中国政府正掀起“执行风暴” 只对上负责成难题

　　执行力观察

　　“我们不缺少雄韬伟略的战略家，缺少的是精益求精的执行者；不缺少各类规章制度，缺少的是规章条款不折不扣的执行。”早年畅销读本《细节决定成败》，一语道破现实。

　　执行力，一个由企业渗透到政府的管理学概念，一个由公安“执行风暴”引出的话题，在“行胜于言”的制度语境中，它意味着意志与责任，体现的是能量与水平，更暗含着对制度的敬畏之心。

　　“三分决策、七分执行”，执行力直接考量政府执政能力。

　　由公安“执行风暴”引出的话题

　　■文/本刊记者 孟盛

　　整治“酒驾”、打黑除恶、严查黄赌毒、整顿公安交通违章……去年至今，公安系统在全国范围内掀起“执行风暴”，每一役都体现出了铁腕治政、铁腕治警的高压态势与执行力度，堪称政府提升执行力的成功范例。

　　缘起公安“执行风暴”

　　其实，公安系统的执行力并不仅仅体现于这场运动式的突击执法，国家机器的特殊性，维护社会和谐稳定的天职，决定了公安机关必须具有坚强有力的执行系统。在早年，加强执行力的诸多理念就在公安机关治安行政和刑事执法中有所体现。

　　执行力意味着“没有任何借口”。针对国内刑事案件侦破率偏低，大量犯罪分子逃脱法律制裁成为潜在治安隐患，2004年5月，公安部提出“命案必破”。此后，这一理念成为公安系统“没有任何借口”的执行硬指标，全国命案侦破率大幅上升，命案发案率也呈逐年下降趋势。据2006年公安部数据显示，全国命案破案率达91.40％，有25个省（区、市）破案率超过90％。

　　尽管一直伴随着争议，尤其是当一些刑讯逼供、错判误判的事件曝光后，质疑之声不断。但应该看到，“命案必破”是公安机关以自我加压的方式维护公民安全的积极表现，也发挥了巨大的震慑作用。严重刑事案件侦破需要严密的、强有力的执行系统，否则难以攻坚克难。

　　“不管什么理由，案件没破就不是理由；不管什么措施，案件没破就不算到位；不管什么解释，案件没破就是苍白无力。”河南一名刑警曾向媒体这样阐述他所执行的“命案必破”。为了保证执行到位，上级公安机关对下级公安机关实行严格的目标管理，即“命案侦破责任制”，使得“人人身上有责任，个个肩上有压力”。据报道，在命案破案率97.55%，连续5年全国第一的河南省，如果命案破不了，公安局长必须在大会上作表态性发言，更关系着公安机关领导与民警的考核、表彰奖励。压力与动力双管其下的执行路径，使公安队伍的执行力明显增强。

　　在去年至今的“执行风暴”中，我们同样能看到公安系统的一些执行特点。

　　要提高制度执行力，必须从上到下保持高度一致，形成高压态势，树起法律的威性与制度的刚性。去年8月15日，公安部下铁令集中整治打击“酒驾”，在全国范围内掀起了“禁酒风暴”，整治从上至下，从中央到地方，统一行动，打击力度前所未有。在制度层面上，令出惟行，公安部竖起“四个一律”高压线，“一律从重处罚”，又紧锣密鼓地出台规定如酒后驾驶查获后一次性扣12分，对“酒驾”实行“零容忍”。如全国遍地开花，穷追猛打，在高压打击下，整治“酒驾”取得了明显成效。据公安部交通管理局数据，自整治开展以来，全国共查处“酒驾”31.3万起；与此同时，“酒驾”得到明显遏制，仅治理当月，全国因“酒驾”肇事导致死亡人数同比下降3成。

　　提高制度执行力，关键在于有效破除人情的干扰。在整治“酒驾”行动中，我们看到公安系统采取了一系列“超常规”执行手段避免“说情风”，如“异地调警执法”、“行动前屏蔽联络方式”、“公务员酒驾抄送纪委”等，甚至“对说情者尤其是公安机关的领导，将依法追究责任”，没有这些高压政策，就难以执行到位。

