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来源：百度文库 编辑：九乡新闻网 时间：2024/04/28 10:05:29
城市拆迁：百姓不能承受之痛
新华网山东频道 编辑/五岳盟主
“拆迁”这个曾经让许多人充满幸福与期待的字眼，不知从何时起开始与“痛苦”、“噩梦”、“不公”等词汇紧紧相联。如果说采用暴力、野蛮行为强拆群众房屋，给拆迁户留下了沉重创伤的话；那么，政府安置补偿措施不到位，给拆迁户带来的则是一种渗透在日常生活中的难言的苦痛。近一个时期以来，随着城市化进程的加快，旧城改造、政府重大工程等一系列城建项目所引起的“圈地风”风靡一时，由拆迁引发的纠纷数量不断上升，城市拆迁已成为近年来群众信访反映的一大焦点。
城市拆迁 成群众信访反映一大焦点
如果说采用暴力、野蛮行为强拆群众房屋，给拆迁户留下了沉重创伤的话；那么，政府安置补偿措施不到位，给拆迁户带来的则是一种渗透在日常生活中的难言的苦痛。济南拆迁户井传芝愤愤不平地说：“房屋拆迁不是‘过家家’，政府说拆就拆，也没签任何安置补偿协议，口头答应拆一平方米补一平方米，事后却不认账。”据介绍，她原来住６３平方米的房子 ，出租一部分每年能收入４０００多元，拆迁后只按每平方米１３０元的价格进行补偿，住新房却要按每平方米６７０元的价格自己花钱买。她说：“我们本来过得好好的，现在房子一下子没了，还要拿出５万多元重新买房子，怎么出得起？”
近一个时期以来，随着城市化进程的加快，旧城改造、政府重大工程等一系列城建项目所引起的“圈地风”风靡一时，由拆迁引发的纠纷数量不断上升，城市拆迁已成为近年来群众信访反映的一大焦点。据了解，到２００３年８月底，国家信访局接收拆迁投诉信件及拆迁户上访人数同比均增长一半左右。
拆迁纠纷同时引发行政诉讼异常升温。据山东省高级人民法院行政审判庭统计，城市房屋拆迁行政诉讼案件出现逐年迅猛增长的势头，去年增幅达６０％，个别地方甚至出现数倍的增长。浙江省政法委调查表明，最近几年因旧城改造、拆迁安置、城市规划、城市房屋登记管理等引发的矛盾急剧增多，由此引起的“民告官”案已占全省行政诉讼案的四分之一。
专门代理房地产诉讼的青岛中房律师事务所主任律师张振海说，在城市房屋拆迁过程中，拆迁程序不合法、安置补偿不合理、政策落实不到位、商业拆迁盗用公共利益之名、粗暴对待拆迁户等拆迁行为，使拆迁户的私有财产遭受损失，严重侵害了拆迁户的合法权益。
山东省社科院法学所所长于向阳认为，社会发展所带来的城市拆迁本不可避免，但违法拆迁引发了严重的社会问题。作为普通百姓的家庭命脉，房子承载了太多的东西。很多拆迁户并没有因为拆迁而改善居住条件，相反却越拆越穷。拆迁使富裕起来的居民再次沦为城市贫困户的现象值得关注。
商业拆迁 岂容盗用“公共利益”之名？
记者采访发现，在由城市拆迁引起的纠纷中，普遍存在商业拆迁盗用“公共利益”之名的现象，使被拆迁人遭受巨大经济损失，引发极大社会矛盾，同时严重损害了政府形象。
济南市槐荫区拆迁户胡振举说：“我并不反对自家的房子在必要时为城市建设让路，但不能让一部分人打着公共拆迁的幌子进行商业操作。”２００３年胡振举家的房屋被拆迁，但原址并没有像当初“规划”那样用于公路拓宽，相反却盖起了六间对外出租的营业门市房。说起这个经历，胡振举很激动，对记者说有一种受骗的感觉。 据了解，当前城市房屋拆迁中假借“公共利益”进行商业拆迁的现象比较突出。有些开发商利用拆迁主管部门的权力，大搞商业开发，谋取高额利润，政府部门也从中捞取“好处”，结果开发商和政府部门受益，被拆迁户受损。
