国企十年成就与未来改革的重点

文|贺绍奇 中国政法大学副教授

国企使命几何？

1990年代国企最大的问题就是亏损，大概在国资委成立以后，国企就把包袱全甩出去了，这个问题已经解决了，现在看到的国企都是漂漂亮亮的，基本上退出了竞争领域，集中在一些垄断行业。

改革的一个目标是：公有制和非公有制经济在平等竞争下，得到共同繁荣、相互促进、共同发展，但是实际上这个目标似乎更遥远了。民营经济整体处在一种很黯淡的成长困境中，一些曾经的行业领军者的民企在“国进民退”“洋进民退”被鲸吞了，如苏泊尔[24.00 -0.99% 股吧]、德力西等等，仿佛总有一股无形的力量钳制非公有制经济的发展，使得整个产业结构调整不过来，整个产值也提升不上去。

面对激烈的国际竞争，国家政策要求国有经济在技术创新上发挥先导作用，但是实际上，这个作用并没有发挥出来。如汽车行业，领头的几家国企，实际上都是为他人做嫁衣裳，拿得出手的都是合资企业生产的外资品牌，没有自己的研发，没有自己的独立品牌，没有自己核心技术，这怎么可能发挥先导作用呢？倒是那些跨国企业不但享受外资超国民待遇，而且还利用国企享受种种特权和好处，获得了对国内汽车工业的民企不公平竞争优势，获得了国内中高档轿车市场的垄断地位。正是因为国企和外资总是可以享受到看得见和看不见超国民待遇，所以，在越来越多国企上世界500强榜的同时，越来越多跨国企业在中国跑马圈地、获得大发展的同时，民营经济生存和发展空间却仍然受到各种压制，总是有有一些无形的东西在挡着，也就是人们常说的“玻璃门”和“弹簧门”。

国企改革的初衷是发挥国有企业在国民经济中的带头作用，但事实上，这个初衷并没有成为现实。相反，很多地方国企是在挤压、排挤民营经济，然后进一步垄断，比如说电信行业进一步延伸至下游电信增值服务这些领域，中石油同时也进入城市燃气的供应、零售等，当处于上游环节垄断企业没有受到严格反垄断规则约束和监管的情况下，你怎么可能指望它的下游行业可能存在公平竞争？油品零售行业的现状就证明这一点，凡两大石油巨头相中的地盘，这个地方零售市场一定是寡头独占的，原来民营零售企业必然要被迫撤离的。经济是一个整体，并没有办法分开发展，我们不能指望将关系国家经济命脉的行业国有经济垄断了，然后指望其余的经济领域能够自由、公平竞争，这是根本不可能的事情。比如国企垄断了上游大宗原材料的供应，掌握了进出口权，而这些企业同时要在下游产业上与其他非公有制经济进行竞争，怎么可能有公平的竞争呢？

国有企业是要促进整个经济发展为己任，还是以单纯追求当期财务收益最大化？国有经济中国有企业的定位是不仅要创造经济效益，还要创造社会效应，而以后者为最主要的。但是现在的国企拿不出像样的东西证明自己，包括李荣融都承认国企是大而不强，比如国企的公司治理水平没有得到真正改善，这里说的公司治理水平是指创造长远价值的水平，这是取决于创新水平的。而我们在国资委总结的国企改革30年成果中，看到的都是利润增长的数据和资产规模壮大的数据。

国企利润来自哪里？

国有企业、大垄断行业的利润从哪里来？并不是倚靠它自身的增长，而是整个外部经济环境的变化带来的，具体说来，国有企业利润增长这些年主要依靠非公有制经济发展引致国有企业控制的垄断资源租金上涨，这解释了为什么国有企业利润主要集中在垄断行业。当然，客观地说，国有企业管理水平也得到很大程度改善，但这同样受益非公有制经济的竞争。