　　提升执行力还在于具有一套行之有效的执行策略。重庆打黑之所以执行得“快，准，狠”，除了一把手的强力推进外，更有赖于有效的执行策略，比如先打伞后打黑、擒贼先擒王、空降打黑先锋、公安大换血等，若非这些“非常”手段，难以达到“内除积弊，外消积怨”的整治效果，更难以撼动当地盘根错节的黑白利益网络，连根拔除毒瘤。

　　“执行无禁区”，执行力更体现在敢于碰硬，向特权挑战。北京扫黄，警方突击检查，夜捣“天上人间”，给笼罩在权力和资本光环下的特权阶层、特权领域当头喝棒，直指命门，执行力所向披靡。

　　“执行力是带出来的”，领导者个人执政风格对锤炼队伍执行力也有直接的影响。比如重庆打黑中的王立军，以强势的执行风格从严治警，对严明纪律、整顿执行队伍非常有效。他旗帜鲜明地提出“以业务支撑政治”，“凡是不好好干活儿的领导干部一律拿下”，对拖沓涣散的队伍作风下了一剂猛药。分县局、处级领导干部每周工作5天以上，每天工作14个小时，混日子式的疲软执行再也行不通了；他严打弄虚作假，立案破案的水分被挤出一半，虚假执行、歪曲执行统统现出了原形；他甚至会在半夜给派出所值班室打电话“查岗”，将执行力“一竿子捅到底”。

　　公安系统的“执行风暴”得到了广大市民的拥护。重庆市民李先生告诉记者：“我也注意到社会舆论对公安系统的做法有置疑的声音，但不管怎么说，我切身感受到社会治安好了，老百姓的安全感强了，对公安干警的认可度高了，这都是事实，都是老百姓乐见的。”

　　引入政府执行层的管理学概念

　　“执行风暴”大快民心，但令人遗憾的是，长期以来，并不是所有政府机关都拥有公安系统那样强大的执行力。大致五六前开始，一些地方政府开始渐渐关注政府执行力这个问题。

　　6年前的春节，海南各厅局和市县负责人收到了一本名叫《把信送给加西亚》的书，这份特别的新年礼物来自于曾任中海油总公司总经理、当时刚刚当选为海南省长的卫留成——这是国内有意将企业执行文化引入党政部门的早期案例。

　　书中这样一个故事曾被广泛运用：美西战争期间，军官罗恩接到命令，把一封信送到西班牙反抗军首领加西亚处，没人知道加西亚在崇山峻岭的哪个位置，只有一条简短的命令，执行命令的罗恩不讲任何条件，拿了信就走，最终历经千辛万苦，3个星期后成功把信送给了加西亚。这个故事一度被国内企业奉为加强组织执行文化的励志宝典，与此同时，“执行力”这个词汇开始渗透到行政管理领域。

　　今年《求是》第1期，胡锦涛总书记撰文指出：各级领导干部必须增强制度执行意识，切实提高制度执行力。而在十七届中央纪委第五次全会上，总书记的重要讲话专门用一个部分阐述“切实抓好反腐倡廉制度建设，必须不断提高执行力”，其份量之重，论证之全面，前所未有。体现了中央领导把对执行力的重视提升到了新的高度。

　　其实，早在2006年，温家宝总理的《政府工作报告》中提出了“把提高政府执行力作为当前政府自身改革和建设的一项重要任务”，“执行力”概念被首次写入《政府工作报告》，标志着政府执行力建设被正式纳入国家治理范畴。在接下来的3年中，“增强执行力”、“执行顺畅”等语句每年都会在《政府工作报告》中强调。

　　近年来，每年的中央纪委全会都要强调，把维护党的政治纪律放在工作首位，坚决纠正有令不行、有禁不止的行为，确保中央政令畅通。

　　“左手执行力，右手领导力”，卓越的领导力，要靠高效的执行力才能实施到位。中央的大政方针都要靠各级政府去落实，如果整体执行力不强，就谈不上强有力的领导，再好的政策、再完美的制度、再宏伟的目标也只能是空中楼阁，社会经济发展与构建和谐社会也难以实现。

