里约乒乓球男团解说:破解官场“游戏”的机制应对

　　建立一种公民选举、上级考察、各方面监督相结合的干部选拔机制

　　击鼓传花”背后的机制难题

　　虽然新时期以来我国不断进行机构改革，力图治理各部门之间机构重叠，职责不清，分工不明，人浮于事的现象，但是始终没有改变传统的管理模式强调以职能为中心、以分工为基础设置政府部门以及层级节制的组织结构。这种体制下的条块分割管理模式诱发了一系列问题：第一，容易导致部门林立、职责交叉重复和多头指挥；第二，造成了地方政府和各部门组织流程破碎、资源共享程度差，各部门交流协调困难，降低了行政组织的灵活性；第三，直接诱发了本位主义，易演化为“铁路警察各管一段”，将部门的目标凌驾于整体目标之上。加之公共部门的垄断性和服务效果的难以计量，客观上为一些部门推诿扯皮提供了温床。

　　干部考核任用制度的缺陷易促使一些政府行为短期化。当前政府官员的所作所为很大程度上源于干部考核任用制度的压力。各级干部任期内的政绩考核、经济指标考核和维稳的刚性要求，催生了一些官员的急功近利式或保守求稳式的政府行为，这两种形式的“击鼓传花”均是压力型干部选拔体制的异化表现。在焦虑个人政治前途的重压下，一方面许多官员急于表现能力，取得业绩，于是盲目决策、重复建设、浪费资源、污染环境等等弊端应运而生；另一方面一些平庸无能的官员不求有功，但求无过，一心保官，对群众的要求置之不理，对敏感问题一拖再拖，贻误了最佳解决时机，给社会埋下了巨大隐患。

　　监督机制的不健全和现行问责制的缺陷给“击鼓传花”现象持续蔓延提供了可乘之机。我国虽然初步建立了监督体系，但公民参与政治的路径尚不完善，参与的能力有限，各权力机关之间缺少相互监督与制衡机制，国家权力结构的失衡制约着公共权力监督的力度和效率。对政府机构和公务员本人缺乏有效的行政监督、司法监督，特别是公共监督和舆论监督，遂产生了权力的滥用和行政责任被游戏化的市场。加之目前我国实行的问责制还不是一种全程控制的动态问责，主要是针对重大责任事故的事后问责和对主要领导的问责，暂时还没涉及一般公务员，缺乏对每一位政府官员日常责任行为的规范，它给某些人不负责任、推诿扯皮提供了机会。

　　谁来挽救被“游戏”的责任

　　针对“击鼓传花”现象的严重危害和形成的社会背景，笔者初步探讨了以下几点解决对策：

　　首先，强化干部问责制，对无所作为和胡乱作为的官员根据其所造成的恶劣影响进行纪律处分和法律制裁是遏制“击鼓传花”现象的一种有效方法。温家宝总理在2008年政府报告中指出“要把行政不作为、乱作为和严重损害群众利益等行为作为问责重点。对给国家利益、公共利益和公民合法权益造成严重损害的，要依法严肃追究责任。” 这为我们从根本上杜绝公务人员将行政责任游戏化指明了方向。

　　其次，选用和考察干部的标准更加民主化、科学化是抑制“击鼓传花”现象的关键所在。当前我国的干部选拔任用仍存在着“对上不对下”的问题，民众的政治参与程度和能力严重不足。今后对对各级干部的选任应使广大公民具有发言权、选举权和决定权，应支持民众行驶自己的民主权利，改变过去完全由上级任命的方式，建立一种公民选举、上级考察、各方面监督相结合的干部选拔机制。

　　再次，健全权力制衡和监督机制、加强政务公开建设是杜绝“击鼓传花”现象的必要前提。要规范各个部门和权力机构之间的关系，解决国家机关之间权力结构过于失衡的问题，同时，还要积极推进政务公开建设，增大政府的透明度。在保持社会稳定的前提下，加快政治体制改革的步伐，加快民主化、法制化的进程，提升社会自治能力，从根本上扭转因权力失衡，监督无力造成的各种官僚主义现象滋生蔓延的情况。

