误娶采草贼:认真履行宪法和法律赋予的职责 开创人大工作的新局面

中国人大网   2004年05月31日   浏览字号：【大  中  小】    打印本页
——王兆国副委员长在宪法学习班上的讲话(摘要)
（2004年5月11日）
十届全国人大二次会议通过宪法修正案后，中央向全国发出了进一步学习和贯彻实施宪法的通知，全国正在开展学习宪法的活动。我们这次学习对于大家全面准确地领会和把握宪法包括宪法修正案的精神实质，深刻认识我国的根本制度和根本任务、公民的基本权利和义务以及国家生活的基本原则，增强宪法意识，自觉遵守和维护宪法，保证宪法、法律、行政法规在本行政区域内得到遵守和执行，实行依法治国、建设社会主义法治国家具有重大意义。刚才华仁同志讲了学习的目的、内容、方式和要求，我都赞成。下面，我就如何进一步学习和贯彻实施宪法，做好人大工作讲几点意见。
一、深刻认识进一步学习和贯彻实施宪法对于依法治国、建设社会主义法治国家的重大意义
宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程，是保持国家统一、民族团结、经济发展、社会进步和长治久安的法律基础，是中国共产党执政兴国、团结带领全国各族人民建设中国特色社会主义的法制保证。新中国建立以来，我国先后颁布了四部宪法。1954年制定的新中国第一部宪法是一部好宪法，是一部名副其实的人民宪法，对保障我国社会主义制度建立和社会主义改造任务完成发挥了重要作用。但这部宪法在1957年以后并没有得到认真的贯彻实施。1975年宪法和1978年宪法是在“文化大革命”中和“文化大革命”刚结束的特殊政治背景下制定的，在指导思想和具体内容上都存在着严重缺陷，这是我国制宪史上的沉痛教训。1982年由五届全国人大五次会议通过的我国现行宪法，是以1954年宪法为基础，根据党的十一届三中全会确定的路线方针政策，总结新中国成立以来我们建设社会主义的长期实践经验，特别是汲取“文化大革命”的教训，经过全民讨论制定的。实践证明，这是一部符合我国国情的好宪法。随着改革开放和社会主义现代化建设的不断发展，1988年、1993年、1999年全国人民代表大会通过了三个修正案，对宪法部分内容作了必要的修正。今年3月14日，十届全国人大二次会议认真审议并高票通过了现行宪法发展进程中的第四个修正案，这是我国政治生活中的一件大事，具有重大的现实意义和深远的历史意义。在宪法中确立“三个代表”重要思想在国家政治和社会生活中的指导地位，反映了全党全国各族人民的共同意愿，有利于巩固和发展全党全国各族人民在新世纪新阶段继续团结奋斗的共同思想基础。把党的十三届四中全会以来的基本经验写入宪法，为坚持和运用党领导人民在改革开放和现代化建设伟大实践中取得的成功经验提供了法制保障。把十六大确定的重大理论观点和重大方针政策，如推动物质文明、政治文明和精神文明协调发展、发展新时期的爱国统一战线、完善发展非公有制经济的方针、保护公民的私有财产权和继承权、国家尊重和保障人权等写入宪法，为贯彻落实“三个代表”重要思想和十六大精神提供了宪法保障。通过这次修宪，宪法更加完善，更加符合国情，更加反映时代精神，更加适应全面建设小康社会、开创中国特色社会主义事业新局面的要求。
党中央十分重视宪法的学习和宣传教育。新一届中央政治局第一次集体学习，就是学习宪法。2002年12月4日，胡锦涛总书记在纪念宪法公布施行二十周年大会上的讲话中指出：“全面贯彻实施宪法，必须加强宪法宣传教育，提高全体人民特别是各级领导干部和国家机关工作人员的宪法意识和法制观念。”今年3月14日吴邦国委员长在十届全国人大二次会议闭幕会的讲话中指出：“我们要以这次修改宪法为契机，广泛宣传宪法，深入学习宪法，使全社会特别是各级领导干部和国家工作人员，牢固树立宪法意识，切实维护宪法权威，保证宪法有效实施。”3月18日中央政治局常委会召开会议，对进一步学习和贯彻实施宪法作了研究部署。同日，中共中央发出《关于进一步学习和贯彻实施（中华人民共和国宪法）的通知》，要求“在全党全国集中开展学习和贯彻实施宪法的活动，进一步动员广大党员、干部和人民群众投身全面建设小康社会的伟大事业”。
深入学习和贯彻实施宪法，对于建设社会主义政治文明，落实依法治国基本方略，保障国家长治久安，具有重大意义。依法治国，最根本的是依宪治国，依法执政，最根本的是依宪执政。因此，学习法律，首先要学习宪法；增强法制观念，首先要增强宪法观念；维护法律的权威和尊严，首先要维护宪法的权威和尊严。要充分认识宪法在国家政治和社会生活中的重要地位，熟悉宪法，遵守宪法，维护宪法的权威，严格依照宪法办事，真正把宪法作为根本的活动准则。
