九乡新闻网连花清瘟胶囊风寒感冒:试论抗战前十年国民政府对内蒙古的政策定位
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试论抗战前十年国民政府对内蒙古的政策定位
《中国边疆史地研究》2001/01
【 标 题】试论抗战前十年国民政府对内蒙古的政策定位
【 作 者】闫天灵
【作者简介】闫天灵，1970年生，南京大学
【内容提要】抗战前十年是南京国民政府对内蒙古政策理念和定位立场形成的最重要时期。国民政府对内蒙古的政策定位在思想深处仍属于中国传统治边政策的范畴。完成省县一体化一直是国民党施政内蒙古所追求的目标。国民政府对给予内蒙古较高度的自治权始终缺乏理论准备，从民族理论上看，主要表现为对民族问题长期性的拒斥和否定。
【关 键 词】抗战前十年/国民政府/内蒙古/政策定位
【正 文】
南京国民政府时期，囿于地域、交通等关系，其蒙藏政策迈出的步伐主要是在内蒙古地区（包括青海蒙古）。关于南京国民政府对内蒙古的政策，有关中国近代史、革命史、中共党史、民族史和蒙古近代史的论著中多有涉及，也有专题性研究。这些成果一致指出了国民党对蒙古族实行的是民族同化的民族压迫政策，并联系具体事件进行了剖析。但就笔者了解，从国民政府对民族问题的理念和边疆民族地区在国民党政权结构中所处的位置等视角对这一论题进行深度总结和系统分析的论著尚不多见。
国民政府的22年统治当中，前10年内外环境相对和平，后 12 年除1945—1946年有短暂和平时期外，基本处于战时体制下。在战时体制下，国民政府为赢得战争或达到战争目的，在边疆民族问题上会放弃一部分既定目标，采取一些策略性政策，而这些政策并不能代表国民政府关于民族问题的基本观点。因此，我们认为研究国民政府对内蒙古的政策，关键要抓住抗战前10年，因为这10年正是国民政府集中力量筹划和组织各项建设、全面确立各项制度的时期，因而这一期间所推行的内政外交政策最能代表国民党的治国纲领和执政意志。
一
10年初期，国民政府把内蒙古问题实质上定位为一般的地方问题，淡化、取消其作为民族问题特殊性的一面，强调其与全国一致性的一面。体现在基本政策取向和目标上，就是对内蒙古实行强力控制，建省置县，把内蒙古纳入国民党中央集权体制之内。
1929年3 月召开的国民党第三次全国代表大会是国民党统一全国后的首次全代会。这次大会通过的“蒙藏与新疆决议案”全面阐述了国民党在训政时期处理蒙藏与新疆问题的立场。该决议案指出：“本党致力国民革命，既以实现三民主义为唯一目的，则吾人对于蒙古、西藏及新疆边省，舍实行三民主义外实无第二要求”；“今幸军阀之恶势力已被摧毁，中国境内之民族，应以互相亲爱、一致团结于三民主义之下，为达到完全排除外来帝国主义目的之唯一途径。诚以本党之三民主义，于民族主义上，乃求汉满蒙回藏人民密切的团结成一强固有力之国族，对外争国际平等之地位。于民权主义上，乃求增进国内诸民族自治之能力与幸福，使人民能行使直接民权，参与国家之政治。于民生主义上，乃求发展国内一切人民之经济力量，完成国民经济之组织，解决自身衣食住行之生活需要问题也。”（注：中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》，第5辑，第1编政治（二），江苏古籍出版社1994年版，第84—85页。）
从这一决议案可以看出，国民党此时在“民族主义”上主要强调的是各民族的团结与同一，并用包含民族同化思想的“国族”一词来取代“中华民族”，而不再提及国民党一大和国民党二届三中全会上明确主张的“民族平等”和“扶助国内弱小民族”；在民权主义上，尽管提出要“增进国内各民族自治之能力”，但其含义是指以县自治为核心的地方自治（下面将论及）而非保障少数民族权利的民族自治；至于“发展经济力量”等民生主义主张，更是面向“国内一切人民”的普遍政策。可见，这一名为“蒙藏与新疆”的决议案，究其根本，则只有国家问题、地方问题，而独没有民族问题。
1929年6月， 国民党三届二中全会通过的“关于蒙藏之决议案”，对蒙藏问题做出了与“三全大会”类似的定位。关于蒙藏自治问题的条款有第五条：“蒙藏委员会应根据施政纲领及实施程序，积极筹办实施。在第一期内，应特别注意于调查蒙藏情况，革新行政制度，兴办教育，及筹备自治诸项”；第六条第四款：“说明本党训政之意义，督促蒙藏人民积极培养自治之能力，完成自治之政府，并优先登录蒙藏人民参加地方行政，并奖励蒙藏优秀分子来中央党政机关服务。”（注：《中华民国史档案资料汇编》第5辑，第1编政治（二），第137—138页。）