　　(作者分别为南开大学周恩来政府管理学院教授；渤海大学政法学院讲师)

　　美国如何避免矛盾 “击鼓传花”

　　作者：宋 伟

　　新闻监督在防止美国政府内部的扯皮、推诿等方面发挥了巨大的作用。以批评政府为主要特色的美国新闻媒体，只要发现了政府不作为的证据，肯定是如获至宝。美国的电视、舆论上充斥的大量负面新闻，构成了制约政府的第四种权力

　　从人性的角度来说，矛盾“击鼓传花”是无法彻底根除的；但是，通过一系列的制度设计，美国社会的政治家们能够较好地消除部门之间互相扯皮、把矛盾留给后任、地方推给中央等这样一些现象。对于当前致力于创新社会管理、实现社会和谐的中国来说，可能也会有一些值得借鉴的地方。

　　治权有限，从源头上大大减少矛盾发生

　　“治权有限”或者说有限政府的基本政治理念使得美国各级政府的管治负担减轻很多，这无形中从源头上大大减少了矛盾的发生和政府内部的扯皮过程——后者本质上也是一种腐败。由于每个政府部门都可能拥有部门利益，这样在危害到自己部门利益时就会采取扯皮、消极抵抗的措施。限制政府部门由于掌握公共权力而可能形成的私利化倾向，美国政治采取的第一个办法是政府和社会的分权。例如，依据《联邦储备法》，制定货币政策、监管银行机构的美联储系统是独立于美国联邦政府的，这在一定程度上就限制了政府的财政能力。在经济活动中，政府的范围在于清晰产权、维护市场经济秩序。我们看到，在面临经济危机时，美国政府的确会采取一些“国有化”的临时措施，收购一些破产的银行等，但这是因为这些企业关系到整个国家的经济安全、社会福利。政府虽然可能购买金融机构的股份，但一般不派董事、不参与管理。一旦情况好转，这些企业还会被重新出售。在1929年的世界经济危机时如此，在2008年的全球金融危机中同样如此。政府同市场经济运作尽可能的分开、避免与民争利，使得其能够扮演一种相对的超越于利益集团的立场，从源头上有利于矛盾的解决、避免部门利益压倒公共利益。政府不会既是参赛员，又是裁判者。

　　同时，美国政治中非营利机构、公民社会组织也发挥着重要的消解矛盾源头和促进矛盾解决的作用。美国的社区历史早于政府；社区基金会在美国的慈善活动中发挥着举足轻重的作用。涉及到各种社会问题、文化教育、社区服务等等，这些组织都发挥着相当重要的作用，也使得民众有能力在非选举时期影响、督促政府，防止社会矛盾被踢来踢去，出现所谓的“击鼓传花”现象。

　　地方自治，使大量矛盾消失在基层

　　通过分清中央和地方的权责，也使得美国社会的大量矛盾消失在基层状态，一般不会造成太大的动荡。从道路设施维护到垃圾清理，从学校教育到小镇治安，这些直接与民生相关的问题都由各级地方政府来负责。由于是联邦制和地方自治，官员由地方民主选举产生、对选民负责，因此，从地方议员到县长、州长，都会面临着几年一次的选举压力。同时，许多县长、市长都是不领工资的，属于义务服务。因此，美国的地方政府一般来说不会把问题推给中央政府，政府有能力、也必须解决自己的地方问题，尤其是教育、交通、土地和地方治安等等。同时，政府各个层次、部门之间的权责非常清楚、界限分明。

　　由于美国的上级政府不对下级政府的行为承担任何责任，当然也就不会成为矛盾的焦点。如果人们的权利自由受到了政府的侵犯，除了与政府说理、通过选举表达意愿等方式，他们还会去法院告状以获得帮助而不会去上访。地方治理中所积累的民生矛盾不会转移和扩散。同时，这也有助于避免将问题和矛盾推给后任：虽然推给后任理论上是可行的，但也就意味着官员的政治前途就此终结了。

