释法明:论“函的形式”与“函”的文种1

中国人都知道，国务院有一类公文的机关代字称“国函”。从字面看，这类公文的文种应该是“函”。错了，实际情况是：“国函”类公文与文种“函”几乎没有任何关系。我把这种有点奇怪的现象称之为“‘国函’无‘函’”。
　　笔者于2007年7月19日通过互联网检索中华人民共和国中央人民政府国务院公报网站，发文单位查“国务院”，发文时间“从1999年1月到2007年7月”，文件类别查“国函”，共查到相关公文482份，其中属国务院制发的“批复”有453份，占94％；国务院制发的“命令”19份，占4％；国务院制发的“通知”10份，占2％，“函”却一份也没有。
文件类别是“国函”，但却不见“函”的影子，这是为什么？这是因为“函的形式”与“函”的文种不是一对一的关系。实际上是两码事。国务院“国函”类公文的“函”不是指文种，而是指“函的形式”。
　　1什么是“函的形式”
　　“函的形式”到底指什么，不少单位在公文处理实践中搞不清楚，或是在执行上不甚了了。
　　“函的形式”源自《国家行政机关公文处理办法》(国发[2000]23号，国务院2000年8月24日发布，2001年1月1日起施行，以下称“《办法》”)第十五条：“政府各部门依据部门职权可以相互行文和向下一级政府的相关业务部门行文；除以函的形式商洽工作、询问和答复问题、审批事项外，一般不得向下一级政府正式行文”。
　　《办法》的相关规定给人的感觉是：只要是“函的形式”，就不算是“正式行文”。反之，如“正式行文”，就不应是“函的形式”。一时疑窦丛生。
　　为消除疑虑，确保《办法》的贯彻施行，国务院办公厅于2001年1月1日就《办法》所涉及的几个具体问题发出了《国务院办公厅关于实施＜国家行政机关公文处理办法＞涉及的几个具体问题的处理意见》(国办函﹝2001﹞1号，以下称“《意见》”)，对“函的形式”作出了专门的也是最权威的解释：“函的形式”是指公文格式中区别于“文件格式”的“信函格式”。
　　据此可知，“函的形式”是指格式而言的。那什么是“信函格式”呢？按国家质量技术监督局1999年12月27日发布的中华人民共和国国家标准《国家行政机关公文格式》(自2000年1月1日起施行，以下简称“《格式》”)的规定，公文格式有公文的一般格式和公文的特定格式之分。公文的一般格式即在发文机关标识里面带有“文件”字样，《意见》称其为“文件格式”；公文的特定格式有三种。即信函式格式、命令格式、会议纪要格式，其共同点是：发文机关标识里面都不带“文件”字样。被《意见》称为“信函格式”的，就是公文特定格式中的一种。“信函格式”具体的格式规范是：发文机关名称上边缘距上页边的距离为30mm，推荐用小标宋体字，字号由发文机关酌定；发文机关全称下4mm处为一条武文线(上粗下细)，距下页边20mm处为一条文武线(上细下粗)。两条线长均为170mm。每行居中排28个字。首页不显示页码。发文机关名称及双线均印红色。发文字号置于武文线下1行版心右边缘顶格标识。发文字号下空1行标识公文标题。如需标识秘密等级或紧急程度，可置于武文线下1行版心左边缘顶格标识。两线之间其他要素的标识方法从本标准相应要素说明。
　　“信函格式”与“文件格式”相比，主要有以下不同：一是发文机关标识不同。“信函格式”公文的发文机关标识(版头)只标发文机关名称，不缀“文件”字样。由于不加“文件”二字，发文机关名称要用全称不用简称。如国务院的“文件格式”称“国务院文件”，而国务院的“信函格式”称“中华人民共和国国务院”。二是“发文机关名称上边缘距上页边的距离为30mm”，即上白边留得较少，而“文件格式”的上白边为37mm。三是红色反线即间隔线不一样。