郑恺光头造型曝光:媒体称城管成为各地执行意志最方便工具

媒体称城管成为各地执行意志最方便工具

文|本刊记者|石 勇

每一次，城管进入舆论风暴的中心，都给中国社会带来一阵剧痛。小贩夏俊峰在2011年的这个夏天的命运，在社会心理的焦灼中，再次把制造了这一悲剧的城管体制，推到一个新的十字路口。

伴随着城市化、现代化进程，城管在中国已经存在了14年。无论在法理上它如何被指控为没有存在的合法性，但在事实上，它已经成为一个职能繁多、权力很大、在城市管理上为各地政府所倚重的部门。它带来的严重问题，折射了政府在既有城市管理、社会治理模式上的危机。

到了全面反思——或许还应做出选择的时候了。

“城管思维”的魔咒

14年前，也就是上世纪末的1997年5月，当城管横空出世的时候，没有人想到，在此后的岁月里，它会与公务化暴力、与在街头和小贩漫长的拉踞战、与“城管操作实战手册”的暴力宣言、与一个污名化的群体形象联系在一起。

中国的改革开放到20世纪90年代末，进入了一个城市化加速的阶段。随着户籍制度的逐步松绑，大量的农村人口涌入城市。同时，随着国有企业改革的深入，大量工人下岗，城市贫民似乎是一夜之间冒出历史的地表。这些沦为社会底层的人群，在欠缺制度保障的情况下，依赖于已经发育的市场为生。其中，为数不少的人选择了做小摊贩。现有的资料显示，仅仅在1996年，在北京就有超过1000个“马路市场”，同时沿街叫卖的小贩至少数以万计。

具有流动性特征的小商贩的大量存在让既存的国家权力控制模式一定程度失灵，所谓“七八顶大盖帽管不住一顶破草帽”。“失控”的焦虑开始在城市政府那儿萌生。

正是在这个背景下，北京市宣武区在全国第一个成立城管队伍，当时的思路，就是把各个部门的行政处罚权集中起来。其存在的唯一“合法依据”，就是《行政处罚法》关于“相对集中行政处罚权”的规定。此后，各地城管纷纷以“执法”的名义，戴上大盖帽，威武地走上中国社会的前台。

站在今天的时间节点，作为行使政府的各种权力的城管的“出生”，并不仅仅是缺乏一张全国性法律的证书，而是在一开始，赋予城管以如此之多的行政处罚权，就没有约束它可能滥权的制度设计。

事实上，从一开始，城管的功能定位和工商、卫生、交通等部门就有所不同，后者执行的是国家对社会控制方面的权力，因此除了属于地方政府的一个部门，从中央到地方，它还有一个垂直的权力架构；而城管，则主要是满足地方政府进行城市管理，打造一个权力按其意志对城市进行控制的秩序的需要，在某种意义上，它并不是工商、卫生、交通等部门的“职能集合”，而是各地城市政府的一个“管家”。

时间进入21世纪，中国的现代化、城市化进程再次加速，地方政府不约而同地急欲施展它们对于城市建设、城市拆迁改造等的伟大抱负。

由此，城管的职能猛然扩大，从驱逐小贩到发放广告牌，从查处违建到拆迁，属于“城市管理”的范畴，几乎无所不包。城管，成为政府推行自己的城市管理、社会治理思路，或执行自己意志最方便的工具，他们不仅仅出现在小贩出没的街头，也频频出现在强拆现场。

秩序美学对公务化暴力的召唤

2000年9月6日，四川省眉山县。几名城管人员上街“执法”，在整治乱摆摊设点时发威，将一名小贩乱拳击伤，另一名小贩被甩下货车身亡。这是进入21世纪，见诸媒体的第一起城管打死小贩事件。

此后，城管的公务化暴力，在媒体聚焦中有愈演愈烈之势。2008年1月7日，湖北省天门市水利建筑工程公司经理魏文华因用手机拍摄城管和村民冲突的现场，被城管人员暴打致死。这是曾经震惊全国的城管打死“非执法对象”事件。

祸端，肇始于对“秩序美学”的追求。

按照当代英国社会学巨擘齐格蒙特·鲍曼的解释，“秩序美学”是人类社会进入被称之为“现代”的历史阶段后，因为在心理上对于陌生、具有流动性的“异质”(人或物)感到不适，便想通过建构一个秩序，来排斥、控制这些“异质”，获得一种对和自己有关的一切的确定性、掌控感的渴望。就如同一个既很难界定他的身份，也很难控制他的行为的陌生人闯入了一伙人中间，这伙人对于他的存在，在心理上会非常的不舒服，总感觉受到威胁，内心会有一种控制他，或驱逐他的冲动。

这同时是对“他者”和流动性的警惕和恐惧。而现代社会恰恰就是陌生人社会，其最大的特征也恰恰就是永无歇止的流动性——商品从产地流动到各个商品市场，流动到任何一个有需求的地方；人从农村流动到城市，从这个城市流动到那个城市，从城市的这个角落流动到那个角落。

和西方经过漫长几百年才修成“现代社会”的正果不同，中国的政治、经济和社会结构转型相对较快，城市化进程更是一日千里。在这一背景中，作为主导者的各地政府普遍具有焦虑，因为流动人口的流动性，和很多人从体制里剥离出来而寻求市场庇护的过程，正在削弱政府对社会进行控制的能力。

按照鲍曼的说法，一个人所拥有的权力越大，追求秩序美学的渴望就越蚀骨。这种心理逻辑和既定制度下权力行使的逻辑一结合，城市政府往往会把对秩序美学的先验渴望，渗透进对“异质”、“他者”进行控制、驱逐的制度设计中。各地城管的出现，以及其功能的发挥，都很好地体现了这一原则。

这意味着，城管体制本身有两个预设。一个预设是：小贩、乞丐等人群都是防范的对象，他们的存在，正在玷污城市所打造的美学景观，并且威胁权力所建构出来的城市秩序；另一个预设是，这些人群始终是体制的“他者”，是权力基于自身的美学秩序和利益所支配的客体，这一权力支配过程，无论是体现在“管理”还是“处罚”上，都是单向的，这些被设定为“被管理者”的人群放大了他们的弱势，除了肉身，无任何反向约束的能力。

正是基于这两个预设，有些城管人员在“执法”时，在心理上获得了暗示和支持，没有约束人性中恶的冲动，野蛮、暴力执法像阴影一样伴随着他们。

2009年，一本《城管执法操作务实》的资料曝光，被称之为“城管执法秘笈”。资料里面所充斥的暴力和如何对付小贩的训诫让人震惊。有人辩白这不是制度性产物，但公众依据经验还是认为，这是一种“集体无意识”的折射。

合乎逻辑的是，一些素质低下的城管行为所产生的负面影响，作为一种政治后果往往需要政府来承担。也就是说，政府本身其实也是秩序美学，以及秩序美学召唤出来的公务化暴力的受害者。

2010年8月3日，四川内江城管“执法”时引发群体性事件，当地派出所也被大批民众围堵。这类因城管暴力执法而引发的群体性事件，已经成为当今中国群体性事件的一个源头。城管的野蛮执法，本身成为制造政治风险的因素——越到今天，越显得如此。

街头拉踞战：城管的道德成本

在城管和小贩漫长的街头拉踞战中，中国的社会结构不时地痉挛。

从一开始，政府对秩序美学的渴望就碰到了一个在中国城市化、市场化过程中非常麻烦的问题：小贩等弱势群体的生存权。

的确，从城市的美学景观上看，小贩等人群的存在，与整洁有序的街道、光洁明亮的高楼大厦并不协调，就秩序美学的设计来说，他们也逸出于政府对城市秩序的控制之外。然而，他们有一个最大，看起来在道德上也能够压倒对他们“乱摆摊”进行取缔、处罚、驱赶的理由，那就是生存——作为社会弱势人群，他们需要以这种方式谋生。

