贵阳铂尔曼酒店地址:贾康：对中国地方财政现实问题的认识（2）

贾康：对中国地方财政现实问题的认识（2）

　　三、现实中的中国地方财政

　　下面谈谈中国现代化过程中地方政府和地方公共财政方面的几个现实问题以及我的看法。

　　第一，对于地方政府在公共管理体系中必要性方面的基本认识。今年“两会”后，我参加了香港凤凰台“一虎一席谈”的一个关于房价调控问题的专题讨论。这个问题牵动方方面面的感情，直接关系着不同社会阶层的物质利益，有很多争议。在那个讨论中，有几个政协委员， 指出现在地方政府行为存在明显问题， 造成房价过快上涨，这样的问题怎么解决？ 应该由中央政府直接管理各地土地的招拍挂。但这个观点我认为它不具备合理性，实际上是不可能的， 为什么呢？ 从学术的角度来讨论，一个政府体系它在管理过程中间要面临一个永远存在的问题， 就是所谓信息不对称，需要尽可能减少信息不对称，伴随这个问题，还有一个政府自己的努力方向， 就是在管理中要努力地提高效率。在中国这样一个幅员辽阔的大国， 各地的情况千差万别，中国的政府，作为一个大国政府，没有别的选择， 它必须是分层的。世界上确实存在着少数情况：一个很小的城邦国家它可能是不分层的。新加坡可能是这样，它实际上就是一个城市。但我们中国不可能想象这种情况，无法由中央政府一竿子插到底直接去管理各种地方事务。如果那样做的话，这个信息不对称要严重到无法容忍的地步。必须有一个分层的框架。如果我们看到现实生活中有上述的矛盾和种种问题，就认为只要中央政府绕过地方政府来直接管理，这些问题就能管好了，那么我们一定会落入一个误区。现在大家都关心的房地产问题，土地财政的问题， 如果按照这样的一个逻辑来理解，是不是这些事情都让中央政府、中央机关的官员们来直接管理，就能够把问题处理好了呢？ 我不认为存在这种可能性。怎么样在中国实现现代化的过程中间处理好政府的架构和分层的问题，现在我们正处于一个还在寻求它的解决方案的历史过程中。改革开放30 年以来，所有的矛盾和问题已经慢慢地把相关的注意力聚焦到前面说到的三个层级和扁平化改革的问题上了。人们的确有很多对于分税制的抨击，但这些抨击都把板子打错了地方。因为我们稍微了解一下具体情况，就可知道中国省以下四级政府层级之间，现在没有真正进入分税制状态，你责备地方政府有这个问题，那个问题， 然后说这是分税制之过，这个逻辑就错了。我们现在恰恰需要坚持1994 年分税制改革的基本制度成果， 同时探索怎么样让省以下真正进入分税制状态，以消除和避免出现人们所抨击的弊病。看到地方上有种种问题，比如像土地招拍挂这样据说推高房价的问题，然后以为否定地方政府的作用，让中央政府直接去做事情， 就万事大吉，我们就走上一条康庄大道， 这不是一个能够在学理上得到论证的可行思路。

　　第二，对中国改革开放以来地方政府的作用应该怎么看待。我认为首先需要从肯定的角度来谈中国地方政府和地方竞争的正面效应。最近不少媒体上表达的情绪，带有某种把地方政府妖魔化的倾向。好像什么事情都坏在地方政府这样一批人，他们就是只顾自己的那一点局部利益，本位利益，和一些既得利益集团结成联盟。比如说，与房地产开发商勾结在一起，愚弄百姓， 把房地产搞乱了，把什么什么事情搞乱了。说起来很痛快，实际上不是那样简单的问题。我们如果总结一下改革开放30年中国的成就，正在世界上越来越以中国奇迹来加以肯定的这种平均增长速度在9.7%-9.8% 的GDP 年均速度方面，成就的来源特别值得分析。我注意到，很有特色的张五常先生，最近有一本他自己认为非常有分量的小册子，其中说到中国发展的秘密他已经揭开了。什么秘密呢？ 他认为中国的超常规发展，就是中国人“做对了什么事情”的关键，在于中国存在着其他经济体发展过程中没有如此这般出现过的地方层面、地方政府“争先恐后”的地方竞争。他认为可以由此解释中国这样超常规发展的谜底。我不认为张先生的这本小册子里这样的一个解释的论证是非常严谨的，但它确实包含着具有启发性的内容。我们在任何一本经济学的教科书里面，找不到张五常先生所说的那种分析。