“文件格式”的公文首页有一条红色反线(宽度同版心，即156mm)，把眉首部分和主体部分隔开，一般放在发文字号之下，与发文字号的距离为4mm。“信函格式”的公文在发文机关名称4mm之下有两条线，上面一条粗线，称武线；下面是一条细线，称文线，合称武文线。作用与“文件格式”公文的红色反线相同。四是份数序号、密级、紧急程度、发文字号等要素的位置不同。“文件格式”公文的份数序号、密级、紧急程度、发文字号等都在红色反线之上，而“信函格式”公文的份数序号、密级、紧急程度、发文字号等要素都在武文线之下。其中份数序号、密级、紧急程度在武线左下角顶格，发文字号在武文线右下角顶格。
　　2什么情况下可以用“函的形式”
　　《意见》对此的解释是：关于部门及其内设机构行文问题。政府各部门（包括议事协调机构)除以函的形式商洽工作、询问和答复问题、审批事项外，一般不得向下一级政府正式行文；如需行文，应报请本级政府批转或由本级政府办公厅（室)转发。因特殊情况确需向下一级政府正式行文的，应当报经本级政批准，并在文中注明经政府同意。
部门内设机构除办公厅（室)外，不得对外正式行文的含义是：部门内设机构不得向本部门机关以外的其他机关（包括本系统)制发政策性和规范性文件，不得代替部门审批下达应当由部门审批下达的事项；与相应的其他机关进行工作联系确需行文时，只能以函的形式行文。
　　如此看来：“函的形式”使用范围相当广泛。凡是不相隶属的单位之间，平级的党政机关之间，政府及其部门与同级的军事机关、群众团体及其部门之间均可“以函的形式商洽工作、询问和答复问题、审批事项”，不受系统、部门、行业、地域的限制。
　　这又分为两种情况：一种情况是必须使用“函的形式”，没有选择的余地。另一种情况是可以用“函的形式”，也可以用“文件格式”，可根据具体情况选择合适的发文形式。
　　必须使用“函的形式”是指：在不相隶属的机关之间，即使是请求对方批准或答复审批事项，都应坚持用“函的形式”。请求上级领导机关批准，按规定要用“文件格式”，但请求不相隶属的主管部门批准，就要用“函的形式”。如：某省农业厅向省编制委员会行文请求增加编制，就应是“函的形式”而非“文件格式”。即不相隶属的机关之间，相互双方或多方都应该坚持用“函的形式”。
　　可以用“函的形式”是指：上级领导机关在答复下级机关的请求事项时，可以用“函的形式”，也可以用“文件格式”。可以用“函的形式”的又可细分为两种情况：
　　一种情况是：下级机关以“文件格式”上报请求事项，上级领导机关以“函的形式”予以答复。如：福建省人民政府以闽政文﹝2005﹞53号的“文件格式”的形式，向国务院上报了一份《关于报请审批福建省海洋功能区划的请示》。国务院于2006年l1月6日以“国函(2006)117号”的“函的形式”予以答复，即《国务院关于福建省海洋功能区划的批复》(见国务院公报2007年1月10日第1号)。
　　另一种情况是下级机关以“文件格式”上报请求事项，经上级领导机关同意后，授权让领导机关的办公厅(室)出面。以“函的形式”予以答复。如国家环保总局以“环发［2006］179号”的“文件格式”的形式。向国务院上报了一份《关于调整辽宁丹东鸭绿江口湿地等3处国家级自然保护区的请示》。该请示“经国务院批准”后，国务院并未出面予以答复，而是授权让国务院办公厅出面，以“函的形式”予以答复。这就是国务院办公厅2006年11月16日以“国办函［2006］93号”发出的《国务院办公厅关于调整辽宁丹东鸭绿江口湿地等国家级自然保护区的通知》(见国务院公报2007年1月10日第1号)。按照规定，在这种情况下须“在文中注明经政府同意”字样。
