重庆市律师管理系统:制度的隐蔽逻辑——《官僚制》读后h

           制度的隐蔽逻辑——《官僚制》读后

未之园

在描述，解释一种制度的现状及其变迁时，人们通常采取文化，历史的向度。在“经济学帝国主义”的时代里，经济学则为制度变迁提供了一个新的解释路径。而在阅读完《官僚制》一书后，笔者以为官僚制度也能在结构和功能主义的视角中为整个制度解释提供一把钥匙，也应该在制度解释中占有一席之地。

《官僚制》一书的作者毕瑟姆是英国利兹大学政治学教授，专于马克思和韦伯的比较研究。《官僚制》一书已经成为20世纪90年代以来欧美高等教育最权威的社会科学教材之一，自引进我国以后也受到知识界的重视。

提到官僚制，我们的第一反应就是政府拖拖拉拉，恣意横行，拥有不受监督的权力却同时又非常低效，总之官僚制在人们的日常用语中普遍具有贬义的色彩。既然官僚制为千夫之所指，却又为何拥有那么顽强的生命力以至人类政治历史的各个时期都无能摆脱其统治呢？形式上千差万异的官僚制度是否可能具有某种共性呢？其权力来源是怎样的，又是怎样运作的呢？归纳起来，这些问题可以划归为三个问题：即官僚制与效率的关系，官僚制的权力来源，官僚制与民主的关系。

一

由于这些问题对于理解我们的社会和制度都非常重要，所以各个学科的学者都将官僚制纳入自己的研究对象，从而形成了不同的研究范式。作者在此书的第一章里首先就归纳了三种主要的研究范式对于官僚制与效率的关系的分析：

（一）组织社会学：组织社会学研究社会中各种形式的组织的一般共性和提升组织效率的可能条件。韦伯认为各种组织的理性化结果就是采用了官僚制。他总结了官僚制所具有的四个最主要的特征：层级制，连续性，非人格性，专业化。换言之，官僚制是一种专业分工的结果，是一种严格程序理性的产物。在官僚制中，人成了组织机器的一个零部件，严格按照规章办事，没有发挥自己“主观能动性”的空间。这种机械化的科层制固然能够高效的完成既定的任务，但却缺乏应变能力，因此具有相当大的保守性。

（二）政治经济学：政治经济学关注组织的收入来源，将官僚制界定为一个非市场的组织，它依靠拨款而非市场获得收入。市场是一种横向的，平等交易的机制，官僚制则是一种纵向的等级制度，“通过有意识地行使权威强制的结构，纵向的协调人们的行动。在层级制中，人们按照定义就是不平等的。”那么官僚制存在的合法性何在呢？作者认为，官僚制的存在可以从市场的前提中推导出来。科层的官僚制能够维护市场交易秩序，提供公共产品，从而提高降低社会成本。然而由于官僚制规避了市场竞争，所以传统的经济学理论认为官僚制必然是无效率的。但近来的反对者则提出了一些理论试图证明官僚制也存在一定的竞争机制。一种观点认为组成官僚系统的各个部门为了有限的财政拨款而竞争，另一种观点认为选举市场的存在也使得官僚系统受到间接的竞争压力，而这样的竞争也同样会提升官僚制的效率。

（三）公共行政管理学：“官僚制在这里意味着与私人组织中行政管理相对的公共行政管理”。该种范式中，官僚制的公共性和政治性使得官僚制的效率分析变得困难。公共管理和公共服务不能唯效率马首是瞻，经常的情况是人们为了实现正义，公平等价值而牺牲效率，这一点在行政程序中尤为凸显。然而效率依然是重要的，尤其是在现代社会中，效率更是被人们愈发重视。于是，人们倾向于认为有效的行政管理依赖于公共服务精神和公共责任程序。

综上，组织社会学关注的是组织结构问题，因而其效率问题实质上是组织形式和结构对目标和环境的适应力问题；政治经济学以利己的经济人为前提假设，其效率问题是如何协调官僚的私人利益和官僚制所要服务的公共利益问题；公共行政管理学关注的是文化和责任问题，其效率问题实质上是组织文化和责任机制与目标之间的合宜性问题。以上的各种范式既有其独特的视角又有其特有的局限，因此在这个科际整合的年代，作者认为“我们需要一种一般的官僚制概念，也需要一种官僚制的类型学”。换言之，作者采纳了韦伯的最为宽泛的官僚制概念，同时也吸收了不同的研究范式的研究成果并将其视为一种官僚制分类标准。通过以上分析可以看出，官僚制具有保守性，自利性，具有独特的组织文化，这些特征使得“政策的内容，而不仅是政策的实施，受到行政管理体制特性的系统化影响”。