这两项规定均以推行训政为要义。“调查蒙藏情况，革新行政制度，兴办教育”、“筹办自治”、“督促蒙藏人民积极培养自治之能力，完成自治之政府”，实际上都是在贯彻孙中山制定的《建国大纲》和《地方自治实行法》中关于县自治的“方法与步骤”。《建国大纲》宣布：“训政时期之宗旨，务指导人民，从事于革命建设之进行。先以县为自治之单位，于一县之内，努力除旧布新，以深植人民权力之基本；然后扩而充之，以及于省。如是则所谓自治，始为真正之人民自治，异于伪托自治之名，以行割据之实者”。（注：邹鲁编著：《中国国民党史稿》，（台北）商务印书馆1965年版，第647—648页。）关于“县自治”的操作程序，《建国大纲》第八条和《地方自治实行法》都有明确部署，其中后者将其归纳为：“1.清户口。2.立机关。3.定地价。4.修道路。5.垦荒地。6.设学校”（注：秦孝仪主编：《中华民国政治发展史》，第2册，（台北）近代中国出版社1985年版，第937页。）六大步骤。显然，这些步骤与上列国民党三届二中全会关于蒙藏自治的规划是基本一致的。另外，从“关于蒙藏之决议案”第六条第四款最后两句话来看，国民党是在坚持以既定的“省”为地方行政中心，吸收蒙藏人士参加，而非重新建立蒙藏人民自治的省级地方政府。
国民政府无意给予内蒙古特殊政策还可从北伐成功之际及训政初期国民党中央对于全国行政建制的总体设计中找到证据。1928年2月， 国民党二届四中全会《宣言》将内政建设列为“实现三民主义，完成国民革命”的第一项方针，提出“内政的建设：一以实行建国大纲所指示之工作为目的，而如何能达到此目的，则第一项决定确立法治主义原则……其次，则为行政之建设”。（注：《中华民国史档案资料汇编》，第5辑，第1编政治（二），第17页。）根据这一方针，国民政府内政部于当年7月之前就拟定出该部训政时期纲领。第一项就是“厉行法治主义”，提出“明定行政系统，实施全民政治”，并规定1928年就要“划一省制废除特别区，划一市县制废除道及县佐”。（注：秦孝仪主编：《革命文献》，第71辑，“抗战前国家建设史料——内政方面”，第15页。）“三全大会”《内政部工作报告》也把“划一省市县制”作为“已办事项”的第一件大事来汇报。该报告指出：“本部以训政肇始时期，全国行政系统，若不能整饬划一，将何以刷新内政，筑宪政之初基。故于省则呈请中央将各特区废除，易为行省，依照省组织法从事改革。”（注：秦孝仪主编：《革命文献》，第71辑，第1页。）
从以上材料可以看出，1928年9月17日，国民政府明令热河、 察哈尔、绥远、青海、宁夏、西康等特别行政区改省是有既定政策准备的，而其理论来源就是孙中山的《建国大纲》。据《绥远志略》一书反映，1928年8月间，“内政部以《建国大纲》中仅有省治，并无特别区之规定；况值军事结束，训政开始，更应将特区次第改省，以服划一”。（注：廖兆骏编著：《绥远志略》，中华书局1937年版，第46页。）既然国民政府严格按照《建国大纲》来改革地方行政系统，而《建国大纲》又无关于训政时期少数民族特殊地方行政之规定，这就注定了民族地方必然被等同为一般地方来对待，形成只有民族地方执行中央计划，而无中央考虑民族地方特殊状况的局面。明确这一点，有助于理解1928年后内蒙古同胞一再向国民党中央和国民政府上书请愿，要求建立民族地方自治机构而屡遭拒绝的原因。
进入20世纪以后，受清末新政、日俄战争、辛亥革命、五四运动、中国共产党成立等重大历史事件的影响，内蒙古在与外界相互激荡的过程中加速了社会流动与社会分化，产生了一批留学海外和游学内地的新一代知识分子，他们有的接受了资产阶级民主主义思想，有的则接受了马克思主义，加入了中国共产党。同时，内蒙古封建王公也发生分化，有的因循守旧，有的则主张革新。尽管内蒙古各方在政治主张上各有不同，但在蒙古地方自治问题上基本意见是一致的。内蒙古各界不满北洋军阀对蒙旗的掠夺与盘剥，而孙中山和国民党一大提出的“民族平等”与“扶助弱小民族”的主张给他们以鼓舞。因此，当国民革命掀起后，内蒙古草原也有回应，各盟旗期望国民党北伐成功后，能够实现蒙旗地方自治，保障蒙人利益。“可是蒙古方面的主张，边区省份的主张，和中央处理的原则，都不能协调一致，于是内蒙古的许多领导人物开始筹备组织代表团，赴南京请愿。”（注：札奇斯钦：《蒙古史论丛》（上），（台北）学海出版社1980年版，自序1—2页。）