　　经上级领导机关同意后，也可授权让某一个业务主管部门出面，以“函的形式”予以答复。如江苏省人民政府以“苏政发［2002］151号”的“文件格式”的形式，向国务院上报了一份《关于无锡市惠山区政府驻地迁移的请示》。该请示“经国务院批准”后。国务院并未出面予以答复，而是授权让主管部门民政部出面，以“函的形式”予以答复。这就是民政部2003年4月17日以“民函［2003］76号”发出的《关于江苏省无锡市惠山区人民政府驻地迁移的批复》(见国务院公报2003年9月10日第25号)，内称“你省《关于无锡市惠山区政府驻地迁移的请示》（苏政发［2002］151号)收悉。经国务院批准，同意无锡市惠山区人民政府驻地由洛社镇迁至堰桥镇。搬迁经费由你省自行调剂解决”。
　　3“函的形式”适用于哪些文种
　　《意见》的解释是这样的：以“函的形式”行文应注意选择使用与行文方向一致、与公文内容相符的文种。与“函的形式”相匹配的文种有哪些？哪些文种的行文方向和公文内容可以用“函的形式”行文呢?这是一个让很多公文处理人员困惑的问题。
　　首先，也是毫无疑问的，“函”的文种肯定要用“函的形式”。除此之外，从国务院现行的公文处理惯例看，可以用“函的形式”的文种主要有三类：
　　3．1“批复”大多要用“函的形式”。按照《办法》的规定，批复的适用范围是“适用于答复下级机关请示事项”。这就是说，“批复”是一种针对性很强的下行文，它一般只针对下级机关的“请示”，而很少针对其他文种。根据“批复”的发文范围，可以分为两类：
　　一类是只主送某一个或几个下级机关的“批复”，用“函的形式”。绝大多数“批复”都属这一类。国务院的这类“批复”，占“函的形式”即“国函”类公文的90％以上。下级政府或政府某主管部门向直接上级政府提出请求事项，上级政府的“批复”只主送给下级政府或政府某主管部门就行了，这种“批复”就要用“函的形式”。如内蒙古自治区人民政府向国务院发出《关于二连浩特口岸开展口岸签证业务的请示》(内政发[2006]54号)，国务院于2006年l1月22日予以回复，即《国务院关于同意在二连浩特口岸开口岸签证工作的批复》(见国务院公报2007年1月10日第1号)。该“批复”仅主送“内蒙古自治区人民政府”，用“函的形式”，即“国函[2006]122号”。
　　另外一类是须大量抄送各有关机关的“批复”。这类“批复”多是选用“文件格式”。这种“批复”除主送报送“请示”的某一个下级机关外，还需要大量抄送各有关机关。这类“批复”较为少见。只有所“批复”的“请示”具有一定代表性，答复一个机关就能解除许多机关的疑问时，才将这一“批复”抄送各有关机关。这类“批复”一般都具有某种程度的规定性或指导性，有时还带有决定的性质。比如，中央一级的财政、银行等业务部门，有时是针对某一个下级机关的“请示”进行“批复”，但却是一种普发性的文件。因为这类“请示”有代表性，为了避免下级机关就同类问题反复提出“请示”，就把这类“批复”抄送所有下级机关。由于发文范围比较广，为了正规起见，也可选用“文件格式”。
　　3．2部分“命令”要用“函的形式”。“命令格式”本是公文特定格式中的一种。《格式》关于“命令”的具体规定是：命令标识由发文机关名称加“命令”或“令”组成，用红色小标宋体字，字号由发文机关酌定。命令标识上边缘距版心上边缘20mm，下边缘空2行居中标识令号；令号下空2行标识正文；正文下空1行右空4字标识签发人签名章，签名章左空2字标识签发人职务；联合发布的命令或令的签发人职务应标识全称。在签发人签名章下空1行右空2字标识成文日期。其他要素从本标准相关要素说明。
　　按照《办法》的规定：命令“适用于依照有关法律公布行政法规和规章；宣布施行重大强制性行政措施；嘉奖有关单位及人员”。
　　按格式的不同，“命令”又可分为实体令和载体令两大类。载体令多称“令”，实体令多称“命令”。
　　载体令主要用于“依照有关法律公布行政法规和规章”，又称政府令。如：