山东省高级人民法院行政审判庭有关人员介绍，在多数城市房屋拆迁行政案件中，拆迁大都冠有“旧城改造”、“城市绿化”、“公益事业”等名义，然而真正因公共利益拆迁的却在少数，开发商与一些政府部门一起，假借“公共利益”之名，行商业拆迁之实。
据了解，假借“公共利益”进行商业拆迁主要有两种名义：一是假借城市广场、道路、绿地等公共基础设施建设之名。二是假借旧城改造之名。
记者调查发现，在“公共利益”拆迁的政策筐里，“旧城改造”是一个无底洞。在一些地方，它成为拆迁户的噩梦。有的不许拆迁户回迁，大多数居民被安置到城市郊区，生存成本大增，除了购买住房和家庭用品以外，谋生的手段往往也要从头再来，交通、购物、子女入学都成为棘手的问题。有的超出当地经济发展实力，建设高标准住宅或者豪华别墅，虽然允许拆迁户回迁，但由于补偿标准低，新住宅售价太高，拆迁户承担不起回迁的住房差价。
我国东部一个海滨城市进行旧城改造，虽然建设的是生活住宅，但却规定不准回迁，把被拆迁人安置到距市中心近１０公里的郊区，生活、工作等都带来很大不变，被拆迁人怨声载道。
当初，为了让路于城建需要，许多像胡振举一样的普通群众举家搬迁。但当他们发现受到愚弄以后，愤怒地发问：“为什么不能实事求是地告诉我们真相，为什么不能实事求是地对我们进行补偿？”对此，中国政法大学民商法学院副院长费安玲教授说，所谓社会公益性是来源于公众的利益，应直接造福于民众，而不是首先造福于商人，千方百计“绕道”公共利益谋取商业利益无异于犯罪。
专家高富平说，公民财产非依法律规定的情形和程序不得剥夺和限制，非基于“公益目的”不能动用政府力量强取公民财产，商业操作的拆迁应以民法为基础，按等价补偿原则处置，否则就是对公民财产权的非法剥夺。
拆迁补偿 究竟该谁说了算？
在由城市拆迁引起的群众信访和诉讼案件中，拆迁补偿标准一直是争议的焦点。针对当前拆迁补偿标准政府搞“一言堂”的情况，有关专家指出，拆迁补偿应当更多倾听拆迁户的声音。
许多拆迁户并不能熟练地背出相关法律条文，他们只会用朴实的道理表示：“我有房子的土地使用证和房屋产权证，作为产权人，我有房屋处置权。政府要拆房子，应该先跟我商量商量补偿标准，跟我签订补偿协议。老百姓买个茶碗还得问问价钱，对于我们安身立命的房子，政府怎么能说拆就拆？”
据了解，许多地方通行的做法是政府直接规定拆迁的补偿方式及标准，只向拆迁户作最后“通牒”，不容商量。政府单方定价，扮演“家长”角色，我行我素，剥夺拆迁户的知情权和选择权。
有的地方政府在允许被拆迁户回迁时，对回迁房定价过高，让群众无法承受。山东省一个贫困县进行旧城改造，拆迁时按照每平方米２００元——４００元的价格进行补偿，而回迁时 价格高达每平方米１３００元，每户平均要补贴８万元左右，在一个贫困县让一个普通家庭一下拿出这么多钱几乎是不可能的，许多老百姓只能四处举债。
一些地方出台的拆迁补偿标准多年不变，与近几年大幅上涨的房价存在较大差距，也引发大量拆迁纠纷。据了解，某省法院曾审理一起被拆迁人诉房地产管理部门的拆迁补偿裁决案，管理部门依据的补偿标准竟是１９９２年制定的，大大低于现实市场价格，使被拆迁人遭受巨大经济损失。 青岛中房律师事务所主任律师张振海说，拆迁补偿标准过低导致大批拆迁户在拿到数目可怜的拆迁补偿费后，按面积差价重新购房很困难，在外租房又不划算，最终只能选择迁移到地价相对便宜的城市边缘居住，导致被拆迁居民的城市“边缘化”。而大量拆迁户集聚郊外，又抬升了这一地段的房价，后来的拆迁户又住不起，从而形成恶性循环，走入城市开发人口外流的怪圈。
山东大学法学院教师任杰认为，拆迁人与被拆迁人作为平等的市场主体，应该平等协商，没有强买强卖的道理。政府部门更不应该利用手中的权力充当开发商的代言人。政府对城市房屋拆迁制定补偿标准，影响了城市房屋拆迁的市场化进程。政府必须转换角色，把拆迁补偿推向市场。政府可以基于法律的规定对中介机构进行监管，但不能剥夺中介机构的市场主体地位，越俎代庖。