1928年5、6月间，各盟旗所推代表60余人先后抵达北平。7月26 日，代表团向国民政府发出“寝电”，提出：于内蒙古、青海各设一地方自治委员会；将热河、绥远、察哈尔三特区改省之议，暂勿施行。9月1日，代表团又从北平发表呈文一件，除仍要求改省应予缓行外，主张组织一个包括内蒙古六盟、察哈尔、呼伦贝尔及青海各盟旗在内的内蒙古地方政务委员会。（注：李毓澍：《蒙事论丛》，第416页。 ）这一自治方案较7月26日的要求提升一级，但实际上隔省组建“大内蒙”地方自治机构是难于操作的，故更不为国民政府所采纳。
在吴鹤龄等前往南京交涉的同时，留守北平内蒙古代表团恩和阿木尔等又接连向国民党北平政治分会请愿，请求“应就辖有多旗之热察绥等省各设一蒙旗自治委员会，由省内各旗各选委员一人组织之，秉承各主管机关督办该省蒙旗事宜”，并提出在热察绥青四省应参用蒙委、改称各旗札萨克府为旗政府、在蒙地划分司法区、各设审判公所、保护蒙地等声请。（注：《中华民国史档案资料汇编》，第5辑，第1编政治（五），第39页。）这是内蒙古代表在三特区改省已付诸实施情况下提出的一个“退而求其次”的低度自治方案，其特点是“省下自治”。应该说，这一旨在保障蒙古人生计，增进蒙古人利益的方案即使在《建国大纲》的框架内也是能够接受的。当时接受留守北平内蒙古代表团请愿的北平政治分会主席张继在“为恩和阿木尔等声请设立蒙旗自治委员会等致蒋介石等函”中就说：“查所陈各节，均切实持平，对于扶植蒙民自治，保障蒙民生计两点尤要扼要。谨先奉闻，统乞垂察。”（注：《中华民国史档案资料汇编》，第5辑，第1编政治（五），第39—40页。）但国民政府最后还是拒绝了这一声请。
1929年，国民政府加紧推行县自治。3月， 国民党三大第十次会议通过“确定地方自治之方略及程序以立政治建设之基础案”，重申“县为自治单位”。
二
1930年以后，在内蒙古民族自治运动的直接刺激下，并顾及到日本帝国主义向内蒙古加紧渗透的严峻形势，国民政府在坚持反对内蒙“废省自治”和“跨省自治”的前提下，开始重视内蒙古问题的特殊性，逐步修改原定计划，允准蒙旗在省下“低度自治”，并制定了有关针对内蒙古问题的专门法律。国民政府对内蒙古问题的定位开始由原来的原则定位向现实定位转变，渐趋以特殊地方问题和边疆问题来予以对待。
国民政府对内蒙古问题的重视实际上始于1929年6 月召开的国民党三届二中全会和181次中央政治会议，尽管如此， 国民党仍在坚持既定方针。国民党三届二中全会提出要召开蒙藏会议（后来实际上只召开了蒙古会议），这为国民党中央与蒙古地方全面沟通创造了条件。正是在蒙古会议上，决定根据蒙古特殊情形制定《蒙古盟部旗组织法》，并特别强调了内蒙古在巩固边防上的重要性，使内蒙古问题首先以边疆问题的形式凸显于全国。国民政府代表孔祥熙在蒙古会议上致词时称，蒙古会议“就可以说是结合蒙古代表
1931年10月12日，国民政府公布了根据蒙古会议决议案而制定的《蒙古盟部旗组织法》。该《组织法》第五条规定：“蒙古各盟及特别旗直隶于行政院”。（注：见《中华民国史档案资料汇编》，第5辑，第1编政治（五），第45页。）“盟”在法律上取得了与“省”平级的地位，蒙旗的自治范围扩大，自治程度提高。但实际上由于在管辖对象上采取“属人主义”，盟部旗只有管辖所属的蒙人，而其中的汉人仍归相应的省县管理。在这种“双轨体制”下，不仅旗县纠纷不断，而且盟部旗也很难行使其自治权利。《蒙古盟部旗组织法》颁布不久，旋因“九一八事变”发生，在绝大多数盟旗都未得到贯彻。
从“九一八事变”到1933年热河弃守，“东四盟”有3 盟相继沦陷，内蒙古形势急剧恶化。期间，国民政府对内蒙古自治水平的定位固守于《蒙古盟部旗组织法》一线，而把主要目标集中在内蒙古的边防位置上，针对内蒙古的各项政策也主要围绕巩固边防而展开。
1932年3月5日，国民党四届二中全会通过白云梯提议的“关于蒙藏政治教育问题十则请予决定施行案”。该决议案所列举的迅速恢复内蒙古党部、以蒙藏人士主持办理蒙藏政治、保障蒙古族原有土地及公私财产、提倡蒙藏教育等措施都旨在抗暴日之侵略、杜绝日人挑拨离间之路。（注：《中华民国史档案资料汇编》，第5辑，第1编政治（五），第53—54页。）4月7日，国民政府行政院院长汪精卫在洛阳主持召开国难会议，关于蒙藏方面通过了“改善蒙藏军事政务宗教教育以御外侮案”和“简派适当大员宣抚内蒙案”。两案提出的建设内蒙古自卫力量，在内蒙古重要地点由蒙藏委员会分设管理机构、重建黄教管理组织、推广蒙藏教育、简派适当大员宣抚内蒙古各盟旗等方案也重在“消弭蒙藏危机、巩固边圉”，“以捍卫堂奥”。