中华人民共和国立法法释义：第四十二条

　　第四十二条 法律解释权属于全国人民代表大会常务委员会。

　　法律有以下情况之一的，由全国人民代表大会常务委员会解释：

　　(一)法律的规定需要进一步明确具体含义的；

　　(二)法律制定后出现新的情况，需要明确适用法律依据的。

　　【释义】本条是关于立法解释权的归属和立法解释范围的规定。

　　一、法律解释的含义

　　什么是法律解释？简而言之，就是对法律规定的含义所作的说明和阐述。说明和阐述法律的含义，存在于人类的各种各样的活动之中，既存在于立法活动中，也存在于执法活动中；既存在于学者的法律研究活动中，也存在于普法宣传和老百姓的学法活动中。由此，可以把法律解释分为正式解释和非正式解释。

　　正式解释，又称有权解释或法定解释，是指有关国家机关按照宪法和法律所赋予的权限，对有关法律条文的含义所作的能够产生实际法律后果的说明和阐述。正式解释，又分为立法解释和应用解释。立法解释，就是立法机关在法律制定后，根据法律的执行情况和执行中遇到的问题，对法律的有关规定的含义作出进一步说明和阐述。应用解释，就是执法机关(包括审判机关、检察机关和行政机关)在应用法律过程中，对法律有关规定的含义所作的说明和阐述。本节规定的法律解释,是指正式解释中的立法解释。

　　非正式解释是指不会产生实际法律后果的解释。包括学理解释和普法解释。学理解释，是指学者在对法律进行研究时，对法律规定的含义所作的说明和阐述。普法解释，是指有关国家机关、社会团体在进行普及法律宣传或者老百姓在进行法律学习时，对法律规定的含义所作的说明和阐述。

　　二、我国的法律解释制度

　　我国的法律解释制度，即正式法律解释制度，经历了一个演变、发展的过程。

　　1954年宪法、1978年宪法和1982年宪法都规定，全国人大常委会“解释法律”。从宪法规定看，法律解释权属于全国人大常委会，其他机关没有法律解释权。但从实践上看，所有法律解释都拿到全国人大常委会，显然是行不通的。因此，1955年8月《全国人大常委会关于解释法律问题的决议》和1979年7月五届全国人大二次会议通过的《中华人民共和国人民法院组织法》规定，凡属于在审判工作中如何具体应用法律、法令的问题，由最高人民法院进行解释。赋予法院在审判案件中，可以对法律进行解释，既是各国的通行做法，也是法院审判案件的客观需要。

　　1981年，我国对法律解释制度又作了进一步规定。1981年6月《全国人大常委会关于加强法律解释工作的决议》规定，凡属于检察院检察工作中具体运用法律、法令的问题，由最高人民检察院进行解释。最高人民法院和最高人民检察院的解释如果有原则性的分歧，报请全国人民代表大会常务委员会解释或决定。不属于审判和检察工作中的其他法律、法令如何具体应用的问题，由国务院及主管部门进行解释。这里的“主管部门”是指法律执行的主管部门，包括国务院办公厅、各部、各委员会，也包括全国人大常委会工作机构。

　　根据以上规定，我国法律解释制度分为立法解释和具体应用解释两种。本条根据宪法规定，重申法律的解释权属于全国人大常委会，即法律的立法解释权属于全国人大常委会。至于具体应用的解释，立法法没有作出规定。按照1981年的决议，最高人民法院、最高人民检察院和国务院及主管部门仍可以对法律如何具体应用的问题进行解释。

　　三、我国立法解释的实践情况

　　自从1954年全国人民代表大会成立和宪法颁布以来，全国人大常委会曾进行过一些法律解释。但由于在1996年以前，全国人大常委会所作的法律解释没有明确称为“解释”，因此，对哪些属于法律解释的理解不尽一致。经过甄别，至少有22件应属法律解释。分为三种情况：