二

在解释官僚制的权利来源时，韦伯和马克思给出了不同的回答。韦伯认为社会的官僚化是专业化和分工的结果，是不可逆转的。与技术的进步，分工的精细化相对应的是各种形式的组织日益庞大和复杂，管理和协调事务越来越多，必须要有专业管理人员才能满足管理和协调的需求，才能提高效率。官僚正是在社会进步和分工中逐渐形成并独立出来的一个新的社会群体，是现代社会的典型特征。官僚制的产生一方面有利于提高效率，但另一方面其扩张又限制和威胁着个人自由。官僚化的世界是一个秩序化安定化的世界，官僚制成为凌驾于个人之上的另一种权威，如果这种权威没有某种对抗因素从而达到某种“权力均衡”，那么创新，冒险等精神以及个人自由都将被窒息，我们都将成为一个机器人，故步自封于一个铁笼中。韦伯的这种理论为其后的社会主义实践所证明。在社会主义的各国实践中，市场被取消，生产分配都依赖一个官僚系统，这样一个官僚系统由于承担着史无前例的社会功能，因而具有史无前例的权威。又由于意识形态等各种原因，社会主义各国的行政相对封闭，没有有效的民主制度，所以没有一个能够对官僚系统进行制衡的力量。很快地，各社会主义国家的官僚集团演变成一个新的统治阶级，“通过官僚化的过程，工人阶级为确保自身的解放而创建的各种制度转变为使其从属地位永恒化的机构”。官僚制揭示了社会主义设想的深刻矛盾，从而也预兆了其最终的结局。在韦伯看来，只有在资本主义社会中，个人才能拥有同官僚制进行对抗的能力。这种能力来源于私有财产，市场的力量，结社的自由以及广泛的民主等。然而即使在资本主义社会中，韦伯也不认为民主代表着真正的个人自由和大众权利，因为“在官僚制的时代，这仅仅是一个幻想”。韦伯著名的领导民主理论认为，民主的作用有两个：一是选择一个领袖对官僚进行指导和制约，一是使不称职的领袖下台。这种代表着自由主义的个人精英式民主理论对传统的民主理论作出了重大的修正，在某种程度上调和了古典的民主理论和马克思主义的民主理论的分歧。官僚化理论在韦伯的学说中具有重要地位，官僚化制度被视为现代化过程的关键制度，其权力来源于人们的工具理性和效率追求。与此相对应的是，马克思从阶级分析的立场出发，认为官僚制首先是一种阶级控制的工具，纯粹的技术和行政管理则是官僚制的一个次要的功能。然而在各社会主义国家的实践中，恰恰是在消除了阶级对立以后，官僚制经历了一个异化的过程，从而取代无产阶级成为一个新的统治阶级。托洛茨基将这一现象归因于各社会主义国家落后的社会状况。另一些学者则认为，官僚制确保了一种快速的工业积累，是当时普遍落后的社会主义各国不可或缺的选择。然而这种功利主义的理论并未给与各国社会主义实践的命运以有说服力的解释。虽然马克思主义者关于社会主义官僚制的理论没有经受住实践的检验，但其关于资本主义社会的官僚制理论则是不容回避的。这种理论认为“官僚制的权力问题是一个为保持对劳动力的社会控制所必需的权力的高度集中问题”，官僚制的权力根源于生产资料所有制的权力。

三

前面的分析中，几乎所有的理论都认为官僚制和民主都是对立的，然而作者毕瑟姆却不认同这种简单的二元对立的观点。作者认为官僚制和民主之间不存在韦伯所谓的对立。因为现实中的民主是少数对多数的服从，而不是全体一致的同意，这意味着民主本身包含着强制。官僚制正是民主本身所必需倚仗的制度。另一方面，民主意味着大众的压力，意味着民众要求更多更好的公共产品和公共服务，这也必然导致政治领域的扩张和官僚制的强化。由此可见民主和官僚制具有内在的相容性和依赖性。我们的现实追求只能是一个官僚的民主制或者民主的官僚制，作者认为这样一种制度应该具有下面三个特征：专业建议的多元化和开放性；平等而透明的咨询渠道；在公共服务的酝酿过程中对公民负有解释责任。然而为什么有那么多的学者以对立的观点来看待官僚制和民主的关系呢？通过进一步分析官僚制的运作过程，作者发现官僚制的一些社会功能使得它必须走向独立和自我封闭。这些社会功能有：对未解决的社会冲突的管理；中央过分扩张的态势；保护国家的安全利益等。换言之，并非官僚制本身反民主，而是官僚制的某些社会功能使得它的信息垄断能力和组织能力变得反民主。之前的学者正是混淆了这两者之间的区别，将官僚制的社会功能误解为官僚制属性本身的缺陷。一种为了确保民主而建立的机制反过来又限制和阻碍了民主，这正是民主的悖论。然而正如作者所言，“作为民主社会的公民，如果我们要扩展民主实践自身的领域，就需要既理解这种能力的价值，又理解这种能力的局限”。

官僚制作为一种相对封闭的制度，其自身运作的逻辑对于理解整个国家制度运作的重要性不言而喻。在韦伯式的官僚制中，官僚是非人格化的，官僚制的负面功能源自官僚制结构本身；马克思主义的官僚制中，专业化的官僚意味着控制和压迫；毕瑟姆的官僚制在承认官僚制对民主的阻碍的同时，却又表明这是民主自身的吊诡。然而现实中的官僚制却并不是前面三位学者所设计的“理想型”。官僚制是对官僚的制化，而官僚和制的关系在不同的历史时段，在不同的文化背景下却呈现出大异其趣的形式。这些形式在保持官僚制的共性的同时，却也使官僚制对整个制度的演变按照不同的进路发挥着影响力。这种影响力常常不在阳光之下敞露，而是通过一个个利己的官僚在各种可能的行为选择的总体作用下发挥效能。这种作用常常隐没在冠冕堂皇的辞藻背后，包裹在规范的形式外表之下，构成了制度运作的隐蔽逻辑基础。