郑州亿辰山海间:制度非改不可 思考信访制度在困境中寻出路

制度非改不可 思考信访制度在困境中寻出路(图)
news.huash.com　　 2004年11月30日 08:55:18　　来源：华商报
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本报记者　江雪
许多老百姓将上访视为解决问题的最后通道。但一项权威的调查却显示，经信访反映的问题解决率只有千分之二。种种迹象表明，信访制度已到了非改不可的时候―――
讨工钱讨成了“老上访”
11月25日，西安街头。47岁的汪传稳站在寒风里，拿着材料的手冻得有些哆嗦。
汪传稳家在山阳县，曾经生活得也很安稳舒适。1995年，他的姑父承包了当地乡政府的一处修路工程，干完活后因对方不付工钱，姑父打起了官司。他们认为结果不公道，便决定讨个说法，作为代理人的他4年间曾3去北京。最近的一次是今年10月，他在北京呆了20多天，住在上访村最便宜的小旅店，因为最高法院不肯再管，他还跑了全国人大、中纪委等五六家的信访部门，最后也没有什么结果，回来一算账，花去了1500多元。
今年8月26日，孟晓霞（左二）年迈的父母（左一、右一）陪着她申诉
本报资料照片 张宏伟 摄
相对于多年来四处上访的花费，这只是一个小数字。因为上访，汪传稳家里的田地丢下了，只能由70多岁的老父亲照管，汪传稳长年呆在西安，为省钱，3年前，他在鱼化寨租了一间民房，专门住下来“上访”。
多年来这么辛苦地奔跑着，汪传稳并非没有算过账。高中毕业的他在农村算是有文化的，亲戚里有做生意的，叫他去帮忙，每月还不得有2000元的进账！但他不能离开。“这事情太气人了，家里人都支持我。人好歹也得有点志气，我就不相信扳不过他们！”多年来的信访生涯让这个固执的中年人越来越执着。他说自己始终是相信法律的。
在全中国千千万万的上访人群中，汪传稳只是最普通的一个。据有关方面统计，中国群众来信来访总量从1993年开始回升，信访数量上升的现象已持续10年，去年全国的信访量已超过1000万件。
信访问题解决率只有千分之二
今年52岁的孟晓霞，10年间去北京上访就有9次。对生活极为窘迫的她来说，每次上访她都必须精打细算。今年9月5日，她带领着另外一个老上访户———77岁的曹老太太踏上了北上的火车。去北京的路上，她们想方设法省钱，只花了33元，这让她颇为自得。到北京后，她们住在立交桥下，10月的北京已经很冷，11天后，曹老太太冻感冒了，被在北京打工的孙女接走，她则继续留在原地。“中纪委、国务院办公室……我挨个跑”。在国务院信访办，她登记后就捡垃圾去了，结果叫到自己的“号”时她不在，耽误了接待，只得又等了几天。等待的日子要吃饭啊，饭是最简单的，永定门外的“上访村”有零散的方便面渣卖，她吃不起，每天基本上是吃大饼子充饥。
事实上，不仅在北京，在全国每个省市，都有像孟晓霞和汪传稳这样的老上访户，为了通过上访得到一个“说法”，他们不惜荒芜了田园，将金钱和时间抛掷在漫长的上访路上。这一切，不仅造成了社会资源的极大浪费，也让上访者自身成了社会不稳定的因素。信访这一凝聚社会矛盾的焦点问题，引起了政府的关注。今年5月到10月，中国社会科学院社会学所受有关方面委托，对全国的上访情况进行了一项调查，从而发现“上访问题的解决率只有千分之二”这样一个现实。而据报道，加入信访大军的人，相当多的人或多或少有一定的冤屈。“信访的增加说明了许多矛盾没有化解在基层，另一方面也说明公民权利意识的苏醒，过去的信访往往会遭遇阻遏，甚至演变为暴力冲突，如今政府对信访更多的是理解与容忍，而不是压制。”陕西省社会科学院社会所所长石英评价说。
信访自身的制度困境
在各地，人大、政府、公检法几乎都设有信访部门。“多跑一些地方，也许总有一个部门管吧”，上访者往往抱着这样的心理，但他们得到的结果却很可能是“踢皮球”。另外，信访部门的工作人员有限，最多的也就几十个人，面对大量的信访案件，件件要过问在很多时候都不可能。最关键的是信访机构没有独立处理问题的权限，信访问题要解决均需请示行政首长，而“首长”的工作又是那么忙，100个案件也许难以批示一到两个，更多的时候，信访只是一个中转部门，而中转的结果则是由原单位或部门解决自己的问题。“这是信访制度的特点，也是其弱点。因为从人的本性讲，自己纠正自己的错误，比其他人纠正要困难得多。一些信访案件，转了一圈依然回到了原单位手里，不仅得不到解决，反而让单位‘犯忌’”。西北政法学院法学教授汪世荣认为。
