过目不忘的饭店名字:略谈人民政协如何在政府专家决策咨询中发挥作用

略谈人民政协如何在政府专家决策咨询中发挥作用－－－市政协调研室 刘晓海
发布时间：2009-09-22 15:23 共浏览 47 次 【发布人：系统管理员】
略谈人民政协如何在政府专家决策咨询中发挥作用
 
刘晓海
“金融危机，频问计于政协。”自2007年由美国次级债所引发的金融危机以来，上至中央，下至市县，各级政府频频向政协组织咨询应对金融危机之策，政协在政府决策咨询中所起的重要作用日益受到人们重视。政协组织积极向政府提供专家决策咨询，成为2009经济寒冬中人民政协工作的一大亮点，并将载入人民政协建设的史册。
“政协之利，郑州之力”，自4月份开始，郑州市政协应市委市政府之请，围绕“扩内需、保增长”政策在不同领域和行业的贯彻落实情况展开系列调研视察和专题议政活动，以帮助有关部门主动适应国家宏观调控政策，强化对郑州经济运行的分析预测，为市委市政府应对金融危机提供决策建议，取得了良好的效果。
一、 政府专家决策咨询的概念和功能
由咨询对象来看，政协所进行的咨询，是一种政府决策专家咨询行为。
所谓政府决策专家咨询，是指政府部门在决策过程中寻求专业化、科学化的支持、论证或启发，向特定领域内专家进行咨询的过程，其核心是实现决策的民主化和科学化。政府专家决策咨询的功能，是由市场经济条件下决策者的主要作用所决定的。政府在公共管理过程中，由于重大项目涉及各个领域，专业化程度高，决策者不可能样样精通，加之各个领域发展变幻莫测，决策者不可能事事通晓。因此市场经济条件下决策者的主要作用不再是传统的亲自制订详细决策方案，而是站在战略的高度对专家制定的各种方案进行择优选择，这就需要一个由各类专家组成的决策咨询系统。决策者把决策要求传送给相应的决策咨询研究机构，咨询机构根据决策者的要求进行深入的调研和广泛的论证，在此基础上形成多个政策方案，提交决策机构进行选择。其简单而规范的运作路径是：决策议题→咨询组织→确定多个咨询方案→专家研讨→领导决策择优→多方听证论证→确定实施或放弃→实施；选择试点→广泛推广。
近年来，专家决策咨询逐渐已在中国重大决策领域开展起来。2003年3月修订的《国务院工作规则》明确规定，国务院在作出重大决策前，要直接听取民主党派、群众团体、专家学者等方面的意见和建议。从中我们可以看出，政协在政府专家决策咨询中的作用举足轻重，是对政协组织传统政治协商、民主监督、参政议政功能的新诠释。党的十七大进一步提出，要“推进决策科学化、民主化，完善决策信息和智力支持系统”。强调政协组织应在其中发挥更大作用。目前在我国，各省区市和中央国家机关普遍建立了专家咨询委员会，在重大决策前进行专家咨询已形成制度，各级政府普遍将专家咨询纳入决策程序。
二、国外政府决策专家咨询的特点
作为政府决策咨询的先行者，西方发达国家在政府专家决策咨询中起步早、水平高、著名决策咨询机构众多，有许多值得我们学习借鉴之处。
发达国家政府决策专家咨询机构的主要特点，一是决策咨询业发达，有关机构众多；二是从事决策咨询活动的机构高度独立化，严格依据契约为政府服务，按市场机制运行，多以政府合同形式获得资金来源。比如著名的兰德公司，长期以来坚持自己只是一个非营利的民办研究机构，独立地开展工作，与美国政府只有一种客户合同关系。这种独立性由20多人组成的监事会来保障实现；三是决策咨询机构组织严密、专业性强。一般根据政府有关部门的具体政策需求组织多学科专家项目组进行针对性研究并提供具体的政策意见分析，因此有关咨询机构也被称为“思想库”、“智囊库”；四是决策咨询水平高，尤其是预测能力极强。这一点从兰德公司成功预测中国出兵朝鲜和1957年在预测报告中详细地推断出苏联发射第一颗人造卫星的时间等成功预测中可见一斑。