　　第一种是已经明确属法律解释的，有12件：一是1955年和1956年的《全国人大常委会工作报告》明确指明是法律解释的“决定”8件，即1955年3月作出的《关于省县乡改变建置后本届人大代表名额问题的决定》和《关于第一届地方各级人大任期问题的决定》；1955年11月作出的《关于地方各级人大闭会期间省长自治区主席市长州长县长区长乡长镇长和地方各级法院院长缺额补充问题的决定》、《关于地方各级人民委员会的组成人员是否限于本级人大代表问题的决定》、《关于地方各级法院院长检察院检察长可否兼任各级人民委员会的组成人员问题的决定》；1956年5月作出的《关于被剥夺政治权利的人可否充当辩护人的决定》、《关于不公开审理的案件的决定》、《关于自治州人大和人民委员会每届任期问题的决定》。二是1996年以后作出的明确称之为“解释”的4件，即1996年5月和1998年12月分别两次作出的关于国籍法在香港、澳门地区实施的几个问题的解释，1999年6月关于香港基本法有关居留权条款的解释，2000年4月关于刑法第九十三条第二款的解释。

　　第二种是虽然没有明确过是法律解释，但从内容上看应属法律解释的，至少有3件。比如，1979年7月《中华人民共和国中外合资经营企业法》规定：“合营各方签订的合营合同，应报中华人民共和国外国投资管理委员会，该委员会应在三个月内决定批准或不批准。”后来机构改革，将进出口管理委员会、对外贸易部、对外经济联络部和外国投资管理委员会合并，设立对外经济贸易部，因此，1983年3月《全国人大常委会关于由对外经济贸易部行使原外国投资管理委员会的批准权的决定》确定：“《中华人民共和国中外合资经营企业法》及有关的涉外经济法规规定由外国投资管理委员会行使的批准权，相应由对外经济贸易部行使。”这一决定实际是对中外合资经营企业法关于批准权问题的解释。类似这种决定至少还有两件：一是1983年9月《关于国家安全机关行使公安机关的侦查、拘留、预审和执行逮捕的职权的决定》，二是1993年12月《关于中国人民解放军保卫部门对军队内部发生的刑事案件行使公安机关的侦查、拘留、预审和执行逮捕的职权的决定》。

　　第三种是从内容上看应属于立法解释(其中3件应属于宪法解释)，但全国人大常委会工作报告将其列为“法令”的，有7件。这部分可以看做是以“法令”的形式对法律作出解释。因为“法令”是当时全国人大常委会通过的除法律以外的决定、决议的统称，所以“法令”是可以包括立法解释的。

　　以上22件立法解释都是由全国人大常委会通过的。此外，在50年代还有个别立法解释是以全国人大常委会名义作出，但没有经过全国人大常委会审议通过，而是由工作机构研究提出，由委员长、秘书长联合签发的。如1957年9月《全国人大常委会关于死刑案件由最高人民法院判决或者核准的决议如何执行问题给最高人民法院的批复》。这件解释是以全国人大常委会名义作出，由刘少奇委员长、彭真秘书长签发的，但没有经过全国人大常委会审议通过。这是当时立法解释的一种做法。1957年全国人大常委会办公厅法律室曾提出《关于某些法律法令问题不能提会又不应由办公厅直接加以处理应如何解决的意见》，该意见提出：“如果问题的时间性较急，而常务委员会又一时不能召开，可以由秘书长提请副委员长联合办公会议讨论，于请示委员长批准后，以常务委员会名义处理，并可将所作解释刊登公报。这种解释，也具有法律约束力。”显然这种做法是不太合程序的，因此后来很少使用，1979年以后就没有再使用过。

　　立法解释存在的主要问题是：第一，哪些情况应当作立法解释不够明确，导致立法解释几近形同虚置，没有充分发挥作用，使宪法建立立法解释制度之初衷没有得到真正实现。许多本应由立法解释的内容，被具体应用解释所代替。第二，立法解释的程序缺乏明确规定，缺乏立法解释启动机制。这也是造成立法解释制度虚置的原因之一。第三，立法解释形式不规范。在20世纪50年代和80年代，立法解释都采用决定的方式，这种方式使解释与立法很难区分，1996年以后才开始采用解释的方式。

　　四、立法解释的范围

　　关于立法解释的范围，1955年决议规定：“凡属于法律、法令条文本身需要进一步明确界限或作补充规定的，由全国人民代表大会常务委员会分别进行解释或用法令加以规定。”这里的“分别”两字表明：凡属于需要进一步明确界限的，由常委会进行解释；凡属于需要作补充规定的，由常委会用法令加以规定。但1981年决议没有“分别”两字，因此，不论是属于需要进一步明确界限的还是属于需要作补充规定的，都可以采用解释的办法，也都可以采用作补充规定的办法。

