金·布拉德雷的妻子:官员退出中的“热”与“冷”

官员退出中的“热”与“冷”
http://www.gmw.cn　2011-06-30 16:12:56　来源：人民论坛
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领导干部退出机制，首先是要求其“退权”。此外，官员退出还包括“退利”，如果人从领导岗位换下来了，待遇却依然不变，除了增加财政负担，还将造成社会不公平
我国官员退出机制中的一热一冷两种现象
“热”是由问责而带来的引咎辞职，“下课”官员的待遇与复出是讨论的焦点。引咎辞职和免职是一种处理而非处分，所以在我国，官员在免职后常常可以继续享受相当于原行政级别的待遇。同样刺激着人们神经的是“高调辞职，低调复出”，既然免职还可以待遇不变，引咎辞职还可以换来日后的复任，那么引咎辞职岂不成了“带薪休假”?切断一个官员的仕途对于制度建设并无意义，重要的是建设性的解决途径。《公务员法》规定：“领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响的，或者对重大事故负有领导责任的，应当引咎辞去领导职务。”可见引咎辞职有两种情况：一种由直接责任而引起，是对其工作严重失误的惩处;另一种由间接责任(领导责任)而引起，虽然本人不是直接行为人，但这种领导不力的状况出于其疏忽，所以也要负责，但这种因下属过错而受罚的官员，除了包含惩处性责任还包括一定程度的道义责任。无论哪种情况，引咎辞职都是一种自我惩戒，惩是为了反思过去，戒是为了面对未来。如果一名官员因为工作失误就“永不叙用”，显然太过严厉。所以错的不是官员复出，而是毫无反思地复出。去职、降俸是促使其反思的手段，如果不疼不痒地引咎辞职，那么最后得来的只能是架空的制度。
与这种“热”辞职形成鲜明反差的是“冷”辞退。无论是《公务员法》中关于引咎辞职、责令辞职的规定，还是《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》关于问责的规定，都建立在后果主义的基础上——只有造成了重大影响才进入调控范围，这样一些碌碌无为、没有大功也没有大错的官员便安全而又稳定地过上仕途生活。虽然《公务员法》中有“在年度考核中，连续两年被确定为不称职的予以辞退”的规定，但实践中真正执行的却很少。有数据显示，自1996年开始实施至2003年的8年间，共有19374名不合格公务员被辞退，年均不到2500人，按照全国近700万公务员计算，公务员年辞退率仅约0.04%。行政官员是公务员，自然也应该适用因考核不合格而辞退的规定，但实际上这种情况更为少见，那些被炒得热火朝天的，大都是因为“出事儿”而被曝光的官员。
出现这种状况，一方面的原因是考核标准操作性不强，“德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩”，需要转化成具体可衡量的指标才能适用，比如新加坡规定公务员用公款吃喝100元以上就要视为“不廉”，予以处罚。另一方面更重要的原因是自下而上监督体系的缺位，在我国，官员的留任以及升迁与否实际上是由其上级决定的，虽然我们愿意相信其上级会火眼金睛、秉公执法，但受官员行为所影响的民众的评价才是最根本的。
我国官员退出机制主要包括转、降、退三个方面
“转”就是不适合担任原职务而转任其他职务。但比较遗憾的是，在我国“转”常常作为一种“后续行为”而不是“原发行为”而出现。比如《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》(2009年)第十条：“引咎辞职和受到责令辞职、免职、降职处理的党政领导干部，应当综合考虑其一贯表现、资历、特长等因素，合理安排工作岗位或者相应工作任务，并同时确定相应的职级待遇。”如果能在发现领导干部不胜任当前工作时主动采取“转”的措施，而不是在出现了问题后才进行补救性的“转”，效果会好得多。
“降”按性质可分为两种：一种是处分性的，如明确写入《公务员法》的“降级”与“撤职”，它们与警告、记过、记大过、开除共同构成处分的六种方式，受到处分的人员工资档次、级别和职位都要受到影响。另一种是处理性的，比如由问责而带来的引咎辞职和免职，受处理的官员可能只是失去原职务，而并没有带来待遇和级别上的降低。
“退出”并不是要求不适合的官员绝对地离开行政系统，而是要求其退出不适合的职位，如果转任他职，能达到尽其能、显其才的效果，当然是人力资源上的最优配置。“退”也有两种：自然退出和非自然退出。其中自然退出包括任期届满和退休。由于权力对于人具有无限吸引力(古今中外莫不如此)，所以即使是自然退出也多半不是自愿。这样有三个数字便成为从部长到县长都关注的时间段：5年，是每届任期;10年，是在同一职位上的最高任职年限;15年是在同一层次职务上累计最长任职时间。非自然退出是因事件发生而非条件满足(即年龄和任期)而出现的退出，主要指辞退、开除与主动辞职，当然，领导们主动辞职大概更多存在于理论之中。
官员退出，既要“退权”，又要“退利”
领导干部退出机制，首先是要求其“退权”。个体庸碌并不可怕，可怕的是庸碌的个体与权力结合而产生的“放大镜效应”，“大人物的愚蠢常常造成小人物的悲哀”，说的就是这个道理。而且，领导职位有限，一人占据自然影响到他人进入，由此便会形成“不良机体吞噬健康机体”的问题。
此外，官员退出还包括“退利”，这一点常常被人们忽视。“利”主要指与领导职务相应的待遇，有多大权力就要承担多大责任，与此同时也就获得多高待遇，“利”以“责”为先，这是一件不言自明的事情。但我们也会看到这样的现象：某人名片上没有任何领导职务，却堂而皇之地写着“享受X级待遇”。“利”是官员们“愿上不愿下”的根本原因，如果说因权得利是隐性的利，那么待遇问题则是显性的利。如果人从领导岗位换下来了，待遇却依然不变，除了增加财政负担，还将造成社会不公平。
官员能上不能下，利益纠葛是核心问题，要以权力制约权力
谈到解决方案时，人们总是习惯性地概括为：“法律法规不健全，要完善立法”，但这并不是一个有效的回答。从立法体系上看，可以说已经形成了各个层级配合较好的法律体系。问题是，这么多法律法规，有多少得到了有效运用?如果法律法规只出现在文件中起“宣誓”性作用，或是只在学者的文章中起“说明”作用，而没有人依照其办事、更没有人将其作为司法诉讼的依据，那么规定就只是死的规定，制度必然是不完善的制度。让利益相关人发出自己的声音，让法律在运行中获得生命，是实现官员“能上能下”重要方法。
(袁刚 戴木茅　作者分别为北京大学政府管理学院教授，北京大学政府管理学院博士生)
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