这样，无论是否有“执法依据”，城管在碰到小贩时，如果没有把自己的行为约束在“文明执法”的范畴内，就通不过人们关于道德正当性和心理合理性的检验。而如果在“执法”过程中发生公务化暴力，就碰触到了民众关于同情心、关于正义的敏感神经。基于这两点，以及对不受约束的权力的防御，小贩往往能获得民众的社会支援，一起形成一个谴责城管的心理共同体和舆论阵线。

很容易想象，一旦自己赖以谋生的工具被收缴，或被砸烂，小贩和城管的冲突将如同宿命。这两个群体，由此陷入一个相互伤害的死结。在城管的公务化暴力背后，小贩的报复性暴力如影随形。

2006年8月11日，小贩崔英杰推着三轮车在北京中关村卖烤肠，恰遇城管。他的三轮车被扣押，在单膝跪地哀求无果后，激动的他突然从后面挥刀冲向城管副队长李志强，致其死亡。

和很多城管与小贩冲突的事件一样，崔英杰获得了舆论普遍的同情。对于李志强来说，这可能并不公正。但它以极端的事例隐喻了这一点：城管已经成为一种社会“污名”，以致民众在看待他们时，预先就带着“偏见”。

客观地讲，城管队伍的实际情况，和他们的“公众形象”并不一定相符，也就是说，并没有像呈现在公众视野中那样“坏”。但是，作为“执法者”，和很多执行国家权力的部门不同，他们的身体形象直接出现在民众的视野里，并且是以肉身进行“执法”，因此，一旦有“野蛮执法”的情况，特别是打伤人、打死人，就会具有很强的刺激效应，对社会心理构成强烈的冲击。而这种“形象”，通过在公共领域的传播，也就成为城管整体形象的具象化符号。

城管的这种形象使它付出了巨大的道德成本。无论在心理上如何，在道德上他们确实是“弱势群体”。2008年，武汉一位10岁的小学生，因为父亲是城管，在学校遭到同学的指责和鄙视。有一位城管父亲，他感到自卑。

城管体制在发挥其功能时，负面后果不仅表现在损害政府形象、制造社会悲剧上，还深入破坏人的心理结构和社会的精神结构。而这，同样让人担忧。

笼罩在城管头上的三重焦虑

整整14年，一路走来，城管引发无数的聚焦、争议，从民间到官方，从小贩到学者，从道德到法规，从机构变迁到管理体制变更。关于它的爱恨，构成中国社会的一大热点，始终没有消退。

中国的城市化、市场化、现代化之路深深地烙上“城管”的特征。

城管所碰到，以及本身出现的种种问题，萌生了三重焦虑：保护城管的焦虑、城管形象的焦虑，以及城管存在合法性的焦虑。

保护城管的焦虑因“暴力抗法”而引起。显而易见，小贩对城管“执法”的抵触、反抗，甚至是对城管的报复性暴力，既可能威胁城管人员的“人身安全”，也威胁到政府用权力维护秩序美学的努力。因此，必须加强他们的“战斗力”和“抗打击能力”，一个方法就是对城管进行“武装”。

在这种思路下，2006年6月，广州成立城管专业执法队，配备有防爆头盔、防刺背心等；同年8月，配有各种防暴装备和先进的高科技设备的城管也先后在北京和上海出现。有政协委员和官员，甚至提议成立“城管警察”。

这是一个根本的方向性错误。它会被理解为是加强对小贩等社会群体的暴力恫吓。而就效果来说，也无法给城管和小贩的对立，以及城管工作的难度解套。这是在一个有待检讨的把小贩等人群设定为“敌人”的预设上，越走越远。

和“武装”城管相反，在城管形象的焦虑中，政府采取了温和的方式，比如加强城管与小贩的沟通，增强双方的理解；比如组建“美女城管”，利用视觉效应来消除城管形象的“污名”；而像广州、北京等城市，则设立了“城管开放日”，给市民与城管的互动，以及积累情绪的舒缓提供了制度空间。

除去“美女城管”这类作秀意味极强的动作外，这些努力无疑值得肯定。遗憾的是，它仍没有真正触动城管体制的那两个预设，从而改变权力行使的逻辑。

这引向了城管存在合法性的焦虑。作为行使政府权力的机构，多年来一直有众多法律学者质疑它没有明确的法律地位。这些声音认为，城管部门的设立，没有经过全国人大的立法程序，而只是依据国务院的有关文件产生。它执法时确实有法律依据，但只是对原本授予工商、卫生、交通、规划、园林、环保等部门执行的法律条文进行汇编，是代别人执法，但很难认为，别人委托了或可以委托它执法。

同时，还有声音补充，根据《行政处罚法》和国务院《关于进一步推行集中行政处罚权执法工作的决定》，从事城管综合执法必须经省级人民政府批准。但是，一些城市的城管机构并未依照上述程序申报批准。就是说，很多城管的执法主体资格都未取得。

基于此，有人提议废除城管；但更有人提议，可以在国家层面对城管统一立法。虽然困难重重，但无疑可以彻底破解城管的合法性焦虑。

问题在于，即使这样，也许仍不能解决城管体制所产生的种种问题，因为这些问题，就其深层逻辑来说，并不是来源于它没有明确的法律地位这一事实，而是来源于政府在城市化、市场化、现代化过程中的“城管思维”——对秩序美学的渴望、权力不受制约、按自己的意志对经济社会结构进行塑造。

就此而言，废除城管，或通过全国立法把它合法化，即使不是伪问题，也是一个相对来说次要的问题。

小贩和城管都需要“解放”

14年来，城管问题，本质上是城市化、市场化、现代化过程中，政府该做什么，不该做什么的问题。对这个过程持何种理解，决定了政府会选择何种城市管理、社会治理模式。

正如无数人看到的，在中国的政治、经济和社会结构转型中，政府成为主导者，带领民众向一片“现代化”的应许之地迈进。这一特点导致了中国今天的成功。但同时，政府对社会的控制，也迟滞了社会建设的脚步。市场的活力，因政府过强的干预也受到某种程度的抑制。可以说，城管体制与“GDP崇拜”，都是在这个过程中，同一种思维和制度的产物。

在今天，付出了巨大成本后，“GDP崇拜”已经开始退场。而在城管体制出现了那么多问题后，这一点也已经非常清楚：经济和社会的转型需要所有人的参与推动，每一个人都不是它们的客体；而一种城市社会秩序的形成，并不能主要由政府强力规划和整治，它们仰赖于人们，包括小贩在市场和社会互动中，在容忍流动性、差异性基础上的自发形成。这样形成的城市秩序，既能够具有社会控制的功能，同时又有永恒的活力。

也就是说，一种稳固的城市和社会秩序，其形成并且具有足够的韧性，同时也和流动性所具有的“无序”联系在一起，这不是悖论，而是现代社会的秘密。欧美发达国家的历史和现实，对此已经作出了回答。

2011年2月19日，胡锦涛总书记在中央党校省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上指出，社会管理要搞好，必须加快推进以保障和改善民生为重点的社会建设。而在2011年全国“两会”上，温家宝总理在作《政府工作报告》时，也提出要创新社会管理，其中一个重要的方面就是发挥社会组织的积极作用。此后，关于社会建设和社会管理改革的信号，在政府文件和领导讲话中也不断地以直接或间接的方式释放出来，成为2011年前半年一个鲜明的政治特征。