　　但是在现实生活里面，我们可以看到很多地方超常规发展所带有的、我们需要看重的——哪怕它有时候是以潜规则的方式体现出来的——这种中国特色和中国活力。

　　总结起来，不能简单否定这种支撑超常规发展的机制。比如说我们东北地区，前面一段时间解决了几十年没有解决的棚户区改造问题。在一些原来的资源型城市，这种棚户区要一直追溯到伪满统治时期、共产党人执政后的传统体制下的工业化时期，和改革开放前面的二十几年时间。延续下来的这种棚户区，居住条件实际上类似于贫民窟的状态。但是前几年在辽宁等地，这种过去认为千难万难解决不了的棚户区改造的问题，得到了突破性的解决，两年半的时间基本解决了。此事现在被认为是非常有分量的政绩，但它后面的支撑， 离得开地方隐性负债的地方融资平台吗？ 从所有规范的渠道里，看不到有什么可能性筹集到这种天文数字的资金去支持棚户区改造。在这个方面，地方融资平台确实发挥了非常重要的作用。我认为所有了解情况的同志都不会简单地只是否定这种作用。已经形成的潜规则怎样演变为明规则，现在其实也看到了可能性：地方债登堂入室这种制度进步，预示着一个前景，以后我们应该以越来越多的阳光融资的、规范化的地方公债和市镇债去置换、替代原来以潜规则形式形成的地方隐性债。实际上，政府公债一般会不断处于借新债、还旧债这样的一个过程中间。如果我们在GDP 每年增长8% 以上的过程中已经形成了不规范的债务存量，但它的增长速度低于8%， 那么整个GDP 里面、整个经济生活里面，它的比重就是在逐渐缩小。虽然它现在是天文数字，但是它这种因不规范而造成的公共风险的积累，杀伤力会越来越缩小。而另外一个方面，我们可以让阳光融资逐渐越做越合理，越做相对份额越大。这种阳光融资是透明的， 可以发展越来越有效的公共监督，可以纳入全套预算程序来约束，对它的风险控制问题，在以后就越来越有信心、有把握得到一个更好的解决。这样一条路，我们是可以越走越宽的。所以我对于地方债和地方融资平台的基本观点，就是有堵有疏、疏堵结合，但是从中长期来看，应该是奉行大禹治水的古老智慧，看到堵不如疏，要把这种地方隐性负债通过“治存量、开前门、关后门、修围墙”等等这样一套举措逐渐消化掉，并且最后我们所达到的境界就是通盘的公共财政构架之下的地方层面的阳光融资。以后可能也要最后发展到有独立的、有资质和权威的评级机构给地方政府评级。信用等级直接关系到它的市场环境，它融资中可能的种种具体安排。由市场的力量给它附加上应该有的一些约束。当然还有我们在民主理财、科学理财、依法理财发展过程中间越来越要改进健全的民主化、法制化的全套的制度。

　　制度建设的重要意义还可以从预算外资金管理的演变来观察。在包干制情况下，地方政府存在把自己的财力尽可能藏着、掖着的动机，特别是工商业活动较发达的地区， 它认为自己的财力如果露富了，很容易被中央通过没有稳定规范的借款、调整等等方式上收， 所以在这种情况下，就不可能真正加强预算外资金的管理形成一个有约束力的管理框架。但到了1994 年分税分级财政体制形成之后，地方很快消除了以后财力可能被中央平调的担心。1995 和1996 年以后， 地方政府几乎不约而同地提出，要把分散在各个部门的各种收入集中到专户来管理。一些地方率先行动，党政一把手把各个局、委、办的领导叫到一起，说明分散在各个具体机构管理之下的这些资金， 管理上要有一个改变， 这些钱还都是你们的， 可以用， 但是要进入专户，进入专户有沉淀部分，我们集中起来以后来做一些应该做的大事情。那个时候地方政府看到这样一个可以发挥本地财力的潜力的可能性以后，就表现出极大的决心， 在这种会议上宣布， 各个部门的领导必须服从， “不交票子就交帽子”。非常迅捷地就把资金集中到专户里面，然后推动地方层面的一些重要的基础设施建设等。之所以能出现这样一个明显提高公共资源使用效率的进展，靠的是什么呢？ 实际上靠的就是制度，并不是说地方政府这些官员他的思维在很短时间里面突然就变了， 原来要藏着、掖着，现在要把它集中起来办大事情，关键是这个新制度提供了使公共资源配置效率得以提高的环境。在1996 年以后， 中央顺应地方这样的进展，自上而下发出文件，实现了“三而二”， 把预算内、预算外和所谓制度外这三块，合并成我们只在合法性上承认的预算内， 预算外两块( 预算外也有它的统计报表规则) ， 第三块即所谓制度外资金或者预算外的预算外资金、大大小小的小金库， 都不存在任何合法性了， 一旦发现，就要把它们通过整顿，或者并入预算内， 或者预算外。1996 年以后实现的“三而二”，现在我们又进一步推展到可以“二而一”了。