（注：黄奋生编：《蒙藏新志》（上），第426页。）1932年9月，蒙藏委员会特别召集蒙古各盟部旗驻南京代表及该会职员开边疆研究联席会议，通过巩固边防、抵御强敌的若干方案，突出强调了军事问题。会议决定由蒙藏委员会督促蒙古各盟旗按照《蒙旗保安队编制大纲》从速编练各盟旗保安队，并呈请行政院转请军事委员会在中央军官学校内设立蒙古军队特别训练班。9月28日， 蒙藏委员会又根据联席会议关于编练蒙古骑兵的决议案向行政院呈文，要求“由本会会同军事委员会参谋本部、军政部从速切实筹议进行”。（注：《中华民国史档案资料汇编》，第5辑，第1编政治（五），第61—62页。）到1934年底，察绥各盟旗基本上都组建了保安队，察哈尔还成立了察哈尔蒙兵游击队。但由于编练经费、枪械均由蒙旗自行解决，因而充实武备的实质性进展不大。
1932年秋，蒋介石派国民党军官训练部主任桂永清、军政部要员余玉瑗、彭秉离等，在驻蒙藏委员会委员包悦卿的陪同下，由南京前往内蒙古宣抚，并特地到锡林郭勒盟苏尼特右旗拜访该旗札萨克郡王兼锡盟副盟长德穆楚克栋鲁普（习称“德王”）。这之后至1932年底，蒋介石先后在武汉和南京两次会见德王，拨给德王一批武器，并允诺在张北建立中央军官学校分校，以培养蒙古方面的军事干部人才，做好编练蒙古骑兵师的准备。蒋介石还向德王重申蒙古王公制度可以保留，（注：卢明辉：《蒙古“自治运动”始末》，中华书局1980年版， 第14—15 页。）但不久因德王发起“蒙古自治运动”，组建张北分校和蒙古骑兵师的计划未果。
随着内蒙古边防地位的上升，国民党实际上以边疆问题取代了内蒙古的民族问题，并且使这一理念不断强化和长期延续。从30年代初到国民政府覆亡，“边疆”、“边务”、“边政”一直是国民党处理蒙藏和新疆问题的基本出发点和主要切入点。30年代以后出现的大量国民党官方与非官方边疆与边政研究机构，一方面反映了志士仁人面对边疆危机而进一步增强的爱国意识和历史使命感，另一方面也反映了国民党的政策导向。我国由于历史上形成的少数民族大多分布于边疆的基本格局，少数民族地区在巩固国防上有着特殊重要的意义，民族问题也就自然地与边疆问题交织在一起，相应的民族政策也必然要同边疆政策交织在一起。国民政府重视内蒙古在保卫边疆上的战略地位，对内蒙古采取一些有利于巩固边防的措施，这都是值得肯定的。但是民族问题与边疆问题、民族政策与边疆政策毕竟有各自不同的侧重点、立足点，有各自不同的目标取向。如果政策运用恰当，就可以使这两个方面很好地衔接起来，反之则有可能顾此失彼。民族问题的核心是“民族”，近代中国民族问题的实质是如何保护、增进少数民族利益和维护、发展中华各民族间团结友好关系。边疆问题的核心是“边疆”，其实质是如何稳定边陲，巩固边防，加强边疆与内地、边疆地方政权与中央政权联系。单纯为巩固边防考虑，既可以用保护少数民族利益的方法达到目的，也有可能用无助于甚至有损于少数民族利益的方法达到目的。
倡导民族平等与民族自治，是孙中山在解决中国边疆民族问题上的重要突破，而国民政府在30年代后以边疆问题代替民族问题，却是以抵销这一突破为代价的，国民党的边疆政策在实质上也不可能较前代有多大进展。1934年3月7日，蒋介石在南昌北坛官邸做了题为《中国之边疆问题》的演讲，集中阐释了国民党中央在边疆问题决策上的真实考虑，是了解训政初期国民政府对内蒙古政策定位的一份非常重要的文献资料。从演讲题目就可看出蒋介石是把内蒙古问题当作边疆问题看待的。蒋介石在演讲中指出：“各国解决边疆问题之方法，就其侧重之点观察，不外两种：一即刚性的实力之运用，一即柔性的政策之羁縻。如果国家实力充备，有暇顾及边陲，当然可以采用第一种手段，一切皆不成问题；但吾人今当革命时期，实力不够，欲解决边疆问题，只能讲究政策，如有适当之政策，边疆问题虽不能彻底解决亦可免其更加恶化；将来易于解决。否则，必将坐失时机，坏国家百年大计也。”（注：《先总统蒋公思想言论集》，（台北）“中国国民党中央委员会”1984年编印，第12册，第105页。 ）这里所言的“刚性的实力之运用”与“柔性的政策之羁縻”其实也正是中国古代传统治边政策的两极。蒋介石在思想深处是赞成前者的，而把后者视为一种不得已而为之的办法。在这种边疆问题观念的支配下，国民党的边疆政策必然是片面的，不可能兼顾到民族问题的解决。
三