城管体制的改革，就社会建设和社会改革来说，成为不可或缺，而且急迫的一环。小贩和城管都需要“解放”。

2011年4月，广州市海珠区小洲村专门划出了一块区域免费提供给小贩。这是一个很好的思路，完全可以推广创新。一方面，对小贩的“管理”，可以交给市场选择和社会组织，城管不必“在场”，从而消除小贩生存权与政府对城市社会秩序的控制权的矛盾。从原则上说，只有社会组织和市场搞不定的事情，政府才应该出面。另一方面，对小贩的流动性同样要进行容忍，承认其谋生行为的合法性。

“解放”了小贩后，城管可以从对“人”的管理变为对“事”的服务，比如提供卫生配套。无论如何，它提供的应该是城市社会秩序形成和稳固的基础条件，而不是这个秩序本身。

摆摊，是一种选择

文|本刊记者|陈统奎发自上海、南京

5月的南京，午后，天出奇的闷热，南京大学大门前的汉口路上，一位漂亮女生穿着花裙子蹲在一棵大梧桐树下摆摊，卖饰品，手里拿着一个当前最时尚的Ipad2玩游戏，任顾客自由挑货。对她而言，享受摆摊乐趣大大超于赚钱，这是一种生活体验。

我们是否体认到，摆摊是一种生活的自由？根据上海财经大学副教授曾纪茂的分类，摆摊的有谋生型、改善生活型、创业型、练摊型，其中谋生型又分为家庭支援谋生型，全责谋生型。此外，玩Ipad的那位摊主还提供了一个新类型，体验生活型。在上海黄金城道上——这是一个高端社区的内部景观商业大道，有很多固定摊点，都是非常个性化设计的摊位，摊主着工作服，服务一流。

如今，整个社会同情和支持摆摊的气氛越来越浓，社会与舆论的支持使摊主意识到“摆摊有理”，越来越有勇气对抗城管。问题是，城市管理者“宽容”摆摊的文化仍未流行，面对抵抗，城管哪肯服软？不解决这一悖论，摊主与城管的冲突悲剧越发不可收拾。为此，全社会有必要一起来重新认识“摆摊”。

“迷藏里的默契”

人们喜欢用“游击战”或“捉迷藏”来形容摊主与城管的关系。相信很多人都见过城管驱赶摊主的场面，但大多数人却不知，这追与跑，捉与藏的背后还有“游戏规则”。曾纪茂曾亲自带学生蹲点观察和研究上海摊主与城管的“博弈”，摊主表扬上海城管文明，而上海城管则称摊主“给面子”。

平常的一天，上海财经大学一门口。这里的晚上摆摊市场繁荣，学生们是铁杆客户。多年下来，城管和摊主们都互相熟悉了，摊主一般都是做“夜宵”，从不赶早。两个城管协管员分管这一片，他们介绍说：“这些人我们都很熟了，他们是一帮一帮的，有自己的规矩，哪个摊位是自己的，都很清楚，你要是一个外来人挤进来占他的位置，他只要另外找两三个人挤兑你，你就只有走路。你要跟别人倔，找几个人打你。”曾纪茂分析，媒体称这些摊主为“流动摊贩”是不对的：“大多数摊主摆摊是相对固定的，每天晚上同样的人在同样的位置上。如果只把眼光盯在流动摊贩上，可能制订出来的政策无法真正有效解决问题。”

近21点30分，有个烤红薯的男子推着车向校门这边走过来。协管隔着栏杆喊：“我看你还摆？”烤红薯的一边走一边说“我不在这儿摆”，推着车子往前走了。协管说，他们下班了，这些人就全过来了：“就这点工资，总不能叫我们一天到晚呆这儿。”有一位妇女若无其事站在校门外，协管介绍，她是“放风的”。协管过去问她，你是炸豆腐的还是做什么的，她回答说是烤羊肉串的。协管对她抱怨说：“还是你们自己搞不好，我们原来6点下班，后来搞到8点下班，现在搞到10点，你们要是还这样，我们要搞到12点。”妇女点头说：“是，那些人不自觉。” 所谓那些人，比如刚才那个烤红薯的男子，这种“不自觉”破坏了“游戏规则”。协管还举例说，像四平路上有个摊主，叫他们自己清理地上的垃圾，他们就是不肯，“没有办法，只能赶走”。

协管非常理解摊主们的生存之艰，“我们在，这些摊贩不过来，还算给我们面子。但他们在家里准备了一天，总要把东西卖掉的。”知道自己呆得越晚，摊主们就出来越晚。这一天，他们提前一刻钟下班回家了。

21点46分，两个协管离开，放风的妇女拿起手机打电话：“人走了，可以过来了。”一分钟之内，3个卖水果的江西人神速到位。接着是炸臭豆腐的，然后那些炒饭、麻辣烫的，基本在10分钟之内全到了。曾纪茂告诉记者，他在复旦大学门口观察，也是同样的镜头，协管推出自行车下班，摊子一下就全部推了过来，很快就把门口分两边摆上了。有些人用“刁民”、“走鬼”这些带偏见的贬义词来形容这些“游击战部队”，曾纪茂却不这么认为：“好像是形成了很好的默契，你坐班，我们给你面子，不给你难堪，你下班，我们就过来了。”

记者了解到，上海城管相对文明，抓住了就是罚款，很少使用暴力。城管提供的答案是：“城管与摊贩发生冲突时，群众不帮助城管(群众也不认可城管的执法权威)，摊贩耍赖，而警察是以民事纠纷来处理，不是以阻扰公务处理，这对城管不利。”在曾纪茂看来，上海城管文明，形成“迷藏里的默契”还是不够的，他有几点见解：“一、摊贩管理要从取缔处罚转向以辅导改进提高为主、取缔处罚为辅；二、摊贩管理主要不是市容管理部门的责任，应有部门专门负责摊贩市场规划、管理、辅导改善，形成多种类型多种层次的摊贩市场；三、摊贩市场建立自我管理组织，减少对公权力的对抗情绪……”

毫无疑问，我们需要超越“迷藏里的默契”，迈向摊贩经营合法化。

“大家一起来”的平民文化

网络论坛上有一篇《一个小摊贩市民的讲述》的帖子，其中有一段写道：“一个国家，一个城市要走向现代化、国际化，不是要消灭小商贩、地摊，只搞一些大马路、高楼、霓虹灯、城市形象窗口等，这是一种‘变态’的现代化。世界上最现代化的城市也没有消灭小商贩和地摊的。城市的特点和吸引人、有活力的地方不仅是大商场、大马路和街道，更是小商品、街头地摊市场。衡量城市现代文明与否的一个重要标准，是看居民的日常生活是不是越来越方便。小商贩地摊可能出现‘乱’象不是放开之错，而是管理没跟上。”

根据曾纪茂的调查研究，上海摆摊市场折射了中国大陆现阶段的“发展问题”。上海市容管理局的调查结论是摊贩中上海本地人与外地人的比例大致为3∶7，而曾纪茂在上海财经大学和复旦大学周边调查，全部摊贩中上海本地人只占3%，外地人占97%。值得注意的是，这些外地摊主绝大多数举家搬到上海，只是一个人到上海来的仅占调查人数的13%。一方面，大多数摊主决心在上海长期居住，而当前上到市政府、下到区政府街道解决摊贩问题的疏导方案都只是主要考虑安置上海本地人，这将会留下重大的问题，庞大的外地摊贩何去何从，将是城市管理者不得不面对的重大问题。上海一些干部对摊贩经营合法化的顾虑，其中一条就是担心吸引外地无技能人口到上海摆摊。问题是，现在不让合法化，外地人一样来摆摊。

