论保障我国国家安全的五项战略性需要
--《中国人民公安大学学报》2005年03期
http://bruccelee.blog.hexun.com/3274007_d.html
[摘要] 为了应对“传统安全威胁和非传统安全威胁的因素相互交织”的安全形势，保障我国国家安全，我们需要全方位的观念，树立一种系统的国家安全观；需要全方位的法治，制定一部真正的国家安全法；需要全方位的谋划，形成一套完整成文的国家安全战略；需要全方位的保障，设立一个能够统领全局的国家安全机构；需要全方位的研究，开创一门科学创新的国家安全理论。
[关键词] 国家安全观；国家安全法；国家安全战略；国家安全机构；国家安全理论
“冷战”后，战争的危险似乎远离了我们，但我们对“国家安全”四个字谈论的却越来越多，这可能是因为人们“居安思危”，但一个更根本的原因在于,如今只重视军事、国防、外交、情报等等传统安全问题，而忽略经济、文化、科技、生态、信息等等非传统安全问题；只对包括“传统”和“非传统”在内的各种安全要素和因素进行分门别类或各自为政的讨论，而不对这些复杂多样的要素和因素综合起来进行系统性研究，已经无法应对日益复杂化、综合化、整体化、系统化的现实安全问题。这也就是说，只有同时重视传统安全问题和非传统安全问题，只有把传统安全问题和非传统安全问题涉及的方方面面都综合起来作整体性的系统思考和研究，才能应对当前的安全形势和安全挑战。在语词和概念上，能够把这些复杂多样的要素和因素综合到一起的，只有“国家安全”四个字。
正是在这种背景下，十六大报告在党的历史上首次多处提到“国家安全”一词，并且对“国家安全”作了比以往任何党代会报告都更深刻的论述。这份报告在总结“过去五年的工作和十三年的基本经验”时指出，“我们从容应对一系列关系我国主权和安全的国际突发事件”，“始终把国家的主权和安全放在第一位”；在论述“经济建设和经济体制改革”时指出，“关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等，由中央政府代表国家履行出资人职责”，“在扩大对外开放中，要十分注意维护国家经济安全”；在论述“政治建设和政治体制改革”时指出，“加强国家安全工作，警惕国际国内敌对势力的渗透、颠覆和分裂活动”；在论述“国防和军队建设”时指出，“建立巩固的国防是我国现代化建设的战略任务，是维护国家安全统一和全面建设小康社会的重要保障”；更重要的是在论述“国际形势和对外工作”时，超越纯外交和纯国际的范畴，指出“影响和平与发展的不确定因素在增加”，“传统安全威胁和非传统安全威胁的因素相互交织，恐怖主义危害上升”，强调“安全上应相互信任，共同维护，树立互信、互利、平等和协作的新安全观，通过对话和合作解决争端，而不应诉诸武力或以武力相威胁。”
也正是在前面所说的背景下，党的十六届四中全会做出的《关于加强党的执政能力建设的决定》，进一步强化了对国家安全的论述，不仅指出要“促进新安全观的树立”，而且提出了“国家安全战略”问题和“国家安全机制”问题，明确指出：“始终把国家主权和安全放在第一位，坚决维护国家安全。针对传统安全威胁和非传统安全威胁的因素相互交织的新情况，增强国家安全意识，完善国家安全战略，抓紧构建维护国家安全的科学、协调、高效的工作机制。坚决防范和打击各种敌对势力的渗透、颠覆和分裂活动，有效防范和应对来自国际经济领域的各种风险，确保国家的政治安全、经济安全、文化安全和信息安全。”
由此可见，在日益复杂的国家安全形势下，如何切实保障我国国家安全，已经成为摆在党和政府议事日程上的重大问题，也已经成为全国人们所普遍关注的现实问题。
就小事来说，保障国家安全我们需要做的太多了；就大事来说，保障国家安全我们需要做得也很多；但是从战略的层面上看，要保障国家安全，我们最需要的则是：树立全方位的安全观念、实行全方位的安全法治、做出全方位的安全谋划、开展全方位的安全保障、进行全方位的安全研究。这可以说是当前保障我国国家安全必须采取的五项战略性措施。
一、全方位的观念——系统的国家安全观。
“冷战”结束前后，国际社会开始探索能够应对日益复杂和多变的安全形势的新观念，形成了各种各样的“新安全观”或“新国家安全观”，其中包括“共同安全观”、“合作安全观”、“综合安全观”等，中国政府也从对外政策和国际关系的视角提出了以“互信、互利、平等、协作”为核心的新安全观。