同时也应看到，即便是决策咨询行业高度发达的西方国家，目前也存在过分追求名人效应和技术至上主义的倾向。西方学者费希尔就指出，目前“决策咨询机构大多成为了政治文献的大杂烩，由于受到到是来自压力集团的、市场的压力，决策咨询机构在开展政策分析的时候和政治家一样不会高明到哪里去”，“决策咨询机构力量过于集中，容易导致利益集团的俘获”，因此“政策都交给政治化的专家来处理并不是好的办法，反而是对民主政治的反动。应倡导一种分散化、完全市场化的决策咨询机制”。
目前中国决策咨询机构发展仍处于初级阶段，且以体制内的政策咨询机构为主，体制外的咨询机构很少。但以笔者看来，决策咨询机构是否为“体制外”对决策咨询的独立性影响并不象想象中的那么大，即便是完全民营的决策咨询机构，在从事政府决策专家咨询时也面临种种干扰，也未必就一定具备独立性。关键是确立一套完善的机制，由适当的机构来从事政府决策专家咨询，体制内的政策咨询一样能取得良好的效果。
三、当前中国政府决策专家咨询存在的问题
随着我国经济改革的深化，社会发展对决策咨询的需求日益增加，各级政府在重大决策前，重视专家学者的咨询作用，普遍采取专家咨询会、课题研究、政府咨询委员会、听证会等方式，听取专家的意见和建议。但就目前情况来看，我国政府决策专家咨询机构还存在很多问题：
一是决策咨询机构缺乏独立性。我国决策咨询机构现在基本上都是体制内的，如国家、各省市的社会科学院、发展研究中心，政府内部的研究室等，体制之外的独立的决策咨询机构很少，因此独立性不足。因为是体制内的机构，在决策咨询时势必会考虑因素过多，如领导因素、部门利益因素、个人感情因素等，在缺乏独立的、专门的政策研究和咨询系统的情况下，专家的建议主观性和随意性较大。
二是体制内决策咨询机构角色不明。事实证明市场经济中政府不能也不可能包办一切，政府不能也无法作到“自己给自己出主意”。比如政府的政策研究室，现在多半承担一些领导讲话之类的材料成为“秘书二处”而非原定义的智囊机构。而社会科学院、经济研究所之类的机构其功能更多的是学术研究而非专门的决策咨询。
三是专家对于决策制定的参与程度低。往往是政府各部门要出台一项政策，会先在内部制定了一个方案，再召集专家座谈，听取一下意见，这并非实质性的政策咨询，因为缺乏可竞争的备选方案。同时从事决策咨询的学者专家存在研究水准不够的问题。研究不深入，拿不出具有真知灼见的方案来。
四是专家决策咨询的个人色彩浓厚。缺乏组织严密的决策咨询机构和决策咨询运行机制。目前成立的一些决策咨询机构专家决策咨询委员会虽然是很好的形式，也具备一定的独立性，但其组织相对散漫，基本上是个人在发挥作用。
就郑州市政府专家决策咨询目前的情况来看，体制内的决策咨询机构对城市经济发展趋势的研究不够深入，尤其是在宏观经济预测方面欠缺。比如随着沿海经济产业带的升级，一些劳动密集型的产业向内地迁移，近年来郑州女裤产业发展极快，悄然间已经发展成为一个在全国范围内都占据优势的庞大产业。而政府的决策咨询机构事先并没能预测到这个方向，结果是女裤行业已经兴起甚至在产业结构中举足轻重时政府才采取措施加以扶持和加强管理，如果决策咨询机构能够事先预测到这个趋势，如果政府有关部门能够事先作好布局，郑州女裤行业的发展将比目前要顺畅得多。