　　分工问责，避免过度分散的决策机制

　　在美国政府内部，权责划分相对清晰、高效也是值得我们吸取的一个方面。美国政府实行大部制，每个部门负责相关的问题领域，目前只有15个部门，这较好地避免了对于同一问题领域多头管理所容易带来的推诿、扯皮现象。“人人负责，则无人负责”。对于某些需要实行多头管理的领域，特别是环节较长、专业性较强、但又密切关联的领域——例如食品安全监管领域，美国政府的管理体系也是较为分散的，涵盖了卫生部、农业部、商务部、环境保护局、海关等诸多部门，但是这些部门分工明确，同时针对这一问题领域建立了“总统食品安全管理委员会”进行协调。因此，与大部制相比，美国政府运行更重要的经验可能在于部门分工明确，同时在合理范围内事权集中，避免过度分散的决策机制。

　　问责和绩效管理是另一个很重要的方面。在美国政治中，国会下属的问责局或者说总审计局是一个独立于政府的机构，其职责是调查联邦政府的财政开支。早在1912年，美国就通过了第一部与绩效管理有关的法案。有关绩效管理体系的建设一直在进行，并于1993年出台了《政府绩效与结果法》。这部法案将各部门的预算与其绩效联系起来。每个部门都要对本机构的目标、计划和评估方法进行规划，并每年上交绩效报告，向总统、国会和公众提供具体信息，说明本部门机构在过去的财政年度内，耗费了多少资源、完成了哪些工作，哪些工作没有完成并做出解释，以及未来一段时间里将采取什么样的措施。

　　外部监督，不作为就可能被告上法庭

　　法院在美国政治中起到了制止部门互相推诿、扯皮的独特而巨大的作用。对于地方政府和各政府部门来说，不作为就意味着可能被告上法庭。我们知道，在美国，打官司的门槛不高，提起司法诉讼很容易。美国法院挑战政府行为的案例非常多，例如，1952年美国最高法院就判决杜鲁门总统征用杨斯顿钢铁厂为朝鲜战争效力的行为非法；2010年12月，弗吉尼亚州地方法院法官哈德逊判决称，奥巴马的医改法案规定所有美国公民必须在2014年以前购买健康保险违反了美国宪法。

　　与法院类似，新闻监督在防止美国政府内部的扯皮、推诿等方面发挥了巨大的作用。以批评政府为主要特色的美国新闻媒体，只要发现了政府不作为的证据，肯定是如获至宝。美国的电视、舆论上充斥的大量负面新闻，构成了制约政府的第四种权力。

　　(作者为北京大学国际关系学院副教授)

　　延伸阅读

　　历史上两位“击鼓传花”高手

　　苏味道：“模棱两可”的宰相

　　据《旧唐书·苏味道传》记载，苏味道任凤阁侍郎期间，善于向皇上陈奏。由于熟悉台阁历来的典章制度，他上朝言事都不用带奏折，只凭口头禀奏，侃侃而谈，极尽阿谀，老于世故，游刃有余地周旋在君臣之间。因此，在武则天当政期间，苏味道曾三度拜相，居相位达九年之久，可谓是政坛的常青树。

　　而这一切他又是怎样做到的呢？其实就四个字：模棱两可！当时苏味道在京为官，有人找苏味道来决断案子时，他总是把手放在桌棱上摸来摸去，迟迟不下结论，即使表态也是含糊不清。模棱，即“摸棱”一词的演化，棱乃物体上不同方向的两个平面连接的部分，一根方柱有四棱，故用手摸四棱中的任何一棱，都会同时摸到方柱的两个面，这也就意味着难以辨出到底摸的是哪一面，因此让人有了可以这样也可以那样的理解。

　　和珅：推诿矛盾的高手

　　每当和珅被皇上斥责的时候，他总能找到不同的理由为自己开脱。乾隆派和珅到甘肃去调查当地捐监的实际情况。和珅到了甘肃之后，收授了数不清的奇珍异宝，自然对当地官员虚假上报视而不见了，就向乾隆写了一份奏章，把甘肃的官员们大大夸奖了一通。