上海财经大学和复旦大学这一片的摊主很多都住在赤峰路一带，租住在每月四五百元房租的平房里，往往是几百个人住在一起。一位江西摊主介绍说，他们夫妻10年前就来到上海摆摊卖水果，当时一起出来的就有几户家庭。一个摊位月收入2000元左右，夫妻两人加在一起有4000元左右。后来家乡陆陆续续来人，现在就多了。他们所在的杨浦区外来流动人口20多万，其中很多人靠摆摊度日。杨浦区管理者也“从堵疏结合到疏堵结合，以疏为主”，现在的问题是，没地方“疏”，“很难找到空地，而且有空地，政府也想拿来开发获得更高的经济收益。”

大量外来人口涌入摆摊，这不只是上海的问题，巴黎等国际大都市也如此，这是市场的力量，体现为“大家一起来”分享城市的繁荣。3月份到巴黎采访时，记者发现，摊主摆摊摆到埃菲尔铁塔正下方。在上海东方明珠电视台周围，同样存在很多兜售旅游商品的“流动商贩”。在曾纪茂看来，城市管理者应抛弃“整治摊点”的旧思路，转变治理思路。比如，城市管理者应该采取劝导措施，要求业者筹组“自律小组”划定摊位，尽量降低对附近居民的干扰，使行人保持流畅；提供场地、照明、供水、垃圾处理等配套服务，让摆摊市场从无序走向有序，这才是一举多得的利民施政。

这是一种生活方式

在调研中，曾纪茂发现不少“创业型”摆摊。他给记者举了两个例子。一位摊主做蛋饼，一个盈利1元，一天销售300个左右，一个月收入9000元左右，“很多白领还没这么高收入，还不用交税”。另一个是做麻辣烫，一份7元，一天就做两个小时生意，也能盈利300元左右，一个月也是近1万元。“他本身有不错的工作，还开过餐馆，亏本了，现在来做麻辣烫，味道好，地点固定，也有固定客户群体。”曾纪茂介绍说，这位摊主的梦想还是重新开餐馆，目前是破产后重新积累资金阶段。像这一类“创业型”摆摊，“他们是愿意投入改善设施的，但怕城管没收，只能小投入，被没收了也无所谓”。

“卖书的，开汽车来卖。摆摊不一定是穷人。摆摊是社会的一部分。” 曾纪茂比较研究两岸四地摊贩管理模式后发现，台湾管摊贩是建设部门，香港是食环署，澳门是民政局小贩处，“总归有一个部门来专管，从发牌、竞标、取缔整个管理环节都有职权去安排，包括给摊主提供公共营业场所。”反观上海，城管其实和市容部门是“两个牌子一套人马”，只有取缔权，而没有其他管理权，这就必然导致城管只会做“恶人”——没收、罚款、取缔，而无权力做“好人”。这是职能和机制设置上欠完善的地方。曾纪茂的建议是，搞备案制，让人们自然地经营小生意，如果搞许可证制度，容易为管理部门利用行政审批权搞寻租大开方便之门。

香港有庙街，台北有士林夜市。记者最大的感受是，有“我的生活我做主”的味道。台湾逢甲大学的李素馨教授便将摊贩定位为“是传统文化，也是一种娱乐”。有调查结果显示，台湾年轻人中最受欢迎的职业是“摊贩经营”。

对低收入阶层来说，摊贩是重要的就职场所，像命根子一样重要。但对创业型或自由型摊主来说，摆摊是一种生活方式。“小摊一直都是最有生活气息的地方，说摆摊地位卑微更多的是社会偏见，随着社会文明程度的提高，这种偏见也在改观。”一位网友在记者微博上评论说。另一位网友跟着评论：“一个有地摊的街道和城市才更有人情味，地摊是种文化，有的人到一个新地方，专门喜欢找有地摊的地方转。”人们对摆摊的认识越来越理性，越来越务实，一个健康的社会氛围正在形成。需要与时俱进的是城市管理者，他们需要与社会大众统一认识，转变治理思路，借鉴港澳台经验，推动摊贩经营合法化。

城管为谁辛苦为谁忙

文|本刊记者|田磊

一个小贩杀死了一个城管，被法院判处极刑，却被公众给予了极大同情和声援，在中国城市化高速发展的10多年里，这样的故事不断地涌现着新版本，最近的一例是沈阳的夏俊峰案。

律师滕彪接手夏俊峰的案子时，已经到了二审阶段，一审结果是死刑，立即执行。二审的结果是维持原判。

在网络上，公众几乎一边倒地全盘相信了辩护律师所举出的那些有利于夏俊峰的证据。人们难以相信，在城管的那间办公室里，夏俊峰没有遭到殴打，是主动行凶者，民意审判与法庭审判呈现完全割裂的情形。

巧合的是，就在夏俊峰案判决结果引起舆论风暴的同时，5月3日，在离沈阳不远的另外一个城市辽阳又发生了一起城管与被执法者之间的命案，这一次是城管打死了被执法者。

从北京、上海、广州、沈阳一直到那些刚刚迈入城市化门槛的小县城，城管执法中的暴力事件在中国大大小小的城市中几乎年年都在发生，是什么让这个旨在维护城市秩序的城管体制变成了一场城管与小贩之间你死我活的战争？又是什么让这种街头暴力事件一再发生，却从未引起改革者的高度重视？个体的死亡和群体的愤怒，可以撼动这套已经问题丛生的城管制度吗？

“强势”的城管

在准备最后的辩护词时，滕彪上网查了查类似的案子，结果让他大吃一惊，从2000年至今，城管和小贩之间发生的命案层出不穷，但大多是城管打死小贩，有详细记录的至少有18起，都是城管打死了小贩。

“从来也没有一个城管被判过死刑的。”滕彪说，城管把公民打残打死却受不到相应的刑罚制裁甚至完全没有任何制裁，这也是城管和商贩共知共享的“社会事实”。比如，那个因为被拍摄野蛮执法而将拍摄者围殴致死的湖北天门魏文华案，四名犯罪城管最高被判刑6年。

滕彪的辩护词在网上广泛流传后，其设立的城管与小贩在司法遭遇中的强烈对比，引起了无数网友共鸣。

在过去的10年中，这样的事情层出不穷，“城管”这个新生的权力机构持续不断地为中国社会贡献着街头暴力犯罪，要么成为受害者，要么成为害人者。在面对这些事涉公权人员的犯罪时，司法表现每每要面对民意拷问，最终判决结果所体现的司法正义也几乎总是与民众的正义观相左。虽然，人们应当首先尊重司法判决，但这样的剧烈反差绝非是正常的。

2002年，城管制度在全国各地铺开时，曾经被学者们给予过高度评价，认为这是中国行政体制改革的一场巨变，是对管罚合一的行政执法体制一次“切割式”颠覆，但短短10年时间，这种集中式执法就走上了另一个极端，拥有300多项执法权的城管迅速变成了一个无法约束的暴力事件制造者，几乎将公权力之恶集于一身，而且频频在社会最底层的市井街头展现。

“现在每次出去执法，都是在毁自己的形象。”赵阳是南京市的一名城管队员，他的感受是，最近两年城管与小贩的矛盾越来越激烈了，持刀相向的场面隔三岔五地遇到。

对于这些“战斗”在第一线的城管队员来说，没有有效的执法手段是最让他们头疼的事，“城管只有暂扣物品的权力，但是，对于摊贩来说，他们以此为生，劝说很难奏效，也不会允许城管暂扣物品，常常就会发生抢夺和肢体冲突。”赵阳说，到这个时候，暴力就成了最有效的手段，虽然它是非法的，很多城管也都会说，文明就不能执法，执法就不能文明。