现在我国的民营经济发展面临很多政策壁垒，每一轮宏观调控受挤压的都是民营企业。就拿节能减排来说，一些地方采取政策居然是保护大企业，牺牲小企业，拉闸限电都是小企业。要知道，我国中小企业基本上都是民营企业。像节能减排和安全生产这些问题本来都是监管范畴的问题，应该有一个统一的标准，而不能以企业的规模来决定采取什么方法，但是现实中很多时候都有这种不对等的情况出现，这就导致民营企业在调控当中死去。在垄断行业，比如金融这些板块，如果民营经济进不去，长远来讲，它是没有办法持续增长的。政府必须在政治、法律、监管、调控的层面上，对所有的企业，不管是民营的、国有的，不管它是大的、小的，都一视同仁。在此基础上，才能去谈民营经济和国有经济公平竞争的问题。只要垄断没有消除，只要是政府没有在政策立法、宏观调控上做到一视同仁，那么政府就不是真正的重视民营经济，我们国家的国有企业改革也就没办法深化下去。如前所说，改革实践已经证明，非公有制经济发展，与国有经济公平竞争是国企改革深化得以进行的不可或缺的前提条件。

看国企改革的正确角度

要在整个市场经济的背景下来讨论国有企业改革，但是现在很多人还是围绕国有企业来讨论国有企业改革的问题，那是行不通的。

非公有制经济的发展，能够促使整体上形成一个良好的市场环境，并能够给公有制经济形成一个外部的竞争压力。国有企业之间不存在竞争，像通讯领域三大公司，它们之间有矛盾的时候，国资委会当成家里面的矛盾，老百姓也会觉得，那是国有企业的内讧。必须打破国有经济的垄断，国企才能够真正的发展。但是为什么还没有打破呢？这就是意识形态的障碍。是不是目前国有经济承担职能就只能由国有企业来承担？从理论上来说，不见得。比如说，就关系国计民生、国家安全来说，国外许多军事工业都是民营企业，可人家国家安全也没有出现什么大问题，许多发达国家重要经济领域都是民营经济主导，可国计民生问题也得到有效保障。这实际上是公共治理水平的改善和提高的问题。

其实我国的国企改革在大的方向上没有问题，但具体操作层面，思路就迷失了。谁先谁后，谁轻谁重，哪个是重点，哪个是核心，哪些是辅助性的手段？这些东西搞不清楚。垄断行业的企业应该先去除垄断再去上市，但现在本末倒置了，政府企图通过上市来解决垄断的问题，但是一旦上市以后，就更难改了。像那些房地产企业，上市后再去炒房地产，那等于将风险转嫁给了公众投资者，即利润私有化，风险社会化了。所以对上市的垄断型国企来说，用垄断去融资，融资后更加垄断，这就是一个恶性循环。

在世纪之交的时候，中国要面临激烈的国际竞争，所以大家就希望国企在国家安全和技术先导上发挥作用，其实这种考虑在当时的背景下是没有问题的，因为当时民营企业还没有长大。但是事实证明用国企在国际上竞争是行不通的，国有企业在国际市场上受诸多制约，很多国家会将中石油这样的大国企当主权基金看待，国企收购其他国家的企业，在发达国家就走不通，所以希望国有企业承担这个角色是不行的。那么国企能不能承担技术先导的作用？现实是国有企业在研发上的投入一直上不去。最后只能指望国企在基础工业方面能够起到铺垫作用，不要跟民营企业在那些竞争性的、赚钱的行业中竞争。但是在实践当中，都是根据资产增值和效益增长来对国企进行激励的，所以国企普遍存在行为短期化的倾向，指望国企承担技术先导职能很难行得通。

民营经济在中国发展的很艰难，一是资本市场支持不足，二是成长环境受到压制，资本市场支持不足，资本市场过度管制，大银行对信贷市场的垄断都不利于引导民间投资的发展。成长环境上对民营经济的压制主要体现在两个方面，一是在市场准入上以及竞争上存在各种玻璃门和弹簧门的限制，限制了民营企业进入、成长和发展，二是法治水平低下，缺乏一个公平竞争的市场环境。目前，在中国，踏实作实业、创造财富的企业家很难生存，而善于投机、寻租、假冒伪劣的奸商却往往大行其道。所以，那些在改革开放中先富起来集聚民间资本没有流向生产领域，而是转化为了破坏性的游资，炒大蒜、炒土豆、炒房、炒矿，无法转化为耐心资本。在中国先富起来的浙江，一直备受非法集资的困扰，为什么在民营经济最发达地区会出现非法集资，同时这里民间资本又如此焦虑和浮躁，时常为患呢？这值得我们决策者深思。如果有良好引导和保障民间投资的制度环境，有更多更好投资渠道和投资机会，我想游资就可能转化为创造财富的耐心资本和社会资本。