1933年7月，内蒙古盟旗“自治”运动发起后，国民政府被迫对内蒙古政策进行了较大幅度的调整，允准内蒙古高度地方自治，明令保障蒙旗利益和蒙民生计，保留盟旗组织。内蒙古民族问题的特殊性在政策层面得到极大限度的表达和重视。尽管如此，国民政府仍是以边疆问题来定位内蒙古问题的，但在边疆政策力度上则呈现出明显的“放松”态势。
1933年7月，德王领头在百灵庙召开内蒙古锡林郭勒盟、乌兰察布盟、伊克昭盟代表会议，并以三盟盟长、副盟长及各旗札萨克王公的联合名义致电国民党中央及国民政府，要求组建内蒙古自治政府。“一时北平和南京有志一同的蒙人，或应约赶往集会，或文电支援响应，掀起了运动的高潮。”（注：《蒙事论丛》，第419页。 ）德王发动的这次内蒙古“自治”运动是以前历次蒙旗上书请愿的继续，但如此大的声势则是国民党中央所料未及的。德王的高度“自治”要求与国民政府的既定内蒙古政策，尤其是《蒙古盟部旗组织法》差距甚大。在面临内蒙古地方直接挑战的情况下，国民政府被迫在该组织法基础上再跨出一大步，以应对内蒙古的严峻形势。
1934年2月28日，国民党第397次中央政治会议通过《蒙古自治办法原则八项》，决定：“一、在蒙古适宜地点，设一蒙古地方自治政务委员会，直隶于行政院，并受中央主管机关之指导，总理各盟、旗政务；其委员长、委员以用蒙古人员为原则，经费由中央拨给；中央另派大员驻在该委员会所在地指导之，并就近调解盟旗省县之争议。二、各盟公署，改称盟政府，旗公署改称旗政府，其组织不变更，盟政府经费由中央补助之。三、察哈尔部改称为盟，以昭一律，其系统组织照旧。四、各盟旗管辖治理权，一律照旧。五、各盟旗现有牧地，停止放垦，以后从改良畜牧，并兴办附带工业方面，发展地方经济（但盟旗自愿放垦者听）。六、盟旗原有租税，及蒙民原有私租，一律予以保障。七、省县在盟旗地方所征之各项地方税收，须劈给盟旗若干成，以为各项建设费，其劈税办法另定之。八、盟旗地方以后不再增设县治或设治局（但遇必须设置时，亦须征得关系盟旗之同意）。”（注：《中华民国史档案资料汇编》，第5辑，第1编政治（五），第75—76页。）上面这“八项原则”比较全面地回应了蒙旗一再上书请愿要求解决的地方自治、保障蒙旗利益和蒙民生计等问题（但以放弃盟旗制度改革为代价），已非常接近德王的原本要求，遂为“蒙古晋京请愿团”所接受。3月7日，国民政府公布了国民党第398 次中央政治会议通过的《蒙古地方自治政务委员会暂行组织大纲》及《蒙古地方自治指导长官公署暂行条例》，决定“依国民政府颁布之蒙古地方自治办法原则”在贝勒庙（即百灵庙）设立蒙古地方自治政务委员会（简称“蒙政会”）。蒙政会下辖锡林郭勒盟十旗、察哈尔部十二旗、乌兰察布盟六旗、伊克昭盟七旗、归化土默特部特别旗、阿拉善霍硕特旗、额济纳旧土尔扈特旗。4月23日， 蒙古地方自治政务委员会在百灵庙正式成立，蒙政会秘书长德王等宣誓就职。历时10余月的“内蒙古盟旗自治运动”暂时落下帷幕。蒙政会成立后，“青海蒙古左右翼两盟驻南京代表，复呈请行政院将青海蒙古左右翼两盟正副盟长四人，加入蒙古地方自治政务委员会为委员。行政院接受了该代表的申请后，遂将已公布之‘蒙古地方自治政务委员会暂行组织大纲’中的第四条规定‘本会设委员九人至二十四人’，修改为‘本会设委员九人至二十八人’，并正式任命索诺本旺济勒、林沁旺济勒、索诺术达希、达希那木济勒等四人为蒙政会委员。”（注：《蒙古“自治运动”始末》，第72页。）在蒙政会召开第一次委员会议时，以上 4名委员又远道前来百灵庙参加。青海蒙古由此也并入蒙政会组织。这样，蒙古地方自治组织基本囊括了除外蒙古和新疆蒙古以外的国内所有未沦陷的蒙旗地区，东西横跨察哈尔、绥远、宁夏、青海四个省，如此辽阔的自治范围是前所未有的，已超出了百灵庙第二次自治会议上德王提出的“内蒙自治政府以原有之内蒙各盟、部旗之领域，为统辖范围”的基准，而与1928年9月1日内蒙古请愿代表团通电主张的“大内蒙”自治范围相当。尽管内蒙古各盟旗一再要求的“废省自治”目标未达到，但组建一个内蒙古统一的地方自治机构的愿望总算实现了。