许多人希望决策咨询走体制外道路，大力发展民间智库，期待出现 “中国的兰德”。目前来看，这种设想很难实现。诚然，西方发达国家政府决策咨询的时间早、层次高，有些经验值得借鉴，但限于体制、文化、政府咨询方式、社会发展程度等多方面的原因，短期内中国不会出现兰德公司这样实力雄厚、声誉卓著的体制外咨询公司。所以虽然强调决策咨询的独立性，但客观的看，体制外的决策咨询机构、智库短期内在中国发挥作用的空间不大。目前更现实的作法，是让体制内的思想库更具独立性，而不是等待民间咨询机构达到独立开展决策咨询的水平。而在这一期间，人民政协在政府专家决策咨询中有很大的发挥余地。
四、发挥政协优势，探索有中国特色政府决策专家咨询道路
(一)强化决策咨询功能是新时期人民政协发挥作用的需要。新时期人民政协如何发挥作用是目前政协理论研究中非常重要的课题。但于目前的政治生态来看，人民政协在新时期如何更好的发挥作用需要开拓思路：人民政协是我国政治体制中的重要机构，但作为一个政治组织，一个协商机构，政协不同于市委，没有领导权；不同于人大，没有立法权；不同于政府，没有行政权。只对领导、立法、行政有监督权利。但权利不等于权力，只有监督权利而没有权力作保证。无论是协商还是监督都是商量式的，政协通过的决议，提出的批评建议没有法律效力和行政执行力。对于批评建议听不听，接不接受，采不采纳完全取决于党政领导干部民主素质的高低、统战观念的强弱。不经过协商，不接受监督，既不违纪也不违法，不受任何制约和处罚。对此，政协限于自身非权力机构的性质，也拿不出过硬的措施加以禁止，行使相关职能缺乏力度。这种现状短期内也难以改变。因此人民政协如果不想被遗忘和边缘化，就必须另辟蹊径，发挥自己的优势，根据党委、政府和需要和经济、社会的发展趋势，在自身参政议政、民主监督的传统职能中根据新时期特点调整自己的工作思路。
因此，人民政协因此，参与政府决策咨询作为新时期政协参政议政功能的基本相似的而在近期以来各地政府频频向政协问政，政协组织广泛参与政府决策咨询的过程中，我们欣喜的发现： “塞翁失马，焉知祸福”，人民政协虽然不是决策、权力、执行机关，但它具有非官非民的超脱性和亦官亦民的融合性。超脱于权力旋涡之外，受各方利益影响比较小，能够站在大局的高度考虑问题。天然的独立性，使政协提供的决策咨询更加准确、客观，提出的建议更具可行性和操作性。因此政协在政府决策咨询中的份量越来越重，专家色彩越来越浓，意见越来越受到重视。
(三)人民政协在开展政府专家决策咨询过程中具备优势
政协组织之所以能在政府决策咨询中发挥重要作用，是与人民政协独特的组织形式是分不开的。人民政协以委员为主体的组织形式，派生了它的政治、人才、联系广泛等优势。这些优势在进行政府决策专家咨询的过程中，与其它决策咨询机构相比，具备以下优势。
一是地位优势。人民政协在我国的政治运作机制中，起到下通各界，上达中央的重要民主渠道作用。因为地位的超脱，可以从不同侧面、断层上对某一问题进行观察、判断，使结论更具全面性和科学性；发表的各种意见和建议，可以直接进入决策程序。极高的政治地位，使政协能够在高层次上参与国事，并对国家或地区的重要决策发挥作用。当前的有个提法，政协发挥智囊作用主是要给党委和政府当好“决策参谋”，这个提法是不准确的。参谋是军事组织中司令部机关的下属，而人民政协是我国最广泛的统一战线组织，是中国党领导的多党合作和政治协商的重要机构，决策咨询时与有关部门地位是平等的，而非军队决策部门与参谋机构的上下级性质。人民政协的提供决策咨询时，与政府处于平等的地位，因此提出的意见建议更少顾虑，更加客观。