“法律对信访案件的处理大多没有规定严格的实体标准，而行政首长对个案的批示、处理有时又太过随意，以致调起了其他信访者过高的‘胃口’，导致领导人解决了一个旧的案件，却引发出十个、百个新的案件，有时还误导一些人放弃复议、诉讼等法律途径而找领导人批示，最终领导没有批示，但时效已过，只得又回来再信访。”北京大学法学教授姜明安研究认为。
信访改革正在酝酿
让老百姓“爱恨交加”的信访制度，如今正在引起国家的重视。据媒体报道，有关信访制度的改革正在酝酿。
今年8月，胡锦涛总书记亲自过问信访问题，在他的批示下，中央建立了“集中处理信访突出问题及群体性事件联席会议制度”，这一制度的主要成员单位，有中央办公厅、国家信访局、北京市等28个部门和单位。其主要职责是：了解、掌握信访突出问题及群体性事件的情况和动态；针对信访突出问题及群体性事件提出对策建议等。可以想见，“联席会议”解决的是群体性的重大信访事件，但对所有为“讨说法”而走上信访之路的人来说，这都是一件好事。毕竟，国家对信访制度的关注也正是基于对公民权利的关注，让纷争通过理性渠道来解决，让百姓的诉求有倾听并帮助实现的路径，是最值得我们期待的。
信访怎么改专家谈看法
承载着百姓太多的期待，但自身却有着重要的缺陷，信访制度实行50多年至今已经是力不从心，那么信访到底要怎么改？请看专家们的意见。
陕西省社会科学院社会所所长石英研究员：
特别观点：信访应该由直接的公民上访改为向人大代表集中反映，而人大代表应该由兼职转为专职，从各行各业推选“三好学生”的办法改为推选专职的、有参政议政能力、表达能力、为民说话的人，上访者的问题由各级人大代表集中受理。
对上访者所反映的问题，可以通过人大对权力机构发出质询和催办，另外，对这些催办的函件，应该尽可能地公开化，并由媒体及时披露。另外，每年两会期间对收到多少信访，解决了多少，都应该予以公布。
西北政法学院法学教授汪世荣：
特别观点：信访制度的价值定位，应集中在健全公民权利的实现方面，而不是限制公民权利的实现。
信访制度的作用不容忽视：通过信访可以实现对民主制度发育迟缓的补救。在许多案件中，如果没有信访的介入，没有高层的关注，问题的解决无从谈起。新的历史时期，信访制度的目标应当进一步明确。
西北政法学院法学系教师张西安：
特别观点：改革信访制度，可建立申诉专员制度，专门解决老百姓反映的问题。另外，解决信访反映的问题时，不仅要审查行政行为的合法性，还要审查其合理性，即是否合乎普通人所认识的“情理”。
有人说要以法治取代信访，这只是“画饼充饥”，因为法治化是一个漫长的过程。另外，法治并不是“老百姓你该找谁就找谁，不该找我的就别来找我”。我们不能在强调法治化时，就想着把一切都推给法院。因为现在的审判是一切以证据为前提，在这种情况下，许多老百姓选择打官司的道路，最终并不能解决问题。
在进行权力配置时，不妨把信访、纪检、监察结合起来。例如香港有申诉专员制度，对问题的答复建立在听取投诉、抗辩的基础上，专员进行独立的分析后，独立地对老百姓的投诉进行判断，并直接对最高首长负责。一般来说，申诉专员会就问题的解决向行政机关建议，对方有异议可以找特首评判。再不行，就公布到报纸上让大家来评判。但考察中我们得知，很少有到这一步的，专员的处理行政机关一般都会服从。
值得注意的是，这种申诉制度不仅审查行政行为的合法性，还审查其合理性。而我们的行政复议缺乏对合理性的审查。事实上，相当多的投诉事件中行政机关行为可能合法，但却不一定合乎情理。法律本身设计太粗，忽略了合理性也就忽略了对人的关怀。
北京大学法学教授姜明安：
特别观点：改革信访应整合分散的信访机构，建立专门的行政裁判所，处理土地征用、房屋拆迁、工伤补偿等专门性争议案件。
要使信访制度发挥其应发挥的功能，就要重构和创新信访制度：首先，要对目前过于分散的信访机构进行整合，建立起统一的计算机联网系统；其次，要建立类似国外议会督察专员或行政督察专员的制度，统一协调各地各部门的信访工作；第三，要修改《行政复议法》和《行政诉讼法》，扩大行政复议和行政诉讼的范围，使大部分行政争议能通过正式法律程序解决；第四，建立若干专门行政裁判所，处理诸如土地征用、房屋拆迁、工伤补偿、交通和医疗事故纠纷等专门性争议案件；第五，充分发挥人民代表的作用，人民代表每月应设固定时间和地点接待选民，听取选民的意见、建议和帮助选民解决问题或提供咨询。本报记者　江雪