“最要命的是，他们在执法时，没有任何人可以约束。”滕彪说，这是一件可怕的事情，而且，他们剥夺的是最弱势群体的生存权，这个最基本的人权，遭到以命相搏的反抗也是很正常的。

不过，对于一线城管来说，这么多的执法权更多的是一种负担。“市政府的热线天天转来市民投诉，反映某处摊贩占道经营，去查处要被很多人骂；不去，投诉的市民说我们不作为，这就是中国国情，矛盾总往下转移。”赵阳说，要想解决城管问题，首先要在如何对待流动摊贩的问题上全社会取得共识。

但这个共识显然不是那么容易达成的，在21世纪的第一个10年里，中国相继举办了奥运、世博、亚运这些大型的城市盛会，让世界看到了中国城市的光鲜亮丽，也对中国人尤其是地方政治精英，完成了关于现代城市文明的自我教育，对“秩序美学”的追逐根深蒂固地扎根在他们心中。

这种理念的实现则是依赖各种各样的创建、评比活动，当下评比活动层出不穷。“到了我们这一层，就落实到严格的考核制度，发现一处摊点扣除若干奖金，这还让人如何善待小贩呢？有点善待不起了。”赵阳说，其实，很多时候，他自己也会去路边摊买东西，只不过不在上班时间和自己的辖区、认识的摊贩手中买。

在很大程度上，城管执行的不是取得广泛共识的公共法律，而是领导意志，是精英阶层对理想城市的设定，但中国正是一个大流动的时代，大量的农民进城，足以对这种理想的城市秩序造成剧烈冲击。对于那些底层谋生者而言，他们不会关心城市规则、法律规则，更多的是基于生存的逻辑来考量问题，也因此，虽然很多城市也在设立各种各样的市场引导流动摊贩，但很多时候都陷入一种鸡同鸭讲的境地，当工商、税务、卫生等等一系列象征着城市文明的概念进入摊贩们的世界时，只会将事情弄得更复杂。规则解决不了问题，打击则只会带来更多暴力，这也注定了城管与小贩只能在暴力中继续存在。

“弱势”的城管

也有为城管“喊冤”的人，武汉大学信息管理学院教授沈阳就是其中一个，就在夏俊峰案被公众热议的时候，他公布了一份长达数万字的《中国城管网络形象分析报告》。虽然，沈阳并不认为是在为城管喊冤，“作为学术研究，我们只是用事实说话”。但当这份报告经媒体披露后，却被更多人解读为是为城管说话，因为它对城管的批评和揭露不够。

在这份报告中，沈阳和他的团队除了指出城管的暴力一面，也呈现了其弱势的一面：作息不规律，突发任务多，常常加班，而待遇极差；职业歧视更是让这个群体在很多场合都抬不起头，2008年，就有新闻报道，武汉一个10岁小孩强强因为爸爸是城管，受到了同学的嘲笑，变得自卑内向；而且，小贩也有彪悍的时候，有组织有帮派的大饼摊、夜宵摊、烧烤摊在各地存在，他们的行为不亚于“黑社会”，城管受伤也是家常便饭，多数情况下，也都是无人过问。

“通过我们的研究，至少可以说，真实的城管形象比网络上十恶不赦的形象要好一些。”沈阳说，事实上，真实的城管没有人们想象那么坏。城管形象的恶化有自身不当行为的原因，也有大众印象刻板和媒体放大的因素。

赵阳算得上是一个非主流城管，他在2009年曾经勇敢地曝光过城管打人秘笈，到现在也一直在自己的微博上，持续不断地揭露城管的种种“家丑”，但这位系统内的另类丝毫也无助于改变什么。在接受记者采访时，赵阳正在值夜班，南京下着大雨，这么晚了，居然还有人投诉小贩占道经营，坐车出去撵了一下，又冷又饿，顺道买了两个面包。

回到办公室，赵阳把这些话发在了微博上，随即就有网友回帖：出去撵一下，轻佻的几个字，小贩的心却在滴血。这让赵阳郁闷了半天，“其实，我只是想说，这么大雨，小贩还摆摊，而且，居然还有人投诉。”当我们聊起夏俊峰案时，赵阳说：“我常常都在想，如果有一天，我也被小贩杀了，媒体和法院会怎么看我？”

在沈阳教授看来，城管的形象想要改善基本很难，尤其是随着自媒体的发展，城管恶劣的形象一定会持续恶化下去，没有什么能改变得了。这样的困境应当引起执政者足够的重视，因为城管是公权力在街头最直接的代表者，其形象不可遏止地恶化，关系的绝不仅仅是一个行政部门的形象问题。

城管发展壮大的10年，也正是中国社会结构急剧变革的10年，大量社会解决矛盾交织在一起，社会冲突与矛盾加剧，在这其中，公权与私权的矛盾是民众所关注的焦点之一，城管的暴力行为引发社会关注的背后，正是大众对于公权滥用导致侵犯个人权利这个更大问题的愤慨。

城管之争

事实上，在人类城市化的历史上，大城市的发展早期大都经历过秩序与混乱的博弈，精英与底层的战斗，而且多是以暴力和强权实现了城市秩序的建构，但在21世纪的今天，这样的路径显然无法再被容忍。个体的反抗意识和权利意识已经蓬勃生长，而粗暴的执法行为却随着时间的推移，越来越习以为常，麻木的暴力最可怕，它的泛滥，终有一天，将会成为社会冲突的导火索，将城市街头的暴力演变成社会的动荡。

从这个意义上讲，无论现实中的个体如何，作为一个整体，城管可能是个失败的制度设计，它为了维护苛刻的城市秩序，而践踏弱势群体最基本的生存权，它为了维护一个城市的面子，维护城市的小秩序，却伤害着更大的社会秩序。

对于今天的中国而言，唯一值得庆幸的是，这种街头暴力酿成的惨案基本还都在法律框架内解决，不过，每次都让民意和司法进行对决，绝对是一件危险的游戏，而且，随着社会结构调整越来越深入，矛盾越来越尖锐，这样的偶发性街头暴力事件能否始终控制在法律范围内解决，也是个未知数。

也因此，到了今天，城管的问题不仅是一个体制改革的问题，甚至也不仅是一个城市管理的问题，更是一个应当考虑的社会改革问题。当了多年城管，历经过各种各样的内部改革，赵阳对城管内部的革新看得相当清楚：“城管是地方政府用得最顺手的工具，他们才不会去改呢，由于城管制度是按照相对集中行政处罚权制度而产生，改变城管制度，就涉及众多的相关职能部门体制职能变更，所以难度很大，捍城管易，撼城管难！”

更加现实的问题在于，城管是各地方政府的下属机构，并没有自上而下的垂直领导体制，不像其他系统的革新，一两件恶性事件，往往就能推动整个系统的调整，从而缓和矛盾。

最近的5年间，呼吁废除城管的声音一直都很强烈，沈阳也认为，从大方向而言，城管应该被废除，但是实现起来太难。事实上，虽然饱受抨击，但城管的改革问题从来也没有提上过任何一级政府的日程。

对弱势群体生存底线的戕害、众人围观的街头暴力，历史已经无数次证明，这些都是发生社会动荡天然的温床。如果仅仅寄望于地方政府对城管的约束和在舆论强势面前城管的自我收敛，而不从执政高度来考量这个问题，对于中国的现代化转型而言，城管和它所持续制造的街头暴力事件，很有可能会让我们的社会付出更大的代价。