专家认为，政府部门不仅要对拆迁安置补偿履行公示、告知的程序义务，更要在制定拆迁规划时就引入听证程序，建立拆迁人与被拆迁人的谈判机制，共同研究制订具体安置补偿方式和补偿标准，并设立独立的监督机构，保证拆迁补偿标准制订合理，补偿落实到位。
全国政协委员、新疆维吾尔自治区建设厅党组书记张国文认为，国家颁布的《城市房屋拆迁管理条例》只是规定了甲乙双方的拆迁行为，而没有规范政府的拆迁行为。最有效的办法是，“应通过完善法律，规范政府在拆迁过程中的行为，使政府更加超脱、公道，也还老百姓一个敞亮、明白。”
调查显示 政府拆迁裁决８０％以上违法
近一个时期以来，以城市房屋拆迁安置补偿为主的拆迁纠纷不断上升，法律诉讼不断增多。由于拆迁主管部门裁决不公，拆迁裁决纠纷成为群众打官司的一个焦点。从近两年山东法院的裁判情况看，城市房屋拆迁行政机关拆迁裁决维持率仅占１６％，８０％以上被判违法。
据山东省高级人民法院行政审判庭统计，城市房屋拆迁行政案件呈逐年迅猛递增的发展趋势，由２００２年的４３４件上升到２００３年的６９７件，增幅达６０％。一些地方甚至出现了数倍的增长，烟台市法院２００３年受理的房屋拆迁行政案件与２００１年相比增长了２３倍。
与一般行政案件不同，城市拆迁行政案件的原告绝大多数是被拆迁人，拆迁人为原告的不足百分之一。山东省高级人民法院行政庭庭长王继青分析，在城市房屋行政裁决过程中，拆迁人具有较强实力，被拆迁人与其相比处于弱势。拆迁主管部门有时未能保持中立地位，甚至同拆迁人一起侵犯被拆迁人的利益，导致被拆迁人感觉行政机关的裁决不公而提起诉讼。另一方面，当前拆迁程序不够公开、公正，许多拆迁行政主管部门不尊重被拆迁人的基本权利，剥夺了被拆迁人的知情权、参与权或申辩权，引发诉讼。
相对于一般行政案件，城市拆迁案件受外界的干预多，审判难度较大。一位不愿透露姓名的行政庭法官对记者说，多数拆迁行政案件触及当地政府的中心工作、重大工程，有的地方领导认为法院审理此类案件，影响工程建设进程，对法院审理予以干预时有发生。拆迁行政案件中有１／３是原告众多的共同诉讼，矛盾尖锐集中，处理不妥极易引发社会不稳定。拆迁行政案件涉及建设规划、土地利用、拆迁安置补偿等多方面的法律法规，而各地安置政策不统一，补偿标准不完善，法院难以裁判。另外，一些地方党委、政府把法院作为一个职能部门看待，有些法院领导成为城市拆迁工作领导小组的成员，致使法院丧失司法独立性，在审判工作中处于尴尬境地，增加了审判难度。
给政府行为 开张“病历”单
记者在采访中发现，大多数拆迁户对于正常的房屋拆迁并没有意见，恰恰是政府部门在拆迁工作中违法行政，出现职能错位、越位和缺位，引发了群众强烈不满，造成较大的社会矛盾。透视政府在城市拆迁中的行政违法行为，部分专家为政府开出这样一份“病历”。
症状一：职能“错位”。比较明显地表现在政府既当运动员又当裁判员。许多地方为加强对拆迁工作的管理，提高工作效率，成立房屋拆迁管理办公室，或设立拆迁指挥部，隶属于房屋拆迁主管部门，有时拆迁指挥部级别甚至高于其主管部门。
症状二：职能“越位”。比较突出地表现为滥用拆迁行政许可权。一些地方政府为追求效率而忽视法定程序，当前普遍存在以下违法情况：政府还未收回拆迁户的土地使用证，就擅自将房屋的土地使用权交给开发商；法律规定拆迁必须符合城市规划，而一些地方政府打着实施城市总体规划需要的招牌，未经法定审查和审批程序就组织实施拆迁计划；还有一些地方为“加快”城市发展步伐，向不具备建设项目批准文件等５项法定材料的拆迁人颁发拆迁许可证，导致违法拆迁。 这一症状的另一个表现是剥夺被拆迁人安置补偿方式的选择权。一些地方政府为了提高拆迁效率，下发文件规定对被拆迁户一律采取货币补偿方式；还有的地方虽然规定城市房屋拆迁安置补偿有产权调换和货币补偿两种方式，却规定产权调换只能异地安置，不得回迁，严重侵犯被拆迁人安置补偿的选择权。