　　财政部已经有明确要求， 在一年多之后，预算外资金这个概念要退出历史舞台。所有的财政收入都应该一览无遗地体现在一个从部门预算开始、现在称为综合预算的这样一个完整性的制度里面。这样一来，公众资源的总量和使用结果，它的合理性如何等等，这种透明度的提高，一定会进一步带来公众知情权的提高以及资源配置合理化水平的提高。

　　我们的这些制度建设， 应该认为是非常重要的事情。地方政府在争先恐后的压力之下追求超常规发展中间，有问题我不否认，我们现在要在这种中国特色的地方竞争的过程中， 更好地校正它所受到的这种压力的偏向——比如说实际上过多追求GDP，过多追求粗放型的增长， 要在科学发展观所强调的统筹协调可持续的科学发展才是硬道理这种升华了的认识层面上作进一步考虑，使对地方的激励合理化，而不是简单指责地方政府他们的觉悟问题， 简单归结为官员行为不端问题。官员们确有种种问题，他们也受到种种物质利益的诱惑， 也有种种行为的扭曲， 但是真正解决这些官员队伍( 包括地方政府官员) 怎样更好为公众服务的问题，我认为最根本的是要把跟市场经济、跟科学发展和中国现代化配套的制度，由粗到细建立和完善起来。要让市场经济环境中物质利益诱惑之下的官员，能够最大限度地为公众谋利益、为人民服务， 那么对于和腐败联系在一起的诱惑， 应该有这么几个力量施加上去：一个是要让他“不敢”。原来河北的国税局局长李真， 死后骨灰都没有人敢去认领， 这是一种起震慑作用的力量。另一个是要有思想教育，你是人民的公仆，要“不想”。这个思想教育可以起一定作用。激发他就是要做人民公仆的这样一个思想导向而自觉地不被物质诱惑所吸引。但是大多数的人，我认为他可能更适应于我们经济学所说的“经济人“模型。人是很难说做到”大公无私“的， 他必然有自己的物质利益， 对官员你也得承认，他有他的物质利益， 他也要养家糊口， 他也会对于物质利益看到以后怦然心动，和常人一样。这一种使官员“不想”的教育作用，不能把它强调到极端，认为思想教育解决一切问题。需要有这个作用， 但是，同时还要有进一步的制度建设所可能给他造成一种“不能”的约束，如果制度尽可能完善了， 他很多的这种行为不端、甚至走到贪污腐败的可能性就被封杀了，那么这倒是一个真正的人本主义理念至上的爱护干部、保护干部的制度建设。有物质利益摆在那，但是有制度这样的硬约束，让他不能够去在那里做些不良交易——我们很多的改革实际上就在这方面取得了成效。比如说政府采购，过去分散采购之下，吃回扣的行为是公开的秘密。这种明显的慷国家之慨， 贪国家之财， 追求个人物质利益的问题， 光靠思想教育，多少年没有真正解决。但我们政府采购改革出来以后，以招投标为代表的集中采购这种新的机制，就形成了在采购过程中厂商和官员之间、厂商和厂商之间、官员和官员之间自然而然的相互监督、约束。原来想吃回扣的这种空间，被完全封杀掉的话，就没有任何在采购过程中自给自肥的可能性， 这就是一个很好的制度建设。

　　当然， 还可能有一个我们值得再进一步探讨的所谓“不必”： 香港对公权力制约有一个廉政公署， 在廉政公署成立之前，香港的官界也是乌烟瘴气，一塌糊涂。那里的警察也是行为不端。廉政公署运行到现在， 成绩明显， 但我还经常问一个问题，谁来监督廉政公署？ 权力必须有权力来制约。中纪委来约束监督这些领导干部，那么谁来约束监督中纪委？ 这个问题在我们这里，实际上还没有很好得到解决。但在廉政公署那里， 他们的解决方案就是廉政公署执行着非常清晰的高薪养廉制度。对这些人，确实很难有人再监督他们，但是对这些人也以一种非常高的薪俸， 附加着一个非常严格的条件：稍微有一点什么行为不端，开除出这个公职人员队伍，以后永远拿不到原来保证给你的、从住房保障到很高的薪酬水平到退休养老的一个特别优厚的条件等等。我认为在地方财政困惑的种种问题面前，综合起来看，我们应该更看重的还是制度建设。