内蒙古高度自治目标的实现是国民政府被迫做出的妥协。在《蒙古自治办法原则八项》颁布以前，国民政府一直都不肯放弃“低度自治”的原则。国民党中央对百灵庙会议的反应一开始非常强硬，力主制止。在接下来重点考虑内蒙古如何自治的时期，国民党一再坚持在察、绥两省下各设一蒙古地方政务委员会的方案。当黄绍＠①赴内蒙古与德王在这一方案上基本达成一致意见回南京复命后，国民党第392 次中央政治会议修正通过的《内蒙自治办法十一条》又规定：“蒙古自治区之编制，应以未设县治地方为范围。察哈尔省、绥远省内各设两区，其名称为中华民国蒙古第一自治区政府，第二自治区政府，余类推。但察哈尔省内，或绥远省内，所设之两自治区，如愿合并为一自治区时，得由各该省报由内政部、蒙藏委员会转呈行政院核定。”（注：《中华民国史档案资料汇编》，第5辑，第1编政治（五），第70页。）这实际上是在分省自治的方案上又退后一步，由“一省一治”改为“一盟一治”。德王等对此表示强烈不满。在德王所派蒙古晋京请愿代表团及在宁蒙古王公和学生的一致抗议下，国民政府最后不得已才颁布《蒙古自治办法原则八项》。德王通电“自治”后，内蒙古形势异常复杂，尤其有日本特务的活动，更难以使国民政府判明“自治”的真相。但从上述过程可以看出，国民政府迟迟不肯满足德王的“自治”要求，除考虑国家主权与领土完整外，更重要的因素是不愿更多改变对内蒙古问题的定位立场，不愿看到内蒙古的自治程度继续偏离省县一体化的既定目标。
关于国民政府最后改变态度，转而慨允蒙旗跨省自治的原因，蒋介石在上文提到的南昌北坛官邸演讲中有十分明确的说明。蒋介石说：“过去我革命政府因不认识自己之环境与实力，对于边疆，向无一定政策，一面既不肯放松，一面又无实力顾及，在此既不能收又不能放之情势下，眼见边疆多故，情势日益恶化而束手无策，甚至直接间接酿出许多大祸。”（注：《先总统蒋公思想言论集》，第12册，第107页。 ）他还指出：“予即主张师苏俄‘联邦自由’之遗意，本五族共和之精神，依据总理‘国内各民族一律平等’之原则，确立‘五族联邦制’，简言之，即采允许边疆自治之放任政策。诚以国家大事，完全为一实际的力量问题，国际关系，乃纯粹决于实际的利害打算，依此而筹边，在今日情势之下，虽欲不放任，事实上只能放任。放任自治，则边民乐于自由，习于传统，犹有羁縻笼络之余地，外强中干，则诸族隔于感情，惑于大势，绝无把握统治之可能。即如内蒙德王等要求自治，如政府绝对不许，彼迳自投降伪国，我将如何？故予对此次内蒙之要求，力主容纳，并认定唯有宽放的自由政策，方可以相当的应付边疆问题。予意除本部应为整个的一体外，边疆皆可许其自治而组织五族联邦之国家，如此则内消‘联省自治’之谬说，外保岌岌可危之边疆，我革命政府一面机警慎密周旋于列强利害冲突之中，一面努力整顿内部，巩固国基，充实国力，一旦国际大变发生，即可乘机奋起，统一复兴，时不在远。”（注：《先总统蒋公思想言论集》，第12册，第108—109页。）从中可以看出，蒋介石是以“实力论”来看待边疆问题的。北伐成功后，蒋介石颇相信自己的实力，认为可凭借军事胜利后的余威一举底定边疆，将未设省之蒙藏地区归一到省县体制统辖之下，因此对内蒙古一直“不肯放松”，这一点正是国民政府屡屡拒绝内蒙古各盟旗请愿要求的深层原因。
但随着边疆危机的加深和内蒙“自治”运动的高涨，奉行“攘外必先安内”反动政策的国民党仍继续集中兵力剿灭红军，其对边疆问题当然也就“无实力顾及”。为弥补“实力”不足的弱点，国民党又试图以小幅放松来缓和局势。但1933年夏天后内蒙古形势的发展实际上已宣布了蒋介石所说的“刚性的实力之运用”与小幅放松的双重失败。在彻底陷入边疆政治困境的情况下，蒋介石和国民党不得不深刻检讨以往的内蒙古政策，决定暂时放弃“实力之运用”，接受所谓“苏俄经验”的启示而重新强调国民党一大提出的“当组织自由统一的（各民族自由联合的）中华民国”。必须指出，蒋介石此时讲的“五族联邦制”是对国民党一大所规划的多民族国家组织形式的消极理解，是实用主义的唯我所用，其内在实质是“采允许边疆自治之放任政策”。通过“柔性的政策之羁縻”以“相当的应付边疆问题”。放任政策只是蒋介石采取的权宜之计，其最终目的仍在于将来条件具备时回到“实力政策”的轨道上，完成边疆省县一体化的任务。可见，“从主观愿望上讲，国民党中央并不打算让这两个碍手碍脚的法规文件（指《蒙古盟部旗组织法》与《蒙古自治办法原则八项》）长期存在下去”；“设省是国民党统治内蒙古的根本措施，而保留盟旗不过是应付时局的一种权宜之计”。（注：乌兰少布：《从宁夏与阿拉善纠纷看近代内蒙古的省旗矛盾》，《卫拉特史论文集》，《新疆师范大学学报专号》1987年，第198、223页。）蒋介石进行了这样一番对利弊得失的全盘考虑后，方开始大胆“开禁”，对内蒙古之要求“力主容纳”，从而使内蒙地方自治大幅快速落实。值得一提的是，蒋介石是在1934年3月7日做《中国之边疆问题》演讲的，而就在同一天，国民政府公布了《蒙古地方自治政务委员会暂行组织大纲》，从中不难看出蒋介石思想的转变与国民党中央对内蒙古政策转变之间的密切联系。