二是人才优势。政协组织人才荟萃，智力密集，政协委员中有许多政府部门退下来的老领导，对一些宏观的、深层次的重大问题有真知灼见；有许多成功的新生代企业家，他们许多接受过国外高等教育，经受过市场经济的洗礼，对社会经济发展趋势有独到的见解；有许多院校、研究机构和社会上对经济社会运行趋势非常有兴趣并经常有研究成果面世的有见解的知识分子，他们对城市未来的发展走向、宏观经济预测有着深刻的思考。政府平时问计也经常是向这些高层次人才咨询。这样与其分散问计，不如通过政协各专门委员会、调研室居中协调，将这些人的智力组织起来，通过市场机制运行，由政协委员中组织能力强、社会联系广泛的委员来组织决策咨询活动，根据研究成果由政府出资提供补贴，购买研究成果，在体制内寻求最大程度的独立性。
三是信息优势。目前社会中介组织无法独立承担决策咨询的一个主要原因，还在于缺乏必要的信息。决策咨询需要掌握大量准确客观的信息数据，要有大型的信息资料库，实现资源共享。由于决策专家咨询与政府实际工作事务的紧密相关性，要求政府必须提供一些关键的数据与统计材料，在西方发达国家，有着完备的信息自由法制，如美国有成文的《信息自由法》，以法制形式确立了信息公开的基本原则，要求政府在一般情况下必须对全社会公开其所掌握的信息。就目前我国政府的行政职能来看，还不具备信息公开的基本条件，信息公开的高额成本也无法承受。而对政协组织来说，上至国家，下到县市，党和政府的重大决策和大政方针，都要拿到政协去通报、去协商，政协组织从政府部门中获得信息相对要容易得多，同时政协组织是一个覆盖所在区域多层次、多领域的立体网络，本身就是一个社会各界相互交流、获取信息的大平台，可以为决策咨询提供充足的信息。
五、政协决策咨询时应当注意的几个问题
(一)要多方面着手，保证政协决策咨询的独立性
一是要有专门的咨询机构。政协组织施行决策咨询，切忌各部门各行其是，应当在政协内部成立一个专门的机构，依托政协内部的调研室等部门，兼任“决策咨询委员会”的职能，并与社会上成功的咨询机构挂钩，将政协委员中和社会各界有关决策咨询方面的知名专家整合起来，承担起联结政府决策与专家学者研究咨询的职责。政协内部咨询机构的主要职能是挑选能够积极参政议政政协委员，与社会各界知名专家建立联系，对政府重大决策和重大政策出台提供咨询、论证；对关系社会发展的全局性、综合性、战略性的重大决策和重大问题设立专项课题，组织委员和专家进行相关研究，协调开展与政府决策相关的研究。
二是要有高度的责任感。决策咨询的特性，决定了政协组织在施行决策咨询时要“跳出三界五行外”，勇于正视并指出政府部门存在的问题，在调研视察中能沉得下去，以对民族负责、对历史负责的态度，敢于讲真话，想他人所未想，言他人所未言。既要报喜又要报忧，要以党政领导或部门参考与采纳为目的，提出具有前瞻性、科学性（真实性）、针对性和可操作性的真知灼见。并且这种判断要求是绝对理性的、不掺杂任何感情因素，不能“咨询方想要什么，我们就说什么”，以确保在作经济预测咨询机构的独立性。
三是要拓宽决策咨询的范围。由国内外决策咨询机构的成功经验来看，决策咨询机构要想不受机构外因素的影响，保证自身的独立性。除加强自身建设外，还应大幅拓宽决策咨询的范围，施行政府决策咨询时要面向尽可能多的政府部门，还要广泛参与到地方经济生活中，如兰德公司，其业务的三分之一以上来自于公司企业。目前看来，政协内部决策咨询机构应当首先本着服务委员的精神，对政协委员所在企业的发展提供咨询服务。政协委员中有许多成功的企业经营者，委员所在的企业在城市GDP中占据着很大的比例，为委员企业提供好优质的服务也是为当地经济发展作贡献。其中可以以政府资助的形式为企业提供免费咨询，也可以采取市场化的方式，由企业出课题出资由政协成立或挂靠的决策咨询机构进行相关工作。