但是，在安全问题已经超出外交和国际关系而涉及国内问题，已经超出军事、政治而涉及经济、文化、科技、生态、信息等等方面，已经不再专属安全部门管辖而需要政府各部门甚至全体国民甚至全人类共同协调解决的情况下，应对这一复杂多变之新安全形势的新安全观，就不能仅仅只有一个军事的视角，也不能仅仅只有一个外交或国际的视角，甚至也不能停留于仅仅只考虑军事、外交、政治、文化、科技等等方面的“多视角”，而必须有一个能够对安全问题各个方面各种因素给予全面观察和思考的“全视角”、“全方位”。这就是说，我们需要一种能够全视角关照各种安全因素的全方位的安全观——即系统的国家安全观。
之所以要确立系统的国家安全观（亦可称“系统安全观”），首先是因为国家安全在客观上已经成为一个包括各种传统安全因素和非传统安全因素在内的复杂的社会系统；其次是因为要有效地开展国家安全工作，就必须把国家安全工作或国家安全活动作为一项需要各方面分工协作才能完成的复杂的社会系统工程来对待。只有系统安全观，才是一种全方位的安全观，才是一种能够有效应对“传统安全威胁和非传统安全威胁的因素相互交织的新情况”的科学合理的安全观。根据系统安全观的要求，我们在解释和解决现实安全问题时，必须要有复杂性思维、辩证性思维、综合性思维、系统性思维，全面考虑构成国家安全本身的各种要素、影响和威胁国家安全的各种因素，运用一切方式和手段来全方位保障国家安全。
这种与复杂多变之安全形势相适应的系统安全观，正是中国在应对当前复杂多变的国际国内安全问题时所迫切需要的。对于这种新安全观的主要内容，笔者在发表于2001年第2期《国际关系学院学报》上的《系统安全观及其三层次》中已经作过初步的论述。
二、全方位的法治——真正的国家安全法。
在以军事、政治为显著特征的非传统安全思维时代，具有综合性的“国家安全”一词并没有被用来表达包括了各方面安全问题的整体性国家安全，而是多被用来表达某些方面的安全问题或国家安全的某些要素，其中最突出的是用来指称情报机构及其活动，包括反间谍、反情报机构及其活动。例如，美国的“国家安全局”，本来只是从事电子侦察的情报机构，但却戴了“国家安全”这样一顶大帽子。中国的国家安全部在用词方面也是这样。
正是由于“国家安全”一词常被用来指称情报机构和情报活动，因而在不少国家，许多被冠以“国家安全”之名的法律，其实并不是涉及整体国家安全的真正的国家安全法，而是只涉及间谍情报或反间谍反情报领域的情报法或反情报法或反间谍法。1993年颁布实施的《中华人民共和国国家安全法》，情况就是这样。
仔细研究我国现行的《国家安全法》，人们就会看到，它虽然名称上和内容中多次用到“国家安全”一词，但具有实质性的可操作性内容所涉及的却不是整体的国家安全，甚至没有把传统安全问题中最重要的军事领域包括在内，而仅仅对反间谍侦察工作做了较为详细的规定。因此，这部被冠以“国家安全”的法律名不副实，实质上只是一部反间谍侦察法，而不是完整意义上的国家安全法，也不是真正意义上的国家安全法。
在国外，有些国家的“国家安全法”虽然有其所长，甚至对我们还具有一定的借鉴意义，但也都难以称得上是真正意义上的国家安全法。例如，出台于1947年的《美国国家安全法》，已经超越了间谍情报领域，而广泛涉及到了当时美国国家安全的一些主要方面。该法“规定了国防部长、国家军事体制、陆军部、海军部和空军部的条款，调整国家军事体制和有关国家安全的政府各部、局的活动”，因而是一部包括了军事与情报活动的国家安全法。对此，如果站在历史的坐标中，从传统安全观来看，可以说是一部真正意义上的国家安全法了。但是，如果站在当代世界的坐标中，从非传统安全观特别是从系统安全观来看，它也还不是一部符合当代安全现实的、具有完整形态的真正的国家安全法。
在各种非传统安全威胁因素越来越突出，各种软力量在保障国家安全方面发挥的作用越来越大，安全问题日益复杂化、综合化、系统化、整体化的今天，不仅那些以情报或间谍领域为限的法律，不可能是真正意义上的国家安全法，而且同时包括情报、军事、政治等传统安全领域在内的法律，也不可能是真正意义上的国家安全法。在当今世界，任何一部真正意义上的国家安全法，都不仅要涉及传统安全领域，而且必须涉及非传统安全领域，必须是一部能够同时规范各种传统安全领域和各种非传统安全领域的法律。