症状三：职能“缺位”。表现为拆迁裁决程序缺乏公开、公正，裁决内容不具体。记者调查发现，许多拆迁户反映，拆迁主管部门对被拆迁的房屋、附属建筑、临时建筑、违法建筑认定的随意性很大，认定事实缺乏依据，透明度不够。有的拆迁裁决只有限期搬迁，而无安置补偿内容；有的不按房产证上的合法面积和市场估价作补偿。而在组织拆迁听证、监督中介机构公正评估等方面，政府却无所作为。
政府为什么如此热衷“插手”房屋拆迁？据知情人介绍，主要原因是通过房屋拆迁，地方政府可以获取拆迁补偿和土地出让差价，赚取流动资金。个别地方领导为出政绩、搞形象，也时常乱铺摊子搞建设。
对此，山东省社科院法学所所长于向阳认为，政府转变行政观念是必须面对的问题。政府行政最重要的目标不应是修了几条路，招了多少商，引了多少资，而应是为当地群众提供好的公共物品和公共服务。政府不应有自身利益，只能基于公共利益。基于城市建设公共利益的需要拆除城市房屋，不能通过让被拆迁户承担损失的方式予以实现。当前一些地方官员追求所谓“政绩工程”、“形象工程”的做法，明显违背现代行政理念。
法律 是不是拆迁户的“最后稻草”？
在城市房屋拆迁过程中，当拆迁户的合法权益遭受损害时，寻求司法救助往往被他们视为最后一根“救命稻草”。但面临诸多法律困扰以及受到现实环境制约，使司法部门在审理涉及拆迁纠纷的案件中处于比较尴尬的境地。
“行政诉讼的目的是监督行政机关依法行政，维护当事人的合法权益。但实际上，行政诉讼解决房屋拆迁裁决纠纷具有局限性和不彻底性。”山东省高级人民法院行政庭庭长王继青介绍，法院审理行政案件，只对具体行政行为是否合法进行审查，而对具体行政行为是否适当基本不予审查。法院认定房屋拆迁裁决不合法只能判决撤销并判令重作，由作出裁决的原行政机关处理，拆迁双方的权益纠纷并不能在法院得到最终处理。
一个极为尴尬的事实是，本应独立办案秉公而断的法院有的已成为城市房屋拆迁主管部门的“执行机构”。一位不愿透露姓名的市级法院院长说，一些地方党委、政府把法院作为一个职能部门看待，许多房屋拆迁案件在诉讼之前就让法院参与拆迁工作，一些法院领导甚至成为城市拆迁工作领导小组的成员。在受到被拆迁户抵制时，一些政府主管部门干脆把这个烫手的“山芋”交给法院，借助司法强制力实施拆迁。在城市拆迁过程中，法院也充当了裁判员和运动员的双重角色，这种现象越在基层越严重，拆迁户的利益无法保证。
据介绍，为达到尽快拆除房屋的目的，城市拆迁主管部门和拆迁人经常使用一个手段，就是以“不予执行将会严重影响工程进度，给国家、集体和他人的合法权益造成不可挽回的经济损失”为由，申请法院先予执行。另外还有一些拆迁人恶意诉讼，不是在拆迁补偿程序中与被拆迁人积极协商，而是立即申请拆迁主管部门进行裁决，继而马上提起行政诉讼，然后以种种理由提出先予执行申请。“这些做法把矛盾和压力推给法院，如果有的法院对先予执行条件把关不严，最终损害的将是拆迁户的利益。”这位院长说。
部分法律专家认为，要根本解决拆迁引起的诉讼纠纷最终还要靠完善的法律法规。目前，对城市拆迁户依法进行补偿已经列入刚刚颁布的宪法修正案，相关法律必然要进行相应修改。他们反映，《城市房屋拆迁管理条例》中规定，被拆迁房屋的评估办法及搬迁补助费和临时安置费的标准由省、自治区、直辖市人民政府制定或规定，但至今没有具体见到评估办法，安置补偿标准也不统一，难以操作。另外，《条例》对被拆迁人合法权益的保护力度不够，条款多为赋予政府管理职权，重点强调加快拆迁速度，缺少保护被拆迁人利益的规定。