　　立法法总结以往实践经验，进一步明确法律有以下情况之一的，由全国人大常委会解释：

　　(一)法律的规定需要进一步明确具体含义的

　　进一步明确法律规定的具体含义，是法律解释的基本功能，当然也是立法解释的功能。至于哪些情况需要作立法解释，一般有以下三种情况：

　　一是，需要进一步明确法律界限的。比如，1956年5月全国人大常委会《关于不公开进行审理的案件的决定》对法院组织法关于特别情况可以不公开审理的规定进一步明确：“人民法院审理有关国家机密的案件，有关当事人阴私的案件和未满十八周岁少年人犯罪的案件，可以不公开进行。”

　　二是，需要弥补法律规定的轻微不足的。如1954年9月《地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》第二十六条第二款规定：“地方各级人民委员会的组成人员因故不能担任职务的时候，由本级人民代表大会补选。”但对正职领导人员因故不能担任职务时，在补选前由谁行使职权问题，没有作出明确规定。1955年11月，全国人大常委会《关于地方各级人民代表大会闭会期间省长自治区主席市长州长县长区长乡长镇长和地方各级人民法院院长缺额补充问题的决定》对此问题作出补充：以上正职领导人员因故不能担任职务时，可以先在副职中推举一人或指定一人代理。

　　三是，对法律规定含义理解产生较大意见分歧的。在有些情况下，有关法律执行机关对法律规定的含义产生较大意见分歧，难以达成共识，为了保证法律的正确执行，需要由立法机关对法律规定的含义作出解释，以统一各方面的认识。

　　(二)法律制定后出现新的情况，需要明确适用法律依据的

　　法律是相对稳定的，而社会是不断发展的。在法律制定后出现的新情况，如果符合原来法律规定的精神，是原来的法律规定所能包含的，则可以通过法律解释的办法，明确其法律适用依据，以减少对法律的修改，保持法律的稳定性。比如，重庆市的建置改为直辖市后，出现直辖市下辖自治县的情况，就是宪法和民族区域自治法制定后出现的新情况，需要对重庆市下辖的自治县制定的自治条例和单行条例应报请谁批准问题予以明确。重庆市作为直辖市，与省、自治区属同一级地方行政区域，因此，重庆市下辖的自治县制定的自治条例和单行条例报重庆市，是完全符合宪法和民族区域自治法规定的精神的。所以，对这种情况，就可以不必修改宪法和自治法，可以采用法律解释的办法解决。这个问题是在这次立法法的规定中予以解决的。又如，1980年9月《中华人民共和国国籍法》第二条规定：“中华人民共和国不承认中国公民具有双重国籍。”但香港回归后，有些香港居民中的中国公民持有外国护照，针对这种新的实际情况，1996年5月全国人大常委会《关于〈中华人民共和国国籍法〉在香港特别行政区实施的几个问题的解释》指出：“所有香港中国同胞，不论其是否持有‘英国属土公民护照’或者‘英国国民(海外)护照’，都是中国公民。自1997年7月1日起，上述中国公民可继续使用英国政府签发的有效旅行证件去其他国家或地区旅行，但在香港特别行政区和中华人民共和国其他地区不得因持有上述英国旅行证件而享有英国的领事保护的权利。”

　　那么，什么情况下可以采用立法解释，什么情况下应当修改法律呢？实践中，一般掌握的原则是：1凡属于不需要改变原来的法律规定，而是作为一种特殊情况对法律进行变通执行的，可以采用立法解释的办法，不修改法律。如关于国籍法在香港、澳门特别行政区的实施的解释，属于这种情况。2从问题的性质看，应当修改法律，但问题比较具体，修改法律一时还提不上议事日程，可以先采用立法解释的办法，待以后修改法律时再补充进法律或对法律进行修改。如关于省长自治区主席市长等正职领导人因故不能担任职务时可以在副职中推举或指定一人代理的解释，后来在修订法律时，即在法律中作出明确规定。