1934年10月以后，德王领导的内蒙古盟旗“自治”运动开始变质，逐渐沦为与日本帝国主义相勾结的民族分裂阴谋。在这种情况下，国民政府与以德王为核心的蒙政会之间的关系已不再是单纯的中央与地方的关系，而演变成维护国家统一力量与民族分裂势力之间的一场斗争。内蒙古问题日益同抗击日本帝国主义的中华民族解放运动联系在一起。这样，国民政府开始把内蒙古问题纳入到战时体制之下。国民政府1936年组织成立绥远省境内各盟旗地方自治政务委员会（简称“绥境蒙政会”）、1936年7 月取消百灵庙蒙政会并同时颁布《察哈尔省境内各盟旗地方自治政务委员会暂行组织大纲》、1936年底组织绥远抗战等行动都是抵制日本扩张、挫败德王分裂阴谋的重要步骤。经过1935—1936年的剧烈震荡，到“七七事变”前夕，倍尝艰辛的内蒙古统一自治机构转瞬又遭解体。但在国民党中央和国民政府一方，对未沦陷的西蒙古地区还是坚持了蒋介石新提出来的“放任”思想，没有因局势大变而出现政策反复。
四
总结整个抗战前10年国民政府对内蒙古问题政策的目标定位历程，可以认为，国民党中央之所以在处理内蒙古问题上长期位居被动并备受挫折，主要是由于轻视和无视民族问题的长期性。国民政府对孙中山和国民党一大倡导的民族平等与扶植弱小民族的主张主要是视为一种口号、一面旗帜，而非看作一种必须实践的目标与理想。用“国族”取代“中华民族”，用边疆问题取代民族问题，无不反映了国民党的民族同化思想和否定民族本身规律的立场。包括蒋介石后来提出的所谓“五族联邦制”设想，其出发点也同民族问题的长期性背道而驰。民族和民族问题的长期性是客观存在的，蒋介石和国民党拒斥这一长期性，当然也就不可能制定出长期有效的民族与边疆政策。正如蒋介石自己所承认的：“过去我革命政府……对于边疆，向无一定政策”。实际上，这句话不仅适用于1934年以前之国民政府，对1934年以后的国民政府也是适用的。
如果联系到抗战胜利后的有关历史，我们可能会更加清楚地认识到1934年国民政府受迫而允准内蒙古高度自治的脆弱性和不稳定性。抗战胜利后，本应是国民政府在内蒙古顺势恢复统一的自治机构的时候，而实际上这一问题的解决如同30年代蒙政会成立时一样一波三折，障碍重重。1946年3月17日， 国民党六届二中全会通过了“对于边疆问题报告之决议案”，其中明确规定：“关于内蒙古部分，恢复原有之蒙古地方自治政务委员会，并明白划分盟旗政府与省县之权限。”（注：《中华民国史档案资料汇编》，第5辑，第3 编政治（一），第475页。）但当蒙藏委员会会同内政部拟定的《边疆各盟旗地方自治方案》在这次全会后送交蒋介石审核时，蒋对于恢复蒙政会的态度并不十分坚决。1946年3月23日， 蒋介石在为汇核修正这一方案致国防最高委员会代电中称：“细核原方案之重点，系以‘旗’为自治单位，并不就原有‘盟’‘部’分别设立盟政府，不设全蒙之自治机构，尚属妥切可行……又此次六届中央执行委员会第二次全体会议，关于边疆问题报告之决议案，明定恢复蒙古地方自治方案草案之主张不设全蒙自治总机构，互有出入，亦各有优点。”（注：《中华民国史档案资料汇编》，第5辑，第3编政治（五），第6页。）蒋介石的暖昧意见无疑影响着以后事态的演变。
据3月27 日国防最高委员会秘书长王宠惠致蒙藏委员会委员长罗良鉴的信，接到蒋介石的指令后，国民政府及国民党中央有关部会即会同对《边疆各盟旗地方自治方案》予以修正，加上了“但为督导盟旗自治事务，得设置蒙古地方自治政务委员会，其组织规程另定之”等内容。（注：《中华民国史档案资料汇编》，第5辑，第3编政治（五）， 第9—10页。）但接下来关于恢复蒙政会的正式方案却迟迟得不到公布。正如1946年10月内蒙古旅京各团体在《请彻底实行二中全会对边疆决议案及恢复蒙政会等情宣言》中所说的：“这个决议案一经宣布，所有内蒙各旗的官民妇孺，都是鼓舞独欢，热烈拥护……谁知胜利后，八九个月之久，毫无动静。我们可怜的蒙胞，开始怀疑了。在万不得已的情况下，才推举代表团，冒暑南来，一面庆祝国府还都，一面请求二中全会对边疆的决议案早日实施。我们蒙旗代表团，自六月六日离开家乡，抱着满腔热望，经历无限困难，才于六月二十六日到京。现在转瞬已逾二个多月。但是我们全体内蒙同胞所瞩望，和代表团与旅京蒙古同乡们所恳切请求早日实施的二中全会决议案，却仍在飘渺恍惚、不可捉摸的情况中。有的说这项决议案，已经交给几位高级首长，负责审查。