第一号中的界定。笔者认为，在没有规范意义上的法律解释的情况下，该《 释义》能够正确地反映立法者的立法意图，其解释是合理适当的，行政机关参照该《释义》进行执法有其合理性。该《公报》对生产经营单位和个体经营户都有明确的界定。其中明确规定，虽然没有领取执照或证书，但有相对固定场所、年内实际从事个体经营活动三个月以上的城镇、农村个体户属于个体经营户的范畴。本案中，原告虽然从表面上看是自然人，也没有领取营业执照，但其长期从某船业公司承包工程然后再行转包牟利，符合《 第一次全国经济普查数据公报》所规定的“个体经营户”的条件，当然构成《安全生产法》及《条例》中规定的“从事生产经营活动的单位”。某安监局的行政处罚决定虽然程序上存在一定的问题，但在事实认定和法律适用上都是正确的。 y*sqnzgF