对中国来说，政治文明建设和民主法治建设已经成为一项十分重要政治任务，这就不仅需要反间谍侦察工作的法治化，而是需要整个国家安全及国家安全活动的法治化。为此，我们既需要在国家安全的方方面面确立法治体系，更需要首先在整体上确立一种宏观的国家安全法治体系。这就需要一部能够规范国家安全及国家安全活动方方面面的、与“国家安全”之时代含义相符的、具有完整形态的、真正意义上的国家安全法。这样的国家安全法，不仅不能像现行的《中华人民共和国国家安全法》那样只涉及反间谍侦察这一情报领域，也不能像1947年出台的《美国国家安全法》那样只涉及军事、政治和情报等传统安全领域，而必须把各种非传统安全问题都考虑在内，必须是一部涵盖了各种传统安全领域和各种非传统安全领域的具有完整形态的国家安全法。
这样一部真正的国家安全法的制定出台，将使我国国家安全各个领域全面步入法治化轨道，这不仅对保障我国国家安全具有十分重要的现实意义，而且也是我国社会主义民主法治建设和政治文明建设不可或缺少的重要一环。
三、全方位的谋划——完整成文的国家安全战略。
在当今世界上，许多国家，特别是一些在国际格局中占有重要地位的国家，通常都有自己成文的国家安全战略。
美国是制定出完整成文国家安全战略最早的国家。早在“冷战”初期的1950年，美国国家安全委员会就出台了名为《美国国家安全的目标和计划》的第68号文件，把后来长期发挥作用的“遏制战略”作为其核心内容。这可以说是美国史上也是世界史上第一个成文的国家安全战略。到“冷战”后期的1986年，在美国国会通过的《戈德华特—尼科尔斯国防部改组法》中，明确规定“总统应每年向国会递交一份综合性的美国国家安全战略报告”，并对递交报告的时间和报告必须包括的基本内容做出了明确规定。根据这一法案，时任总统里根于1987年向国会递交了美国历史上第一份完整成文的《美国国家安全战略报告》。此后，美国总统虽然没有严格地按照要求在每年都向国会递交国家安全战略报告，例如早期的1989年、1992年、1993年以及最近的2001年、2003年都没有这样的报告，但基本上是隔一两年就会有一份这样的报告出台。
苏联虽然在冷战时期是世界上唯一能够与美国抗衡的另一个超级大国，但却一直没有完整成文的国家安全战略，只是到了1990年5月，最高苏维埃国防与国家安全委员会才提出要制定“国家安全构想”，但还没有等到这一构想形成，苏联就在1991年解体了。但是，苏联没有完成的制定“国家安全构想”的想法，其继承者俄罗斯把它完成了。1996年4月，俄罗斯总统叶利钦签署了《俄罗斯联邦国家经济安全战略》；同年6月，他向俄罗斯联邦委员会提交了《国家安全咨文》；在《国家经济安全战略》出台次年的1997年底，他又签署了俄罗斯独立以来第一份《俄罗斯联邦国家安全构想》。至此，俄罗斯形成了自己成文的且比较完整国家安全战略。
但是在我国,一直都还没有一份完整成文的国家安全战略。正因如此，党的十六届四中全会提出了“完善国家安全战略”的任务。这一提法，既间接肯定我国以往“有”国家安全战略，同时又明确指出我国以往的安全战略是“不完善”的。所谓“有”，是指党和政府在不同时期对国家安全还是有不同程度和不同形式的战略性谋划，这些谋划一般存在于党的代表大会的报告和政府工作报告中，存在于党和政府及各相关部门的对内对外的文件中，有时也存在于党和国家领导人的批示、指示中。但是，这种“有”，只能说明我们过去有一些不成文不完整的国家安全战略，而不能说明我们过去已经有了成文完整的国家安全战略。这正是“不完善”的表现。
以往国家安全战略的“不完善”，当然包括了内容方面的不完善，即对国家安全的谋划缺乏完整性和系统性，但其最明显的表现却在形式上，即在形式上“没有成文”。所谓“没有成文”，是指以往涉及国家安全的各方面的战略性安排，虽然在某些部门或领域可能有成文的材料，但在国家安全的整体层次上却一直没有形成一个正式的文本。没有文本化的国家安全战略，肯定是不完善的国家安全战略。因此，从成文的意义亦即文本的意义上讲，可以说我国一直都还没有国家安全战略。