有的说关于这个决议案，须与有关部会的建议，以及边省大吏的统判主张，合并审查，方能决定办法。又有的说你们蒙古同胞，对于这个二中全会决议案，根本不必希望其实现。”（注：《中华民国史档案资料汇编》，第5 辑，第3编政治（五），第17—18页。）拖延至1947年7月，当时已处于国民党操纵下的国民参政会四届三次大会又以“今者宪法既经颁布，实行即将届时，所有前述三项法案（指《蒙古盟部旗组织法》、《蒙古自治办法原则八项》、国民党六届二中全会关于边疆问题的决议），自不适用”为由，提出重新议定蒙旗地方自治原则。在其草拟的数项原则中，其中有一项就规定：“各省蒙旗情形，不尽相同，因之蒙旗自治，应依照宪法第十一章第一节之规定，分别规定于有关各省自治法内，不宜超越省界，联合而成为一特殊之组织，以免德王式的伪蒙疆政府之重现。”（注：《中华民国史档案资料汇编》，第5辑，第3编政治（五），第23—24页。）同月，蒙藏委员会遵照所谓的《中华民国宪法》第119 条重新制定的《蒙古各盟旗地方自治方案（草案）》出台，规定“盟”直隶于行政院，为蒙旗自治地方最高行政机关，不复提及组建内蒙古统一的自治机构。（注：《中华民国史档案资料汇编》，第5辑，第3编政治（五），第25—29页。）这样，恢复蒙政会一事终以难产收场。
由此可见，国民党中央和国民政府对给予内蒙古较高程度的地方自治权一直是没有足够的理论和政策准备的。只要内蒙古方面减缓施压，或者中央方面自认为已有把握，“实力论”就会抬头，省县一体化声音就会增强，而内蒙古地方自治的进程就会迟滞甚至倒退。国民政府尽管在促进蒙地建设、废除封建奴役、引入资产阶级民主主义精神来改良盟旗旧制等方面较北洋政府有了极大的超越与进步，但在支配其决策的思想深处更多地表现为对前代的承袭和延续，没有跳出中国传统治边政策的窠臼。
在总结国民政府对内蒙古问题的政策定位时，不能不讨论地方实力派的影响。国民政府10年未能实现内部整合和同质化过程。军阀割据、政令不通这一北洋政府时代的顽症依然存在。在内蒙古地区，这种局面十分突出。
北伐统一后，绥远继续受晋系控制，察哈尔属西北军，而热河、哲里木盟、呼伦贝尔盟及伊克明安特别旗则为东北军所掌握。各实力派分别视这些地方为其势力范围，国民党中央要在当地推行什么方案，一般都要征得各方的同意。内政部长黄绍＠①在入蒙宣抚时一再与绥、察两省主席沟通，主要原因就在此。在这种各自为政的状态下，省府实际上成为决定国民党中央经营内蒙古成败的关键环节。从1928年以后内蒙古方面一再要求盟旗自治的原因来看，其中一个重要因素是省县为政不公，流弊丛生。蒙地开放之初，中央政府本有荒价及地租种种之规定，但实际上各实力派为扩充实力，经常侵占挪用蒙旗应得劈分和租银。再加上省县用人缺乏制度，吏治腐败，蒙民的利益更缺乏保障。另外，由于地方实力派与国民党中央在利益驱动上存在一定张力，地方实力派常常对中央施政内蒙古的效力产生弱化作用。因此，从为害蒙旗人民、激化蒙汉矛盾与省盟旗县冲突等方面来看，有关实力派的确负有一定责任。20世纪30年代曾访问过德王的美国著名中国边疆问题专家欧文·拉铁摩尔曾说：“德王最终被日本军国主义分子拉拢过去，这肯定不完全是蒋介石的过错”。（注：［日］矶野富士子整理、吴心伯译：《蒋介石的美国顾问——欧文·拉铁摩尔回忆录》，复旦大学出版社1996年版，第24页。）拉铁摩尔的意思是指，晋系在这一问题上有重要责任。但是，地方实力派毕竟是国民党统治集团的一部分，他们与国民党中央政权的相同点远大于相异点。特别是在不关涉中央军染指其地盘和人马的问题上，地方实力派更听命于国民党中央政权。在内蒙古的政策定位问题上，情况就是如此。国民政府在内蒙古宣布建省，是其训政规划的一部分，是主动实施的而不是由于地方实力派的单方面坚持；在极力固守内蒙古低度自治的问题上，起主导作用的仍然是蒋介石和国民党中央对民族问题的理念而非地方实力派的反对使然。1934年以后允准高度自治，表面上看对各省不利，实际上则代表了国民党中央和以晋系为核心的地方势力在共同压力下的共同趋利避害选择。另外，由于蒙旗的进一步沦陷而使这一自治变得名大于实，再加上国民政府有意偏袒省县，高度自治并未招致地方实力派的公然阻挠。因此，国民党中央与晋系等地方实力派在对内蒙古政策目标的认定和确立上每每是一拍即合的、统一的，不存在一个与“中央——地方实力派二元政治结构”相对称的二元标准。国民政府对内蒙古的政策定位同时也内含了地方实力派的定位。
字库未存字注释：
＠①原字为立右加肱的右半部分