城管之痛

在第一支城管队伍出现14年之后，“城管”一词在我国已经不仅仅代表一种城市管理体制，代表一类执法队伍，更成了独具一格的形象化符号。在“人人都是麦克风”的互联网时代，它是街头和虚拟世界里围观性公共事件的当然主角；在政府部门权力得不到有效制约的时代“气场”下，它亦沦为习惯性被调侃、被“恶搞”的另类，也许只有中国足协，才能有得一比。

而这一切的出现，原因不仅仅在于城管的直接与普通民众打交道的“街头官吏”性质，更来源于城管体制自身所体现的“中国特色”：权力产生的地方性，决定了它要经常为地方利益开路；日益广泛的执法权限(“管天管地管空气”并不全是戏言)和自身的相对弱势地位两者并存；执法环节中的运动式执法、选择性执法等弊病给社会的观感更直接，等等。

理性告诉人们，将愤怒的江水全部引向一个在政府眼里承担了“脏活、累活和苦活”的城管身上，并不能从根本上解决问题。事实上，真实的城管没有人们想象的那么坏。城管形象的恶化有自身不当行为的原因，也有大众刻板印象和媒体放大的因素。但围绕城管执法所出现的民意与司法的对垒、社会基本同情心的反弹等，这些足以说明：在城管打先锋的城市“有序”的塑造运动中，蕴藏着一种更大的“失序”。

此时，本源性的追问就是有必要的：城管到底为谁而战？这一追问，和其它本源性追问是一样的，比如“城市是谁的”？“权力是谁的”？无论是组织，还是个人，时刻保持这样的追问和内心的拷问也许才是解决问题的真正起点。历史和现实的种种教训一再警醒我们：暴力不是“秩序”的真正有效的护身符，反而是弱势群体的终极“通行证”。

当前从中央到地方正在推进社会建设和社会管理改革创新，在此时刻，重新审视城管体制，为改革积累共识，应成为不可或缺而且急迫的一环。

城管制度如何改革？

文|沈 阳 武汉大学信息管理学院教授、博导

城管全称是城市管理监察部门，是城市管理的综合执法组织，是在20世纪90年代国家法律确定了“相对集中行政处罚权”制度的背景下产生的。城管“无所不管”，多数情况下是“借法执法”，即履行职能主要是执行其他部门所制定的法律法规。

现实中城管的着装、标识、公务用车、执法工具“五花八门”，而因其“无所不管”常常导致自身成为角色分裂的执法者。

城管执法问题突出，表现为：缺少综合行政执法机构的主体资格；职权不清，与相关部门缺乏配合；执法观念滞后；在具体执法中，“治标不治本”。

城管队伍鱼龙混杂：既有通过国家公务员考试或者事业单位考试进入城管编制，并且通过了相关执法资格考试，属于具有执法权的“正规军”，又有协助正规城管工作的协管员和承担城管外包工作的“雇佣军”，还有业务多次外包后产生的或完全冒充的“伪军”。

部分城管人员在现实中的不当行为对于城管形象的形成起着决定性的作用。社会民众对之已经形成刻板印象。一方面，大众从心理上往往将受害的小贩视为自己同一阶层的人群；另一方面，城管的“恃强凌弱”、“公权私用”的行为确实大量存在。于是民众往往从负面的角度去理解关于城管的信息。这就促成了社会对城管的刻板印象，而刻板印象一经形成就很难改变。

城管网络动词高频词数据显示，在全网和在微博，网友对城管的网络情感均以负面居多，自媒体对城管评价更差。不同地域网民对于城管的关注度存在差异，可以推断出两项结论：经济发达地区，尤其是东部地区城管受到网民的关注度大；大城市城管受到更大关注度。

改革建议：

一是制度变革与微调。政府出台全国统一的城管管理办法势在必行：首先，制定全国通行的专门法规，取代地方性的管理条例；其次，理顺城管与其他政府部门的关系，确定统一的归属部门；第三，统一“硬件”，包括城管的制服、臂章、执法工具、执法车辆的规格等。

二是媒介形象修正与改善。主要分为四个方面：与传统媒体积极沟通，保持良好合作关系，特别在面对负面新闻时不推脱，在第一时间摆出一个易于让群众接受的姿态；用诙谐幽默的方式应对网络媒体的恶搞，城管可以运用视频、音乐等多种形式“反恶搞”；利用微博建立改善形象的新窗口，如专人负责、申请认证、发布信息平民化、针对相关热点问题主动发起讨论等。

三是理念的转变与提升。包括：城管核心理念应为民服务，需要更多地突出“服务”色彩，在具体的工作中，从民众角度出发，简化各种手续的办理，提供“一站式”服务；城管部门不能外包执法权力和责任，外包的只能是城管的服务职能，城管也应该对雇佣人员的负面事件承担责任；城管需要重点化解与流动摊贩的矛盾，可以协助解决小贩就业问题、推行分区治理、定时定期举办集市等；城管还需要注重队伍建设，同时利用新兴科技帮助改善执法。

四是公共治理方向和探讨。公共治理是指将包括普通公民、治理对象、第三方机构等各种公共的和私人的机构纳入到城市管理主体当中，并通过相关的法案、法规对这一模式进行制度化，创造诸如政府与社区、流动商贩三者之间达成的协商与合作、多方谈判、合约信用和自治规则，从而规避城管执法目的和执法行为的变异。

(摘自《中国城管网络形象分析报告》)

小贩背后的乡村败落

文|本刊记者|尹鸿伟 发自云南

没有任何一个国家的城市会像中国一样拥有那么多无证小贩，而且他们随时与城市管理者发生着各种各样的冲突。

“追求更为便捷或更好生活是人本能，当乡村与城市之间差距甚大时，人们自然会涌向城市。”曾为英国《金融时报》中文网中国观察专栏学者的高嵩说，“社会资源过度集中于城市，是中国长期二元社会体系下所形成。长期的历史欠债要在短期内改变，矛盾的累积自然不可避免。”

中国今天正在经历着西方社会曾经的巨变阵痛，但也是人类历史上空前的挑战——如此多的人口，要在如此短时间实现城市化。北京大学电子政务研究院院长杨凤春表示，种种情况体现了中国现实社会的尴尬，政府似乎一直对这些问题束手无策。

“鱼笱效应”加剧城乡差别

禄劝彝族苗族自治县是云南省会昆明市下辖的国家级贫困县，也是劳动力大县，其拥有大约20万劳动力，其中7万~8万为富余人员。

“2011年全县的劳动力输出任务是2.3万人，至4月底已经完成了9800多人。”禄劝县农民就业办副主任钱卫东介绍，位于滇川交界的禄劝虽然5年前就实现了乡乡通邮路，但直到现在还没钱把公路都修到村里去。本地农民行路难、用电难、饮水难、通讯不畅等依然困难重重。“家里不行，农民呆不住”。

从上世纪80年代初开始，禄劝县劳动就业部门就开始引导农村青年走出家乡。2005年，禄劝县获得昆明市劳务输出综合考核第一名，但一名县领导表示：“拿第一名不是一件光彩的事，说明我们的经济不发达。”

“我们政府所组织出去的劳动力都是进厂，没有说去做小贩的。一些人后来变成小贩，其实还是因为文化低、能力差。”钱卫东说，“当做工不顺的他们意识到摆摊比打工更自由、更赚钱时，就会加入这个行列。”

高嵩表示，拉美国家那些巨型贫民窟容纳的几乎都是来自乡村的移民，在中国这种故事每天都在重复。因技能和教育的差异，相当多的外来者只能在城市的边缘寻找生活的空间，“即便是在纽约、香港那样的国际化城市，‘走鬼’也从未被消灭”。

