中西不同的“以人划线”文化

    “公权私授”现象，容易让有真才实学，愿意为党、为政府、为人民勤奋无私工作的干部，背上本来就不必要的“以人划线”之包袱，甚至不得不生活在某些力主提拔他的上级领导的“影子”中

    “以人划线”潜规则待解

    评述由头  “以人划线”在我国干部人事选拔任用中，是一个常谈常新的话题。很多时候它和“公权私授”、腐败联系在一起。正因如此，一些和高级领导一起工作过的干部非常苦恼，因为他们难免被带上“某某的人”的帽子，受到“以人划线”的负面影响。时下正值地方党委换届之际，正是干部选拔任用的关键时期，如何正确认识“以人划线”现象，剖析它产生的深刻原因，并规避“以人划线”所产生的问题，创造一个公平的人才选拔和成长环境，非常值得关注和思考。

    2003年5月12日，英国布莱尔内阁政府的高级援助大臣克莱尔·肖特因不满布莱尔首相的对伊政策，辞去援助大臣职务；2009年6月12日，日本总务大臣鸠山邦夫因与内阁首相麻生太郎在日本邮政公社管理层人事安排方面意见不和，辞去总务大臣职务。这两个案例体现了“以人划线”原则在西方内阁政府选人与用人中的合理性。

    在西方的政府组织运作中，“以人划线”、“一朝天子一朝臣”，不仅是合理的，而且非常普遍；而在中国，“以人划线”却和诸多的负面问题联系在一起。这是为什么？

    “功绩制”基础上的“以人划线”

    现代政府人事管理是伴随着人类社会从农耕社会向工业化社会演化的进程逐步得到发展和完善的。由于社会化大生产日益导致社会管理的复杂化和不确定化，基于自然经济形态的以门第出身、人身依附与向君王效忠为核心的封闭化官吏任用制度，无以承担现代政府促进经济发展与社会繁荣，以及以公平、自由、福利为核心的价值追求之根本使命，以英美为代表的早发内生型国家建立了以主权在民原则、代议制原则、权力的分立与制衡原则、法治原则为核心的政治制度，并在此基础上建立以层级化、专业化、理性化为核心，以个人的才学与工作实绩为取向的开放式、功绩制人力资源管理方式，以取代旧有的封闭式身份制取向人事管理方式。现代责任政府都把功绩制作为官员任用的根本原则，这也是现代政府人事管理的本质所在。

    现代责任政府在政府组织运作形式上表现为两种形态：一种是内阁政府向议会负责的集体负责制，以英国、德国、日本为代表。一旦议会通过对内阁政府的不信任案（俗称“倒阁权”），内阁政府要么集体请辞，要么提请国家元首解散议会，重新举行大选，由新议会决定内阁政府的去留。由于内阁政府实行集体负责制，内阁政府成员共同参与重大公共政策的制定与执行工作，以决策整体的形式对议会和民众负责，负责组阁的内阁政府首相或者总理在挑选组成人员时，基本上实行“以人划线”的原则，即挑选具有共同执政理念、施政方针与政策走向的人员加入内阁政府，但前提是入选的内阁政府成员具有良好的从政品行和专业施政能力，也就是以功绩制为根本的衡量标准，以确保整个执政团队具备高效的行政执行力，能够确保行政体系的政令畅通，将执政理念、方针政策转化为国家与民众所期待的行政实践。

    另一种形态是政府行政首长负责制，即由选举或任命产生的行政首长对其所领导的政府或部门的工作负全面行政责任，且政府行政体系内部成员亦向行政首长负责。目前，世界上绝大多数国家的行政部门实行了行政首长负责制，目的也在于提高行政执行力和行政效率，确保政务畅通、令行禁止。政府行政首长有权按照功绩制的要求，按照“以人划线”的原则，挑选其部门组成人员，并接受相关授权部门的法定监督，凸显其所肩负的行政责任。无论是内阁政府向议会负责的集体负责制，还是政府行政首长负责制，都强调职责的履行和责任的担当，都把功绩制作为选人与用人的根本原则，而在选人与用人方面体现出“一朝天子一朝臣”的合理性。