“在城市拆迁纠纷中，法律是被拆迁户维护自身权益的最后一道防线。拆迁、城建、规划、土地等部门都需要健全法治观念，创造良好的法治环境，给老百姓一个公正说法。”王继青说。
记者述评: 拆迁，要兼顾弱势群体利益
在个人住房按计划分配的年代，“拆迁”这个字眼盛满了群众对改变居住环境的期盼，许多群众喜迁 新居后，情不自禁燃放鞭炮以示庆贺，还不忘给政府部门送上一块牌匾或一幅锦旗。
然而，近一个时期，伴随着市场化、城市化的隆隆车轮，“恐迁症”已在无辜的百姓当中蔓延开来。拆迁，带给他们的不再是住房条件的改善，而是私人财产的缩水、个人房产被强拆、生计来源中断、子女就学不便等一系列切身问题。
单纯埋怨群众觉悟低，不服从市政建设大局需要，是没有道理的。记者在采访中看到，一个个因拆迁致贫的生动例子，一张张因生活重压愁眉不展的脸，一副副因拆迁方野蛮行为而愤怒的表情。许多百姓说，“我们不会阻挡国家建设，但谁来兼顾我们的利益？”
城市化的进程不可阻挡。不能否认，城市拆迁改善了城市环境和部分群众的住房条件，但绝不能以牺牲部分弱势群体的利益为代价。政府的一切行政行为只能基于公共利益和法律，考量政府政绩不应仅看建了几座楼，修了几条路，而应该看政府是不是能为当地百姓提供好的公共物品和公共服务，大多数老百姓是不是能从政府的行政行为中受益。
所幸的是，百姓的呼声已经引起决策层高度重视。国务院领导要求，对拆迁工作中存在的问题，各级政府必须切实负起领导责任，严格依法办事，保护被拆迁人合法权益。温家宝总理在今年政府工作报告中再次提出，要严格依据城市总体规划和近期建设规划，合理确定拆迁规模，规范审批程序，落实补偿安置政策，强化监督检查。
城市拆迁不仅关系民生，更关系国计，关系稳定，绝不容小觑。“权为民所用，利为民所谋，情为民所系”是我国新一届党和政府的施政方针。我们已经看到，无数与民生息息相关的问题已经受到中央重视，正在得到解决。我们盼望，在城市日新月异发展的脚步声中，不要碾碎一部分普通百姓对生活的渴求与期盼。
新闻背景：我国有关城市房屋拆迁的法律规定
国务院颁布、并于２００１年１１月１日开始施行的《城市房屋拆迁管理条例》规定：拆迁人取得房屋拆迁许可证后，方可实施拆迁。房屋拆迁管理部门不得作为拆迁人，不得接受拆迁委托。
拆迁人与被拆迁人应就补偿方式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁期限、搬迁过渡方式和过渡期限等事项，订立拆迁补偿安置协议。拆迁人与被拆迁人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。当事人对裁决不服的，可以向人民法院起诉。被拆迁人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。
建设部颁布、并于２００４年１月１日开始实施的《城市房屋拆迁估价指导意见》规定：房屋拆迁评估价格为被拆迁房屋的房地产市场价格，不包含搬迁补助费、临时安置补助费和拆迁非住宅房屋造成停产、停业的补偿费，以及被拆迁房屋室内自行装修装饰的补偿金额。搬迁补助费、临时安置补助费和拆迁非住宅房屋造成停产、停业的补偿费，按照省、自治区、直辖市人民政府规定的标准执行。被拆迁房屋室内自行装修装饰的补偿金额，由拆迁人和被拆迁人协商确定；协商不成的，可以通过委托评估确定。
拆迁估价由具有房地产价格评估资格的估价机构承担，估价报告必须由专职注册房地产估价师签字。拆迁估价应当坚持独立、客观、公正、合法的原则。任何组织或者个人不得非法干预拆迁估价活动和估价结果。市、县房地产管理部门应当向社会公示一批资质等级高、综合实力强、社会信誉好的估价机构，供拆迁当事人选择。（完)