比形式上“不成文”更突出的问题是，我国以往的国家安全战略基本上是分散的，没有统合的。所谓“没有统合”，是指以往涉及国家安全的战略在某种程度上是“各自为战”的战略，军队有军队的战略，外交有外交的战略，但缺乏从安全整体的角度对军队、公安、“安全”、外交等领域，以及与国家安全有不同方面联系的经济、科技、文化、教育等领域的统一思谋，也就是缺乏对整体国家安全的统一谋划和安排。
如果说这种情况是历史造成的，在过去是可以理解的，那么在今天，特别是在未来，这种情况则没有理由则继续下去了。要应对当前复杂多变的客观安全形势，就必须从长计议，统筹安排，对国家安全做出全方位的谋划，制定出一套完整成的——亦即把传统的和非传统的各种安全问题全面包容其中的、成文的——亦即具有文本形式的国家安全战略，并使之在实践中不断得到充实和完善。
四、全方位的保障——统领全局的国家安全机构。
国家安全的日益综合化客观趋势，在要求与之相适应的系统的国家安全观、真正的国家安全法、完整成文的国家安全战略的同时，客观上也要求我国政府设立能够协调国家安全各相关机构，甚至能够统领国家安全全局的权威性安全机构，从而为“构建维护国家安全的科学、协调、高效的工作机制”奠定坚实的组织基础。虽然我国目前还没有这样的机构，但世界上不少国家都存在着这样的机构，并常常冠以“国家安全委员会”之名。
美国和苏联是世界上成立国家安全统一机构较早的国家。1947年颁布的《美国国家安全法》，在第一章“国家安全的协调”下，第一条（即101条）就提出“建立国家安全委员会”要求，并规定“美国总统主持委员会会议；总统不能出席时，他可指定委员会的一名成员代替其职务”；“委员会的任务是向总统提出有关国家安全的内政、外交和军事政策的综合意见，以便能够使这些军事机构和政府各部门在国家安全事务方面更有效地协调”；委员会由总统、副总统、国务卿、国防部长、共同安全局局长、国家安全资源委员会主席、以及由参议院建议并经其批准，总统指定的各行政部门和军事部门的部长或副部长、军械局局长、研究与发展委员会主席等人员组成。苏联也是设立国家安全委员会较早的国家。1954年3月，苏联在原情报和反间谍机构的基础上，正式建立了一个称作“苏联部长会议国家安全委员会”机构，隶属于部长会议，行使国家部一级的权力。1977年，该机构改称“苏联国家安全委员会”。苏联解体后，俄罗斯继续设立国家安全委员会。此外，巴西、智利、南非、土耳其、泰国和马来西亚等国早就设有国家安全委员会，而苏联解体后新独立的国家，许多也设立有国家安全委员会。近年来，还有一些国家在陆续设立自己的国家安全委员会。
但是在我国，虽然有中央军事委员会、国防部、外交部、公共安全部、国家安全部等机构或部门，但却没有一个从全局上统领整个国家安全工作或国家安全活动的专门性权威机构。这一情况，已经难以适应当前日益复杂化、综合化、系统化的国家安全的客观形势。
在当前的国家安全形势下，保障国家安全的任务已经很难由单独的一个部门或几个部门完成，即便是军队、警察、情报、外交等专职性机构，也无法完成对国家安全的全方位保障。例如在SARS突然袭来时，在艾滋病人数不断扩大的情况下，在文化霸权、金融危机、生物入侵、水资源短缺、三农、失业、矿难等非传统安全因素出现在人们面前的时候，仅仅依靠传统的强力部门，已经难以全面保障国家安全了。在当今时代保障国家安全，不仅需要军队、警察、情报、外交等专门性机构的专门工作，而且需要文化、教育、卫生、环保等非专门性机构的积极配合；不仅需要采取各种硬手段，而且还需要采取各种软手段；不仅需要各部门各机构“各司其职”，而且更需要不同机构不同部门“协同作战”。但是，我们过去的任何一个政府机构，都无法在保障国家安全中承担起“协调”的任务。
因此，设立一个能够从战略高度统领国家安全全局、协调各部门国家安全工作的权威机构，已经成为当前形势下全方位保障我国国家安全的迫切需要。
首先，中央政府（国务院）有必要设立一个由国家领导人提纲，以国防、外交、公安、安全等传统安全部门的高层领导为主体，同时吸纳科技、信息、教育、文化、环保等非传统安全领域权威人士参加的国家安全委员会，由其统一领导或指导国家安全战略的制定，领导或指导国家安全战略的实施，并协调各方面的国家安全工作。