　　政令难出中南海？

　　从中央高层对执行力的反复强调，足见党政执行力建设的重要性，然而，也从另一个侧面反映出当前政府执行力存在的问题。

　　“政令不出中南海”——一句关于执行力的论断，5年前由当时刚刚卸任的教育部副部长张保庆脱口而出。他向媒体炮轰：“中国目前最大的问题是政令不通，中南海制定的东西有时都出不了中南海。像解决困难学生助学贷款的事情，下边根本就不听，连这样的政策都不执行，还说别的？”

　　“村骗乡、乡骗县、一直骗到国务院；国务院下文件，一层一层往下念，念完文件进饭店，文件根本不兑现”，另一条国人并不陌生的顺口溜，于2007年全国两会上被政协委员杨志福在反映部分基层官员欺上瞒下时引述，惊动了温总理，也引起了高层对中央政策在基层贯彻落实的隐忧。

　　两句话形象地反映出中央与地方基层之间在执行层面存在的“肠梗阻”，尽管近年来中央反复强调抓各级政府执行力建设，但在一些事关国计民生的大政方针的落实上，政令不畅现象依然大量存在。

　　土地政策、调控房价、节能减排、征地拆迁、食品安全、环保政策……当前一些重点领域成为某些地方政府执行不力的典型。

　　政令不畅莫过于对国家政策的乱执行，地方政府违反相关法律法规的规定，超越法定行使权力的界限，越权审批、虚假申报、违反各种正当程序，让法律法规变形走样。

　　近年来，土地违法案件层出不穷，某些地方政府正是乱执行的主角。据国土部门最近公布的一项数据，今年上半年，全国仍有2.2万件违法用地行为发生，涉及土地面积11.7万亩，其中耕地4.4万亩。各地违法占地在高压下仍处上升态势，有的地方政府就敢“顶”着干。

　　政令不畅的另一表现是软执行。拖拖拉拉，语焉不详，执行力疲软的典型案例是调控不下来的房价。今年以来，中央密集推出多项调控措施遏制楼价，然而调控政策在执行过程中却阻力重重，遭遇地方政府与银行业的明抑暗托。地方将中央的宏观调控变成了“雨过地皮湿”，调控成“空调”，房价依然居高不下。

　　政令不畅还表现在“虚假性执行”、“应付性执行”，比如节能减排。尽管中央对节能减排三令五申，但有的地方就是落实不下去，政令遭遇“虚假执行”，导致节能减排4年未达标的尴尬现状。“比如国家要求淘汰300立方米以下的高炉，而一些小钢厂则把规模调高到了1080立方米。落后产能越淘汰反而越多，全国12省单位地区生产总值能耗更是由降转升。”有业内人士透露。

　　“政令不畅、执行不力的直接后果是中央制定的法律和政策无法有效实施，间接后果是公众利益受到损害，利益诉求得不到实现，所以我们看到，老百姓一方面对中央政府有很高的认同度，另一方面却对具体政府部门和地方政府认同度不高。”中国社科院政治学所刘山鹰教授曾撰文指出。

　　曾有人将地方执行不力总结为“十大顽症”：一是对抗执行，有令不行，有禁不止；二是逃避执行，推诿扯皮，推卸责任；三是歪曲执行，上有政策，下有对策；四是附加执行，加塞搭车，地方保护；五是盲目执行，不辨方向，不切实际；六是机械执行，照抄照搬，唯上唯书；七是选择执行，断章取义，为己所用；八是被动执行，不推不动，消极怠工；九是越位执行，擅权争利，胡乱插手；十是虚假执行，形式主义，大轰大嗡。

　　执行力的核心是落实，“十大顽症”严重影响了国家方针政策的贯彻落实，也损害了中央权威。

　　转型期的中国社会，利益主体结构、利益需求结构和利益实现途径都更加复杂。一些基层政府在执行层面呈现出趋利化、媚上化、形式化三大特点。《廉政瞭望》杂志