长期关注中国乡村问题的学者熊培云 (微博)认为，在城市化、现代化背景下，农家子弟大量进城，此为大势所趋，然而这并不意味着必然导致乡村衰败，问题的关键还在于它没有一个良性的回流，而止于“单向流动”，这是一种“鱼笱效应”(一种头大尾小、中间束腰、形似喇叭的竹制捕鱼篓)；作为个体，农家子弟能够远走他城，救起自己甚至大家庭，却无法救起自己的故乡，故乡难回，正是源于“鱼笱效应”不断加剧城乡之间的差别，并促成乡村的整体性衰败。

熊培云称，由于工农业产品剪刀差、农村税收和支农支出收付相抵缺口、不合理征地以及针对农民工的歧视性待遇等城乡不平等的制度安排，估计中国农民每年向城市输出近2万亿元的“贡献”。

“城市变成了‘抽血机’，只从乡村抽取养分和年轻人，但很少进行反哺和滋养。2005年的一份研究报告表明，由于医疗服务保障的城乡差异，中国大城市的人均寿命比农村高了12年。仅此一项福利，农民都喜欢选择继续留在城里。”

集中力量办大事？

“如果能有一份好工作，谁愿意这样风吹日晒，还被城管撵来打去？”类似的话语从许多小贩中经常听到。

“小摊贩表面上看起来比较自由赚钱容易，实际上是一种非常痛苦的工作，城管、保安、卫生、街道、店铺老板、黑恶势力都要管，有时警察也管，有人管没人保护，面临着体力和心灵的双重伤害，所以小摊贩的眼神总是充满了恐惧和憔悴。” 1998年起一直从事小摊贩行当的南京网民“批评家老赵”感慨。

钱卫东说，“现在全国都有一种‘集中力量办大事’的思想，各地都希望把中心城市搞大，然后再带动周边和农村的发展。”按照这样的发展思路，短期内劳动力还是要大量往大城市、中心城市会聚，他们中的一部分人肯定会成为小商贩。

禄劝县皎平渡乡太平村16岁的祝丽说：“我们村里的年轻人都愿意出门打工，既能挣钱又能学本事，而且他们绝大部分都去了工作机会更多的昆明。”

杨凤春认为，做城里人是许多中国农民的梦想，因为长期的二元制格局致使城乡发展不平衡，这样的情况并非自然的结果，而是政策强力导向所致；如果说上个世纪五六十年代国家的发展还有些“发展面”的概念，但80年代以后基本就是“发展点”的现实了，政策导向决定了北上广这样的大城市能够积聚大量的高端资源，而其他的地区发展却屡屡受到各种制约。

“中国农村不发达与城市发生的这些矛盾有着密切的关系，在中国人的人性、国民性没有发生改变之前，大量农民其实是被逼出门的，因为城市文明、现代文明都是农村里没有的，也缺乏赚到现金的机会，农民们对城市普遍存在一种既羡慕、又嫉妒的心态。”

有学者认为，要解决好“三农问题”必须“提高农民人均收入，主要出路是减少农民占总人口的比例，即让农民进城”。不过，这个问题一直存在争议。

一个不可回避的事实是，由于外出的农民越来越多，全国各地产生了很多“空心村”、“老少村”。钱卫东经常下农村上课培训，每次看到台下都是剩下的老和弱，就觉得很心酸。

熊培云认为，世界上绝大多数国家都会加大投入补贴农业生产，而在过去相当长的时期，中国农民却要不断为工业化、现代化、城市化输血。即使近些年中国经济有了较好的发展，政府对农民的补贴依旧捉襟见肘。2005年世界经济合作组织的一份报告显示，中国政府补贴给本国农民的钱只占本国农业总产值的6%，而欧盟诸国平均是34%，美国是20%，日本是58%，韩国是64%。

“现有的不合理制度造成所有优势资源都集中在城市里，农村只剩下‘386199部队’(指妇女、小孩和老人)。”他说，“乡村精英的流失，法律的缺位，自治精神的萎靡，城乡发展的严重失衡，都是乡村衰败的重要原因，背后的局面就是有想法、有能力的农民纷纷进城。”

而农民进城后一旦陷入生存困境，就会出现城市“待不住”家乡“回不去”的情况，处于一种煎熬的状态。

可变因素

曾在欧洲呆过多年的熊培云认为，中国与欧洲等国家的差别，除了体制之外，最主要仍在于乡村社会的面貌及其是否可以作为家园继续存在。我们应当努力促成新乡村社会的出现，才能从根本上扭转目前“农民大量进城做小贩，城管暴力对付小贩”等尴尬局面。最终应当使农民是为选择想要的生活而非只是为了谋生而逃向城市。

但在杨凤春看来，现在中国的城市问题远非城乡制度不平衡那么简单，可以说已经形成了一些能够左右政策的利益集团，如果不把优势资源集中在少数地方，而是公平分配城乡各地，那么现有的庞大利益就会消失，这是有的人不会答应的。

“中国有着特殊的国情，不可变的因素不要硬闯，但可变因素也存在。教育和提升现有城市管理者的水平和修养也是可行的。除了要求他们不再像小包工头，每天做些拆迁、重建，没有多少技术、智慧含量的工作，更要消除那种没有文化多样性、没有历史感，盲目崇洋媚外的城市建设异相。”

“批评家老赵”认为，许多人错误地认为“城管”是上个世纪90年代新型的产物，事实上自古以来就有这个部门存在，只不过每个时期的叫法不一样，新中国成立以后起先在各个城市里组织起来的“工人纠察队”就是现在“城管”的前身。他表示：“翻开中国古代史可以看到的禁令太多，唯一就没有禁过做小买卖的，然而在近代历史上就连续两次，一是计划经济时代，二是现时代。”

中国城管现象在世界范围内应该是特例。作为被推到第一线的执行者，城管背负着巨大的压力。而当城市需要依靠暴力来维护它的光洁时，人们是否还会想起，那并不遥远的正在走向败落的乡村。

选择性执法的因和果

文|李海波 北京知名律师

2011年5月，因世界蹼泳冠军陈斌在广州花都区的违建别墅被城管部门强拆，关于城管执法中“选择性执法”再度成热点问题。这个事件本身并无什么爆炸性，但是当“世界冠军”、“违建别墅”、“城管执法”三个关键词结合到一起时，便足以引起社会公众的关注了。陈斌夫妇在被拆废墟前举起“维权”、“不公”的标语，向人们诉说着他们的怨气。气从何来？陈斌质疑：“小区有43宗建筑被认定违建，为什么只有我们两家别墅完全推倒？执法的公平性和公正性何在？”

也就是说，陈斌并没有直接为自己的违法行为不存在进行辩解，而是认为：这么多违法建筑，凭什么单单处罚我？从法律上讲，如果陈斌以这个理由提起诉讼，他的理由是站不住脚的，别人的行为是否合法并不是你可以采取违法行为的理由。而且，花都区城管部门也是这样答复的：陈斌的别墅确属违法建筑，其他的正在调查中，如有违法，一律拆除。

关于城管部门的下一步行动，我们暂且继续关注，但该小区的别墅大多属于未取得《建设工程规划许可证》的情况下，擅自拆除原建筑物进行改建、新建，对此城管部门已经认定为违法建筑，现在先把陈斌的房子拆掉，仍难逃选择性执法之嫌。