中华人民共和国国务院令
第477号

　　现公布《北京奥运会及其筹备期间外国记者在华采访规定》，自2007年1月1日起施行，2008年10月17日自行废止。

总理温家宝
二○○六年十一月一日

　　北京奥运会及其筹备期间外国记者在华采访规定(略)
　　(引自《国务院公报》2007年1月10日第1号)
　　作为公文特定格式的“命令格式”，主要针对的是这种载体令(政府令)。这类载体令与“函的形式”无关。
　　与“函的形式”有关的是实体令。实体令主要用于“宣布施行重大强制性行政措施；嘉奖有关单位及人员”，还包括依照法律规定向一些准军事机关的工作人员颁授职衔(如关衔、警衔等)。如：

国务院关于晋升鲁培军同志海关副总监关衔的命令
函[2004]31号

海关总署：
　　根据《中华人民共和国海关关衔条例》的规定，国务院决定：海关总署政治部主任鲁培军由海关一级关务监督关衔晋升为海关副总监关衔。
国务院总理温家宝

二○○四年四月二十九日
(引自《国务院公报》2004年7月10日第19号)

　　这类实体令，大都以“函的形式”制发。如上例《国务院关于晋升鲁培军同志海关副总监关衔的命令》，就是以“国函”的形式制发的。
　　3．3部分“通知”可用“函的形式”。“通知”是现代公文中使用频率最高、应用范围最广的文种之一。按《办法》规定，“通知适用于批转下级机关的公文，转发上级机关和不相隶属机关的公文，传达要求下级机关办理和需要有关单位周知或者执行的事项，任免人员。”通知的使用范围在实际工作中，远不止这些。要视发文机关级层、职权范围以及具体的发文目的等因素，灵活掌握。
　　“通知”是下行文，有普发和非普发之分。发给所有下级机关的“通知”称“普发通知”，只发给某一个或部分下级机关的“通知”称“非普发通知”。普发“通知”用“文件格式”，非普发“通知”用“函的形式”。如：

国务院批转劳动和社会保障事业发展“十一五”规划纲要的通知
国发[2006]35号

各省、自治区、直辖市人民政府．国务院各部委、各直属机构：
　　国务院同意劳动保障部、发展改革委制定的《劳动和社会保障事业发展“十一五”规划纲要(2006年一2010年)》，现转发给你们，请认真贯彻执行。

国务院
二○○六年十月十三日
劳动和社会保障事业发展“十一五”规划纲要(2006年一2010年)
(引自《国务院公报》2006年12月10日第34号)

　　这是一份“批转”型的“通知”，因其要主送全国“各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构”，是普发的，因此要用“文件格式”，即“国发”。
　　下面这份“通知”同样是国务院的“批转”型“通知”，但却用的是“函的形式”。

国务院批转环保总局关于三峡库区水面漂浮物清理方案的通知
国函[2003]137号

湖北省、重庆市人民政府，发展改革委、监察部、财政部、建设部、交通部、环保总局、三峡办、三峡总公司：
　　国务院同意环保总局提出的《三峡库区水面漂浮物清理方案》，现转发给你们，请认真贯彻执行。

国务院
　　二○○三年十二月三十日
三峡库区水面漂浮物清理方案（环保总局二○○三年十一月）
(引自《国务院公报》2004年2月29日第6号)