    “公权私授”基础上的“以人划线”

    在当代中国政府人事管理活动中，存在另外一种“以人划线”的现象：即某些官员因为和更高级别的官员一起工作过或者为其服务过（通常是担任秘书之类的职务），最后被提拔重用，结果被划为是某某的亲信、某某的人，甚至被称为某某派、某某团体。在中国的公众看来，这属于“非常态”现象，背后不是“公权私授”，就是“拉帮结派”。而与此相关的干部就背上“以人划线”的包袱，不得不生活在某些上级领导的“影子”下。

    当代中国人事管理出现这种“以人划线”现象是属于非常态的。这种现象的产生有多方面原因：一是干部选拨与任用缺乏基于功绩制的竞争选拔和责任追究制作为支撑，表现为干部的选拔与任用范围与渠道狭窄化、选拔主体单一化与免责化，即让少数人来选人、从少数人中选人、从身边人中选人，而且一旦选人用人出了问题，追究责任时找不到责任主体；二是干部选拔与任用强调“五湖四海”、注重“老中青”的结构匹配，以及领导班子成员的气质互补，但忽视从执政理念、执行力、执政责任角度构建负责任的高效执行团队；三是对不同类型的干部采取比较抽象的同一标准来要求，如对主要从事政治与行政决策的干部和主要从事行政执行的干部应分别采取什么样的标准，在现实干部人事管理过程中比较模糊；四是现有干部人事管理制度既强调程序上民主科学，又强调组织上集中统一，但民主科学的选拔平台如何体现，集中统一管理的依据又是什么，在实际中并不清晰。

    现有干部人事管理制度所存在的种种理论与实践之不足，往往导致干部选拔与任用的权力操纵在少数领导人手中，一旦这种权力被别有用心的人所利用，必然产生一种与现代人力资源管理背道而驰的“公权私授”现象，也容易让有真才实学，愿意为党、为政府、为人民勤奋无私工作的干部，背上本来就不必要的“以人划线”之包袱，甚至不得不生活在某些力主提拔他的上级领导的“影子”中。

    如何构建高效责任政府人事管理制度

    构建高效责任政府人事管理制度必然要从党的事业、人大的事业和人民的事业出发，形成一个对党、对人大、对人民三重负责且高度统一的现代政府人事管理制度体系。

    构建对党负责的高效责任政府人事管理制度，需要在理论上厘清从事政治和行政决策与从事具体行政执行的干部的选拔、任用与评价标准，建构科学分类的政府人事管理制度，搭建干部选拔与任用的竞争平台，将充分体现党的意志和执行力的干部通过法定的方式推荐到政府部门任职，尤其注重从执政理念、执行力、个人品行与操守角度，配备好各级政府及其工作部门的行政首长，同时加大对用人失察的组织部门与主要领导干部的集体责任追究制度。

    构建对人大负责的高效责任政府人事管理制度，需要从功绩制与责任制角度切实赋予人大对各级政府及其工作部门的行政首长以选举权、任命权、质询权和弹劾权，同时，赋予人大对行政首长在党委推荐的干部范围内拥有一定组阁权的全程监督权。

    构建对人民负责的高效责任政府人事管理制度，需要从民主选举与民主监督角度强化普通民众对干部治理绩效的评价权和对干部任用的话语权，变封闭化的人事管理模式为公开化的人力资源管理模式，同时借助新闻媒体、网络等舆论利器，拓宽对干部行使公共权力时的“公德”和作为领导干部必须成为社会楷模的“私德”的立体化监督渠道。

    （作者为复旦大学国际关系与公共事务学院教授、博导）

    ■（责编/杜美丽  美编/叶锐）