其次，为确保国家安全战略制定的科学性和实施的有效性，全国人大和全国政协也应分别设立由具有政治、军事、外交、外事、安全等方面的工作经验或具有国际政治、国际关系、军事理论、科学技术、文化教育、生态环境等方面专业知识的委员组成的国家安全委员会，以讨论和审定国家安全战略，并监督国家安全战略在中央、地方及各个部门中的具体实施。
五、全方位的研究——科学创新的国家安全理论。
正是由于国家安全现实日益复杂多变，国家安全工作不能再建立在自己的或他人的“经验”之上，而必须要有科学理论的指导。但是令人遗憾的是，有关国家安全的科学理论目前还比较匮乏，特别是把国家安全作为一个整体来研究的科学理论更为匮乏，尤其是具有中国特色的创新性国家安全科学理论严重匮乏。过去，我们既没有从科学理论的高度来认识和研究完整意义上的国家安全，更没有建立起科学完整的国家安全学科体系。这一点，既不能适应当前的国家安全形势，更难满足全方位保障我国国家安全的迫切需要。在人类已经不再只是依靠经验办事，而是依靠科学决策的现代社会，只有通过科学的研究，建立科学创新的国家安全理论，才能科学全面地认识国家安全问题，认识我国的国家安全状态，从而制定出合乎国情直面世界的中国国家安全战略。
不可否认，在中国历史上，在国际理论界，已经有不少关于国家安全的学术成果。但如果仔细分析我们就会发现，这些成果或者是古代的，或者是外国的，而且多数都是局限于国家安全的某个方面或某些方面的，不是从军事安全的角度出发，就是局限国际关系的视野之中，或者只是对特定时期或特定国家有某些特定的作用，而缺乏从整体上对国家安全的全方位研究，缺乏一种全方位的综合性系统性的国家安全科学理论。为此，笔者在公开发表于1990年第1期《国家安全通讯》上的《建立“国家安全学”初探》一文中，提出了建立国家安全学的任务，后来还主编出版了《国家安全学》（中国政法大学出版社2004年5月出版）一书，但这些设想和研究都还是非常初步的，只是建立完整和完善的国家安全学科体系的一个开头，其现实意义还有待于现实和历史的检验。
在这种情况下，为了适应当前的国家安全形势，特别是为了能够从战略高度科学地全面认识和保障我国国家安全，势必需要一种具有综合性系统性的国家安全科学理论。首先，这种理论要科学，即要用科学的态度、科学的方法、科学的程序来研究国家安全，得出科学的结论。其次，这种理论要创新，这是不仅是因为过去缺乏这样的科学和理论，更重要的是因为当前的国家安全现实是全新的和不断发展变化的，为此就必须适应变化着的国家安全新形势，进行新探索，新思考，提出新概念、新观点、新理论。再次，这种理论要全面，这是因为当前的国家安全已经超出传统安全因素，各种非传统安全因素越来越多地摆在了人们的面前，因此就必须全方位研究既包括传统的也包括非传统的各种因素在内的各种国家安全要素和因素，形成系统的国家安全理论，甚至建立系统的国家安全学以及国家安全学科体系。最后还要实用，即能够解释和解决现实中的国家安全问题，特别是能够对保障我国国家安全起到科学指导的作用。这才是中国国家安全所需要的科学理论。
此外，为了加强国家安全科学研究，特别是为了发挥国家安全科学研究的实际作用，有必要在某些科研院所和高等院校，设立一些国家安全理论和国家安全战略研究或咨询机构，在开展国家安全方面的科学研究的同时，也可以以“智囊团”的角色对中央政府国家安全战略的制定和实施提供咨询服务，进行评价和研讨，提出建议和意见，以便进一步保障国家安全战略能科学有效地制定和实施。正是基于这种认识，国际关系学院在2001年成立了一个以国家安全研究为主的“国家安全战略研究所”（外称“国际战略发展研究所”），2004年又在此基础上正式成立了“国家安全战略研究中心”。据我们了解，中国人民大学目前设立有“国防与国家安全研究所”，清华大学设立有专门的“经济安全研究室”，还有些高校如国际关系学院、西南政法大学等，已经为本科生或研究生开设了国家安全研究课程。这应该说是一个很好的开端，但接下来要走的路还很长、很艰难，国家安全科学理论的研究还需要继续深入下去。
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