　　虽然同是“批转”型“通知”，但其主送的范围不是面向全国，而是部分下级机关。因此就用“函的形式”，即“国函”。
　　综上，还有一些其他情况不少机关都在用“函的形式”。比如，下发的工作计划、年度总结，用于征求意见供进一步修改的其他文种等，依惯例，也都在用“函的形式”。但同样情况下，也有一些机关在用“文件格式”。
　　4“国函”无“函”的局面可否改变
　　在撰写本文时，我一直在问自己：“国函”无“函”，从规范的角度看，对吗？这种局面有必要改变吗？笔者原以为：与“函的形式”行文方向一致、且内容相符的文种只有一个，那就是“函”。在笔者以前的所有著述中几乎都是这样认定的，也是这样表述的。原来在国务院这儿，“函的形式”和“函”的文种压根就是两回事。
　　从公文处理要逐步“规范化、制度化、科学化”的角度看，“函”的文种与“函的形式”应该统一，“国函”无“函”的局面应该改变。理由有三：
　　4．1名实应相符，“国函”应有“函”。名实相符，是人们认识客观事物的一般要求。现在的情况是：“函的形式”是一个筐，什么都可往里装。文种是“函”，当然要用“函的形式”，这是对的。当文种不是“函”，而是“批复”、是“命令”、是“通知”时，却仍在用“函的形式”，这就让人摸不着头脑。还有哪些文种不可以用“函的形式”呢？“决定”可不可以？“通报”可不可以？“意见”可不可以？几乎没有不可以的。实际上，在“国办函”里面已经有“意见”的身影。2001年1月1日《国务院办公厅关于实施《国家行政机关公文处理办法》涉及的几个具体问题的处理意见》，用的就是“函的形式”，即“国办函”。
　　“议案”是由“各级人民政府按照法律程序向同级人民代表大会或人民代表大会常务委员会提请审事项”的一个专用文种，好像也可以用“函的形式”。当年(1992年)《国务院关于提请审议兴建长江峡工程的议案》，用的就是“函的形式”，即“国函[1992]24号”。
　　既然文种和形式之间没有相互制约的关系，既“函的形式”可以滥用，那反过来，同一个内容，也就可以用不同的文种。最典型的就是过去是“报告”“请示”之间滥用，现在是“函”与“请示”之间滥用。
　　我认为，“国函”应该有“函”，最好是只有“函”。既然482份“国函”里一份“函”也没有，且大部分是“批复”，是“通知”，是“命令”，那还不如改称“国复”、“国通”等，才名实相符。
　　4．2规范统一，是公文处理的灵魂。现在只是在《意见》中笼统的解释一句：以“函的形式”行文应注意选择使用与行文方向一致、与公文内容相符的文种。
　　哪些内容可以用“函的形式”行文？哪些文种可以用“函的形式”行文？哪些行文方向可以用“函的形式”行文？应该细化却又没有细化。现在的情况是，各单位的公文处理人员都是在瞎子摸象，都以为自己的理解是对的，其实是各行其是，千差万别。
　　《办法》刚实施时，有人曾对“函”的效力提出过质疑。国务院办公厅在《意见》中专门进行了解释：关于“函”的效力。“函”作为主要文种之一，与其他主要文种同样具有由制发机关权限决定的法定效力。
既然“函”的效力与其他主要文种同样具有由制发机关权限决定的法定效力，即效力是一样的，那就不如取消“函的形式”，统一为“文件格式”。从理论上说，也可以反过来。
　　4．3将惯例上升为制度或规范，是公文处理主管部门的责任。国务院作为最高行政机关，在公文处理规范化方面理应起表率作用。全国的行政机关在公文处理的文种和形式的把握上，都是在比照、揣摩国务院的做法，几乎是亦步亦趋，恐怕稍有偏颇。但如对照公文处理的有关规定，国务院的有些公文处理模式却超出了规定的范围，但又没有作进一步的规范和界定。如前面举过的例子，《国务院关于晋升鲁培军同志海关副总监关衔的命令》(国函[2004]31号)，既然是“命令”，为什么不能使用既定的“命令格式”，却偏要改用“函的形式”呢？笔者在本文中的推测是：载体令用“命令格式”，实体令用“函的形式”。这种推测到底对不对？就算是对的，也只是书生的一家之言，并不能作为比照执行的规范。
　　再比如，上边举过的例子，同是国务院的批转“通知”，为什么一个用“文件格式”即“国发”，一个却要用“函的形式”即“国函”。我的解释是：前者主送全国所有下级机关，后者只主送部分下级机关。这也是笔者本人个性化解读的结果，并未见诸国务院或国务院办公厅公开的相关规定。应该有这方面的明文界定，否则，从公文读者的角度，就会仁者见仁，智者见智，产生无谓的争论。从公文制发者的角度说，因为没有硬性的明确的规定，在不同的行政机关甚至是同一个机关，不同的经办人就会有不同的做法。甚至是同一个经办人，在不同的时段，做法都会有很大的不同。这种因人、因时、因部门而异的状况如不尽快转变，要实现公文处理的“规范化、制度化、科学化”，就仍然是一