什么是选择性执法？

选择性执法并不是一个非常明确的法律概念，从字面上来看，指的是执法机构对于被管理的相对人，在执法过程中采取不同的标准，有选择地进行管理或者处罚。

从广义上来讲，选择性执法是一种普遍存在，因为执法人员是有限的，而被管理者的行为是无穷的，所以在履行职能中肯定会有所取舍，不可能面面俱到。比如实践中常用的抽查、抽检等，就是典型的选择性执法。如果这种选择是出以公心，是为了达到总体的执法效果，那么这种执法方式无可厚非。

但被人们所诟病的选择性执法，往往是因为执法者在选择的过程中夹杂着见不得人的内幕，这种执法行为就不具备公正性可言，自然为人们所深恶痛绝，甚至还不如不作为，因为如果不作为的话，顶多那个违章建筑还立在那里，侵害了个别人的合法权益，但是这种“选择性执法”关系到眼下最为刺激公众敏感神经的政府行为是否公平公正的问题，进而关系到政府的公信力及法律的尊严。

在现实中，选择性执法还会产生“破窗现象”，也就是说，如果打破这扇窗户没人管，那么别人就可能受到某种暗示，去打烂更多的窗户。进而向社会、系统传递出一个错误的信息：对法律不必当真，可以在执法的空间中躲避。不仅是城管执法，近年来的食品安全、煤矿监管漏洞，土地、建设领域的腐败现象，基本上都可以从选择性执法中找出原因。

这种选择性执法有个人利益至上的原因。俗话说“吃人家嘴短、拿人家手短”，如果执法者收受了被管理人的贿赂，从而影响到了自己的选择，这就是典型的权力寻租，是一种犯罪行为。

笔者在百度上搜索“城管、受贿”显示：找到相关结果约3610000个，其中个案，不加详述。更为恶劣者，一些城管人员以自己的管理权力作为要挟，向被管理者收取“保护费”，不交就会依法处罚你，这种选择性执法给城管招来了更大的骂名。

选择性执法还有更深层次的原因。

领导的干预

这在实践中很常见，即所谓的“打招呼”、“批条子”，这种情况下，执法者们一般也不会深究原因，就地歇兵不动。对于我们的行政机关来说，和法律相比，领导的指示永远管用。

同样是在广州，同样是城管执法，去年发生的拆除“二沙岛”富豪别墅事件就得到社会舆论的正面评价。能够在那里买房子的人都是有头有脸的人，非官即富，所谓违法行为也长期为公众所周知，但在实践中城管部门很难去执法，你还没进门呢，房主就找到你的领导了，这时候法律只能暂缓执行。去年的不同是因为市领导直接进行干预了，当然这是正面的干预，要求拆除违章建筑，城管部门才得以将拆除行动往下进行。

这种情况下公众将执法不力的后果都扣到城管的头上也是不公正的，都在官场上生存，你不能指望城管领导们都是一副海瑞的性格。况且这种情况哪个部门都有，只不过城管的权限涉及公众的直接利益，所以被关注得多一点。而且城管没有权力直接封杀媒体的报道，也没有能力直接将批评者以“诽谤罪”抓至大狱，因此在网上对城管的骂声犹如汪洋大海。

一位城管朋友曾对我说：我们工作又辛苦，实惠也不多，还总挨骂，我们才是弱势群体啊。我当时说，没有法律的保障，所有人都是弱势群体。

除城管之外，这方面选择性执法的典型近年还有深圳的“海上皇宫”和北京的“天上人间”。全北京的警察甚至全国人民都知道“天上人间”里面有卖淫嫖娼行为，但是多年以来没人敢动，甚至“天上人间”在民间成为一个传奇。终于有一天，“天上人间”被扳倒了，于是乎又宣传扫黄打非取得了进展，但是也不见有哪个保护伞被依法处理。

其实，扫与不扫，拆与不拆，经常是无关法律尊严，只有权力博弈。

执法的现实难度

就城管的职责而言，大多属于城市管理的老大难问题，诸如：违法建设、无照经营、小广告、黑摩的等，在中国任何一个城市都会大量存在。在我们国家现在的发展阶段，城市化加速，失地农民增多，农民工进城又融不进城市，那么这些行为甚至有一定的合理性，至少部分解决了进城农民的生存问题。

但是这些均违背了现行的法律，而且都是城管部门的职责所系，那么管还是不管？管意味着断绝了部分人的生路，群众不满意；不管意味着城市的秩序得不到维护，领导不高兴。于是乎这部分问题就有意无意地变成了选择性执法。平时可以放一放，遇到领导批示或者什么大型的活动就来一次运动战，小贩们则以游击战对应之，反倒形成了城市边缘的一种平衡。

通过城管选择性执法的成因，我们可以看出来，有些问题光指责城管是没有用的，因为它既解决不了权大于法的问题，也解决不了社会转型期的城乡矛盾问题，甚至城管机构的产生都是权力的产物。城管介于社会大众和社会管理终端的矛盾集合点上，有人说城管是中国集中反映社会矛盾的一个“怪胎”也并不为过。有的学者基于城管的种种问题提出废除这个机构，这更是典型的书生误国，因为问题的原因没有解决光撤掉这个机构毫无意义。再说，就算城管是一个侵害公民利益的机构，但存在一个这样的机构总比存在8个这样的机构强。

人们对于城管执法的指责实际上是对社会公平正义的一种强烈呼唤。即使在封建社会，我们这个民族也从来都没有丧失对于法律的梦想，即使这个想法还比较幼稚，比如“王子犯法与庶民同罪”，对于包青天的渴望延续千年而不衰。最为精辟的是司马光在《资治通鉴·汉文帝十年》中的论述：“法者天下之公器，唯善持法者，亲疏如一，无所不行，则人莫敢有所恃而犯之也。”我们可以用这个观点来批评城管部门的选择性执法，应该理直气壮，看，老祖宗都这么说你。

但是国人从古至今的法律理想有一个最基本的缺陷，那就是都将法律作为统治者的一种管理工具，而不是将法律作为保证权利尤其是个人权利的一种信仰，皇帝口头会说严行法律但自己实际永远不受法律的约束。上面有一个大皇帝，下面还会有中皇帝和小皇帝，他们在自己的管辖范围内都是凌驾于法律之上的力量。如此，“人莫敢有所恃而犯之也”是不可能的，至少在权力者那里就行不通。因此众多的政治家们的梦想都是成为皇帝成就自己的权威，而不是创新制度树立法律的权威。因此我们过去各朝代的政治史就是一个又一个轮回周期，打倒了前朝的东西实际上建立起来的还是以前那一套。

回到选择性执法这个话题，如果真正要革除这个弊端，那就要使得我们的制度运行机制真正树立起法律的权威。只要在我的职责范围内有证据证明这是一个违章建筑，我就可以依法去拆除他，谁来干预也没有用，哪怕这就是官员家的房子。换个角度，如果说选择性执法是一个永久的话题，那么在法治社会里，可能优先选择的是先拆除官员家的违法建筑，这也体现了法律约束政府权力保障个人权利的核心价值。

毋庸置疑，我们现在的管理体制和法律制度还有不完善之处，我们谈论的城管选择性执法尽管是个小命题，但要解决这个问题必须要有大文章。可贵的是，我们的领导者已经认识到改革的方向与迫切性，我们正向建设法治国家一步步推进。不久前温家宝总理在“两会”记者招待会上的讲话可以代表高层对这一问题的清醒认识：“公平正义是社会主义的本质特征，也是社会稳定的基础；当前，我以为最大的危险在于腐败，而消除腐败的土壤还在于改革制度和体制；政治体制改革是经济体制改革的保障，没有政治体制改革，经济体制改革不可能成功，已经取得的成果也有失去的危险。”

实现民族的法治理想，任重而道远。