贵州男子杀双亲:民办学校应当是什么性质的法人机构?

一、民办学校登记为“民办非企业单位”缺乏法律依据

1．民法认定民办学校属于事业单位。根据《中华人民共和国民法通则》（1986年4月12日第六届全国人民代表大会第四次会议通过，中华人民共和国主席令第37号颁布），我国法人机构包括企业法人、机关法人、事业单位法人和社会团体法人四类。

“民办非企业单位”作为“第五类”法人，当然与我国出现民办医院、民办学校有关。鉴于人事部和民政部行政管理权限发生交叉重叠，经国务院协调，于1996年将民办的一部分从事业单位中分出由民政部继续管理，并由民政部成立社团管理司专管民办事业单位（后来才被称为民办非企业单位）和社会团体两类机构。1996年，中共中央办公厅和国务院办公厅发出《关于加强社会团体和民办非企业单位管理工作的通知》（中办发〔1996〕22号）； 1999年12月，民政部发布《民办非企业单位登记管理办法》。

虽然民办学校在这些法规政策中被定性为“民办非企业单位”，但按照法律高于行政法规的法理规则，这些行政法规或政策文件因违背民法这一基本法律，均缺乏法律依据。

2．民办教育促进法未明确民政部门是民办学校的唯一登记机关。《民办教育促进法》（2002年12月28日第九届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议，自2003年9月1日起施行，中华人民共和国主席令第80号颁布）第18条规定：“民办学校取得办学许可证，并依照有关的法律、行政法规进行登记，登记机关应当按照有关规定及时予以办理。”《民办教育促进法实施条例》（2004年3月5日国务院令第399号公布，自2004年4月1日起施行）第18条补充了民办学校登记手续的规定。但二者均没有提到登记机关一定就是民政部门。

而在《民办非企业单位登记管理暂行条例》（1998年10月25日国务院令第251号发布）中也没有明确规定民办学校是“民办非企业单位”。按照“法律高于行政法规”和“后法高于前法”的法理规则，民政部门受理民办学校登记“民办非企业单位”也已经缺乏法律依据。

二、民办学校登记为“民办自筹自支事业单位”有法可依

随着《民办教育促进法》及其实施条例的颁布实施，民办学校单位性质问题已有更加明确的法律依据。《民办教育促进法》第3条规定：“民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分。”虽然《民办非企业单位登记管理暂行条例》曾经规定不能以国有资产举办民办非企业单位，但《民办促进法》并没有禁止以国有资产出资举办民办学校；《民办教育促进法实施条例》第7条更是明确规定可以以国有资产参与举办民办学校。

在理论上，《民办教育促进法》在法律层级高于行政法规，更是制定政策的依据。国务院制定的两个行政法规不应存在互相对立的矛盾。实践上，同属于国务院令，应依照“后法高于前法”的法理规则，立即执行《民办教育促进法实施条例》，依法恢复民办学校“民办自筹自支事业单位”的法律地位。考虑目前我市人事、民政部门实际，建议市政府采取以下方式实现依法行政：即由人事部门受理以国有资产参与举办的民办学校登记为“民办自筹自支事业单位”，由民政部门受理以纯民间资产举办的民办学校登记为“民办非企业单位”。

三、民办学校登记为“民办自筹自支事业单位”是唯实的依法创新

根据1999年12月民政部发布的《民办非企业单位登记管理办法》，民办学校属于民办非企业单位法人，在民政部门登记。不仅违背了“法律高于行政法规”、“行政法规高于部门规章”和“后法高于前法”的法理规则，更在实践中产生以下现实问题。

第一，教师问题。由于民办学校的法人性质问题，教师与学校发生争议后，劳动部门和人事部门相互推诿，民办学校教师既不能申请劳动仲裁，也不能申请人事仲裁，而劳动仲裁或人事仲裁是法院受理案件的前置程序，教师的合法权益得不到有力的保障。而民办学校只能按企业标准为教师上养老保险和医疗保险，退休后教师领取的养老金与公办教师相差一半，影响了民办学校教师的稳定，影响了公办学校教师向民办学校的流动，公办教师宁愿早退休拿80%的工资，也不原意到民办学校去。全国人大副委员长许嘉璐在2006年9月3日“民进全国社会服务工作经验交流暨表彰大会”上就表示，人事制度不改，民办教育难兴。

第二，税收问题。按照《企业所得税暂行条例》（国务院令〔1993〕137号），实践中，税务部门要求民办非企业单位缴纳营业税和企业所得税。1999年《公益事业捐赠法》第2条规定，只有向非营利性事业单位捐赠的组织或自然人才能享受税收优惠。把民办学校简单归类为民办非企业单位法人，对于如何执行民办学校的税收政策造成分歧和困难。例如，公办非学历教育要交3.3%的营业税，但实际上大多数没有交纳；而民办非学历教育，不仅有营业税，还要交纳17%的企业所得税。在民办学历教育上，因为各项税收政策矛盾重重，很多民办学校被当地税务部门课以33%的企业所得税。既然法律规定民办教育是公益性事业，又登记为民办非企业单位，为什么要按照企业来收税？

第三，费用问题。一方面，大多数民办学校没有同公办学校一样取得政府划拨用地，建设过程中的各项收费也没有获得公办学校同样的减免待遇；学校日常运转过程中的公用事业收费，有的地方没有与公办学校同一标准，有的则是按企业和商业标准。

第四，会计问题。民办学校作为民办非企业单位，执行的是财政部2005年1月1日实施《民间非营利组织会计制度》。该《制度》明确规定：“任何单位或个人不因为出资而拥有非营利组织的所有权；收支结余不得向出资者分配；非营利组织一旦进行清算，清算后的剩余财产应按规定继续用于社会公益事业。”如此，民办学校出资人出资部分所形成的校产所有权和从办学节余中提取合理回报的政策均要受阻。民办学校是适用事业单位会计制度，还是企业会计制度？事实上缺乏明确的依据。

鉴于民办学校登记为事业单位法人，相关税收政策、合理回报、人事仲裁、人才引进、社会保险等一系列问题都可以得到比较好的解决，为此，我建议从温州目前民办教育的实际出发，依法重新研究考虑作为公益性事业单位的民办学校的法人类型问题，按照《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》（国发〔2005〕3 号 2005年5月10日）关于“允许非公有资本进入社会事业领域”的要求，突破民办学校不能登记为“事业单位”法人的传统观念和政策障碍，率先依法恢复民办学校属于“民办自筹自支事业单位”的法人地位。