一个政府官员首先考虑的是稳定，怎么可能去冒风险？所以国有企业永远都不可能成为创新的主体。中小企业才是真正的创新主体。虽说国有企业也可以像美国上市公司那样，可以给企业高管各种股权激励或高薪，以便调动他们的积极性，但作为国企却始终受到合法性质疑，作为党的干部，奉献是义务，而且，作为国企，只要获得超出社会平均水平收入，都有可能受到侵蚀国有资产的嫌疑。因为它属于全民的资产，激励牵涉到公共财产分配问题和社会公平的问题。可如果没有激励，国企领导动力从哪里来？

下一步：去垄断化和提升公共治理

国有企业十年改革最大的成就，就是国有经济战略布局和结构调整，不仅让国有企业扭亏为盈，而且形成了今天多种所有制经济共存和相互竞争格局。这为我们继续深化改革和完善社会主义市场经济体制创造了良好条件。所以，今后国企改革深化应该服务于我国社会主义市场经济体制的完善。按照这个思路，对国企来说下一步改革的关键就是“去垄断”。

国有企业实现自身发展不是目的，推动和促进整个国民经济的进步，实现社会的共同繁荣，这才是目的。国有企业改革始终是手段，国有企业做大做强也是手段。国有经济的最终目标仍然是提高全面福利水平，充分发挥社会主义制度的优越性，从这个意义上讲，国有企业改革一直是实现这个目的的手段，而不是目的。所以下一步国有企业改革，应该回归本源，强调其对整个经济的促进和推动职能。国有经济的进退不是服务于国有经济做大做强的小目标，而是服务于整个国民经济、竞争力的提高这个大目标。

下一步国有经济改革有两个重点。一个是垄断行业的改革。这恐怕是我们深化改革必须面对的一场攻坚战，必须把所有的经济领域都向民营资本开放。只有实现所有经济领域公有制经济和非公有制经济公平竞争，相互促进，我们的市场经济才是真正的市场经济，国有企业改革才能够真正到位。

另外一个重点就是政府职能的转变，也就是政府经济监管能力的培育和提升。政府的监管应该是中立的，是中性的，是对社会负责，不是对哪一个企业负责。确切地说，政府监管应当为各种经济成分平等竞争创造一个公平的市场环境。政府要当好裁判，提供优质的裁判服务，维护公平竞争市场法则，这样市场机制才能发挥优胜劣汰的作用，才能引导民间投资投入到有效率的生产领域，为企业创新提供激励和保障，我国才能真正实现发展方式的转变，而在这样的市场环境下，国有企业也才有可能改革为一个真正公平参与市场竞争的市场主体。换句话说，在公平竞争市场环境下，企业承担社会职能、享受待遇不应该因所有制身份不同而有所差别，也不存在谁主导谁的问题的等级区分。

归结起来，今后国有企业改革不在体制内，而在体制外。国有企业股份制改革并不能解决国有企业目前面临的成长困境。“体制外”改革就是，继续深化国有经济布局和结构调整，加快国有企业去垄断化改革步伐，采取切实有效措施消除政治文化、制度等各个层面排斥、歧视、限制、阻碍非公有制经济发展的各种障碍，创造公平竞争市场环境，完善社会主义市场经济体制，以此来推动和深化国有企业改革，而不是就国有企业谈国有企业改革。另外一个就是政治体制改革，必须加快中国宪政和法治建设，转变政府职能，理顺政府与市场关系，提高公共治理水平，把国企承担一些公共职能和政策行职能剥离到公共部门，为优化国有经济布局和结构、促进非公有制经济发展释放更大的调控空间，完善社会主义市场经济体制。