　　直到甘肃爆发了苏四十三的起义，乾隆派阿桂领兵前去镇压的时候，阿桂才将捐监的实情禀报了乾隆。乾隆追问贿赂之事，和珅装做非常不安的样子说道：“奴才确实收下了勤尔谨送与的四颗宝石。奴才想，公主若是佩戴，必是好看。现在回想，奴才当时是有些托大，被甘陕的官员稍一吹捧，就有些飘飘然了，那账本仓库必定是他们假做的。肯请皇上治奴才不察之罪。”说完，双膝跪倒。乾隆一见他这样，心想既是无心犯过，不能全部怪罪在他头上。这么大的一桩案件，就被和珅三言两语推了个干净。

　　典型案例：治庸治懒 追责问责

　　作者：傅广照 王会阁 张辉 吴光政

　　山东乳山：治庸治懒 追责问责

　　中共乳山市委书记傅广照：2010年以来，乳山市从提高干部队伍执行力、推动工作落实入手，制定了《从严管理领导干部实施细则》，突出治庸治懒，严格追责问责，对领导干部严格要求，严格管理，严格监督，构建起从严管理领导干部的长效机制。

　　主要做法：

　　在广泛征求意见的基础上，对领导干部存在问题的情形进行细化，从5个方面设置了15条领导干部不敢触及的“高压线”，着力整治领导干部在组织观念、责任意识、服务意识、工作业绩、社会威信等方面存在的突出问题。

　　在组织观念方面，着力整治团结配合意识差、人为制造内耗、搬弄是非、搞小圈子、有令不行、有禁不止等问题；在责任意识方面，着力整治工作被动应付，标准低，效果差；作风飘浮，凡事只满足于布置，不善抓落实；工作不负责，失职失责等问题；在服务意识方面，着力整治遇事推诿扯皮，不作为或慢作为；不坚持原则，以权谋私，乱作为等问题；在工作业绩方面，着力整治单位管理混乱，效率低，业绩平；单位年度岗位责任制考核列镇最后一位或者市直后三位的；区域(单位)内发生重大责任事故、群体性事件等，造成较大负面影响等问题；在社会威信方面，着力整治单位在综合评议、行风评议活动中得“不满意”票率超过5%的，反映领导干部存在突出问题的；民主测评得“优秀”、“称职”票率合计不足2/3、经考察认定为不胜任现职岗位的，或者得“不称职”票率超过1/3、经考察认定为不称职的；群众举报，问题严重，经查属实等问题。

　　当前成效：

　　一是干部头上有了“紧箍咒”，责任意识更强了。二是避免了因小失大，较好地保护了干部。三是树立了正确导向，凝聚了发展合力。

　　内蒙古青山区：推进干部人事制度改革

　　内蒙古自治区党委组织部研究室副主任王会阁：内蒙古青山区创新干部教育培训方式和载体，自主研发了自治区首家“干部教育培训在线学习平台”。

　　主要做法：

　　严格实行科级干部教育培训“学分制”管理，完善证书登记，量化培训成果，并将考评得分纳入干部年度综合考核总分中。加强对科级干部和科级后备干部的多岗位实践锻炼，共选派6名干部到国家部委、2名干部到市直机关挂职锻炼，选派30多名干部外出招商，选调11名基层党建信息员到部内调训。

　　加强干部日常管理和监督。落实领导班子民主生活会、干部谈心谈话、领导干部重大事项报告等制度，及时了解掌握干部队伍的思想动向和工作状况。在全市率先对5名科级干部正职开展任中经济责任审计，与纪检委等部门联合开展5次机关干部工作作风检查，健全对干部队伍的经常性管理机制。

　　当前成效：

　　开创网上述职和网上民主测评工作，努力实现考实评准的目标。切实加大考核结果的运用力度，形成凭实绩论干部、靠德才用干部的良好氛围。

　　江苏如皋：选派机关驻村书记

　　中共江苏省如皋市委常委、组织部部长张辉：今年以来，如皋结合创先争优活动，在市级机关部门遴选出20名“三强”型科级干部，担任20个“三弱”村第一书记，以此实现强化年轻干部培养锻炼和强化村级基层组织的双赢。