（二）要善于包容不同见解，保持政协决策咨询的多元性。决策咨询本身就是一个多方选择从中寻找最优答案的过程，因此决策咨询机构要保持自身的多元化。政协组织进行决策专家咨询时，要把握决策咨询的这一客观规律，坚持对不同意见的求同和存异，尽量为咨询方提供多样的选择。政协本身就是包容不同见解的地方，这既是政协的特点也是政协的优势。政协委员和专家在进行决策咨询时，因为各人经历不同，受教育不同，理念不同，也必然会对同一事物有千差万别的见解，对此不应强求一致，“用一个声音”说话，根据委员和专家的不同见解，提出“上、中、下”三策，从不同角度诠释问题，提出不同的解决方案由咨询方选择，是政协组织施行决策咨询中保持多元性的重要方法。
（三）要从宏观经济预测寻找突破口，提高决策咨询的前瞻性。宏观经济预测是决策咨询皇冠上的明珠，有效的决策咨询先提条件是对中长期内经济运行趋势的精准判断。没有精确的判断，以后的决策咨询就无从谈起，国内外宏观经济预测的成功实践证明，经济社会的运行有其客观发展规律，只要掌握了方法，是可以精准的预测到未来经济运行的趋势的。兰德公司在预测朝鲜战争进程中“一策成名”，也大大提高了其决策咨询的权威性和机构本身的影响力，可以想见，如果政协组织能对城市未来经济运行趋势有令人信服的预测报告，并且随着时间的推移得到证明，那么将大大增加人民政协在全社会的影响。“好酒还怕巷子深”，人民政协在决策咨询所作的工作，还需要加强宣传策划，让社会知道政协在这其中所作的工作，提高政协组织的社会影响力。
（四）要在实践中不断学习提高，努力提高政协决策咨询的权威性。
要使决策咨询被党政决策部门采纳，取得实际效果，就要努力提高政协决策咨询的质量和水平。
一是要提高委员参政议政素质。人民政协是一个拥有高层次、多学科、综合性、密集型的人才库。但优势不等于成果，也不等于效益，要有一个转化过程。要调动委员的积极性，鼓励委员积极参与到政协决策咨询活动中。要引导委员不断了解和掌握现代科学知识，不断更新、嫁接现有知识，优化知识结构，提高咨询能力和建言水平；要把外在智能内化，发挥委员联系面广和高层次的智力优势，在咨询中随时吸纳科研的最新成果。借助外脑解决问题。
二是是加强平台建设。要善于利用现代信息技术，为决策者与研究机构和人员搭建一个交流平台，给决策者提供更加全面的咨询。通过这个平台，决策者特别是各级领导可以便捷快速地获取各决策研究机构和专家研究成果，研究机构和专家可以了解决策者的决策需求，并获得比较全面的基础资料和研究数据支持；通过这个平台，决策者与专家之间可直接针对某一方面问题进行互动式交流，决策者可利用建立的模型，进行模拟仿真、预测预警以及对一些政策进行实验，研究机构、专家之间也可以通过网络平台直接进行相互交流。
三是应循序渐进，切忌操之过急。任何事物均有一个循序渐进的过程。即便是发达国家高度发达的决策咨询产业，一开始也就是“小打小闹”，在为公司企业提供一些基本的信息咨询服务中逐步成长起来的。目前我国决策咨询行业仍处于初级阶段，具有中国特色的政府决策专家咨询道路仍处于探索之中。因此政协施行决策咨询，切忌好高骛远，组织机构和运行方式仍待健全，不能强求一开始就达到很高的水平。
四提高决策咨询的文字水平。人民政协所作的决策咨询，最终要通过文字形式提供给政府和社会。政协委员平时参加活动时有许多好的建议和言论，但比较零碎，缺少一个写作能力较强的部门来整合处理形成系统的内容以作为决策咨询的重要材料，内容必须观点鲜明，语言朴实、简洁、准确。切忌华而不实，堆砌辞澡，要在注意语言朴实、简洁、准确的基础上，尽量做到形象和生动。