　　主要做法：

　　择优选拔，确保能干事。采取个人自荐、单位推荐和组织选拔相结合的方式，突出能力强、活力强、潜力强的“三强”标准，在机关部门副科级以上干部中广泛遴选，经市委常委会讨论确定了20名同志担任班子软弱、经济薄弱、基础脆弱的“三弱”村第一书记。

　　精心培育，确保会干事。明确市委常委及部门主要负责人作为结对培养人，安排列席市委市政府重大会议，先后邀请12名涉农专家教授开办讲座和现场辅导，组织到华西、蒋巷、小岗等村参观学习，与吴仁宝、常德盛面对面互动交流，帮助他们拓宽视野、明晰思路。

　　全面助推，确保干成事。每月召开一次现场会，推出一批典型，集中检阅基础设施建设、新增招引项目、环境打造亮点，形成你追我赶的争先局面。广泛动员，整合部门、镇村和社会资源，给予800多万元的资金支持。

　　当前成效：

　　通过选派机关驻村书记，强化了年轻干部的培养锻炼。驻村书记平均每月在村工作时间超过28天，充分发扬“5+2”、“白加黑”精神，为老百姓化解百余起多年积累的突出矛盾，做好事、办实事900多件，新修村级公路102公里，整修公共服务中心12个。经过艰苦复杂环境的磨砺，每名驻村书记都坚定了融入农村、服务基层的信心，提升了能力，改进了作风。通过选派机关驻村书记，强化了村级基层组织。选优配强村两委班子，不断壮大村域经济，盘活筹措集体收入738万元，流转土地6850亩，培育种养、加工、销售大户42 家，兴办引进项目79个，吸收富余劳动力千余名，所在村农民人均增收1260元，全市建设更高水平小康村考核位次平均前移68名。在今年村级党组织集中换届中，20名第一书记通过公推直选均全票或高票当选，实现了“第一书记”到“驻村书记”的身份转变。如皋市委给予高度评价，称他们为全市创先争优的20面旗帜，并破格全部列为正科级后备干部。

　　官员点评

　　南京市浦口区人民政府副区长吴光政：尽管如此，见“花”就让，来“花”就躲，名为“传”，实为踢皮球的本质并未改变。这恰似一些不思进取、碌碌无为的官员，对人民群众的呼声，对转型期出现的难点、热点问题，或视而不见、或充耳不闻、或明哲保身，竭尽“传”花之快、“拒”花之巧、“躲”花之能。那么，如何根治推诿的现象呢？

　　笔者认为，建立相互呼应、严实配套、相互监督的内在机制是根本。一是建立应急机制——“击鼓应急”。这是根治推诿的前提与保证。击鼓往往标志着群众的利益受到了极大的伤害，往往是社会矛盾激化的爆发期。因此，在机制建设上，我们要把住三道关：一是体制关、二是问责关、三是监督关。

　　二是建立预警机制——“无鼓更急”。无“鼓”不代表太平无事、国泰民安。在转型期的中国，无“鼓”更是黎明前的黑暗，往往是矛盾的潜伏期，处于量变到质变的过程之中，是更大、更深一层爆发期的前奏。因此，我们衡量一个部门、一个官员群众观念强不强、对群众感情深不深，首先应该看其为民办实事的态度如何，特别是能否主动深入到人民群众之中，真正与他们同呼吸、共命运，点点滴滴关注民生、倾听民怨，及时、主动、超前地发现深层次矛盾的苗头，善于于无声处听惊雷，建立完善的预警机制。正如温家宝总理指出的：“对干部政绩的考核，最重要的不仅要看一个地区的经济总量，而且要看经济与社会发展的协调，社会事业的发展和社会的进步，公平正义和人民生活的改善。如果不彻底从根本上解决这两条，我们现在制定的计划也是难以实现的”。

　　三是建立协调机制——“花落不急”。协调机制的核心在于解决花落谁家的问题。“击鼓传花”游戏中花落在谁家，就意味着谁承担责任。人民群众将问题交到部门、官员手中，时常不仅仅是一部门、一官员的事情，其他部门、官员决不能事不关己、高高挂起，必须真正做到谁家孩子谁抱走，其他部门齐跟上，既要职责清楚，又要同心协力，这样才能保证件件有落实，事事有回音。