二、人大要在进一步学习和贯彻实施宪法、推进依法治国进程中发挥重要作用
人大作为国家权力机关，拥有制定法律和地方性法规、监督“一府两院”的工作、决定重大事项、选举和决定任免同级国家机关领导人员等重要职权，在保证宪法贯彻实施的工作中具有其他任何国家机关不可替代的作用。人大要履行好宪法和法律赋予的职权，把党的路线方针政策切切实实地贯彻到工作中，首先必须认真学习宪法，准确理解宪法，增强宪法意识，按照宪法赋予的职权努力工作，特别是要把贯彻实施宪法落实到立法和监督工作中去。
（一）加强立法工作，提高立法质量。根据宪法和法律的规定，全国人大及其常委会享有国家立法权；较大市以上的地方人大及其常委会，可以制定在本行政区域内实施的地方性法规。宪法不但规定了人大的立法权，而且宪法本身规定需要制定法律的地方就有40多处。加强立法工作，做到“有法可依”，是依法治国、建设社会主义法治国家的前提。党的十六大指出，为适应社会主义市场经济发展、社会全面进步和加入世贸组织的新形势，要加强立法工作，提高立法质量，到2010年形成中国特色社会主义法律体系。人大作为立法机关，任务相当艰巨。全国人大及其常委会和享有地方性法规制定权的地方人大及其常委会要根据国家和当地改革开放和社会主义现代化建设的实际情况，把实际需要、条件又成熟的法律法规尽快制定完善，为依法治国、建设社会主义法治国家提供法制基础。
十届全国人大常委会组成后，对立法工作很快作出部署。吴邦国委员长提出，本届全国人大常委会立法工作要实现一个目标、突出一个重点。一个目标是，争取在本届全国人大及其常委会的五年任期内，基本形成中国特色社会主义法律体系。一个重点是，提高立法质量。在总结前几届人大立法工作经验的基础上，适应新情况、新任务，十届全国人大常委会在立法工作中着重抓了两个方面的工作：一是进一步明确了中国特色社会主义法律体系的内容，起草了常委会五年立法规划，并把基本的、急需的、条件成熟的立法项目列入年度立法计划。现在各方面要求立法的事项很多，由于时间短，必须把基本的、急需的、条件成熟的立法项目抓住。二是在工作中坚持提高立法质量，强调建立严格的法律起草责任制，每个立法项目都要做到“任务、时间、组织、责任”四落实，做好审议前的协调和请示工作，进一步增强立法的民主性、科学性，把好法律起草质量关。今年是落实全国人大常委会五年立法规划的关键之年，任务十分繁重，不仅要完成当年的立法任务，对五年立法规划的落实情况进行检查，要根据十届全国人大二次会议期间代表提出的议案、建议和实际需要，对立法项目进行个别调整，而且要为今后几年的立法工作打好基础。
人大在立法工作中要把握好以下几点：
第一，立法一定要贯彻党的路线方针政策。党的路线方针政策是法的灵魂。人大工作接受党的领导，很重要的一个方面就是通过法定程序，使党的主张成为国家意志。无论是制定法律还是地方性法规，都要坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持党的领导，自觉地将党的路线方针政策，通过法定程序，转化成为法律，成为国家意志，作为依靠国家强制力保证全社会都必须遵守和执行的活动规范和行为准则，为党的路线方针政策的贯彻落实提供法律保证。
第二，立法要从国情和实际出发。我们的国情是处在社会主义初级阶段，13亿中国人民正在沿着中国特色社会主义道路，建设富强、民主、文明的社会主义现代化国家。法律法规是实践经验的总结，实践是立法的基础；法律法规又是为实践服务的，立法要符合实际的需要。立法要从国情出发，从实际出发，特别是制定地方性法规，更要考虑到本地的具体情况和实际需要。国外的立法经验我们要借鉴，我国加入世贸组织后，要履行国际承诺，我们的经贸法律法规要与世贸组织规则相衔接，但是对外国的立法经验要采取分析和鉴别的态度，从中吸取对我们有用、有益的东西，不能完全照搬照抄。我们的法律要有自己的特色，地方性法规也要有地方特色，不能搞大而全，小而全，要从本地的具体情况和实际需要出发。
第三，立法要维护国家法制统一。宪法规定，国家维护社会主义法制的统一和尊严。立法工作必须坚持法律法规不得与宪法相抵触，下位法不得与上位法相抵触，同位法之间也不能相互矛盾的原则，坚决防止和克服地方保护主义和部门保护主义。随着公民法律意识的增强，人们对立法工作也提出了新的要求。如果我们的法律法规质量不高，甚至相互矛盾，依法行政、公正司法就会遇到困难。加强立法工作，提高立法质量，最重要的是保证和维护国家法制的统一。
为了切实从源头上保证法制的统一，全国人大常委会要进一步加强法规备案审查工作。这些年来，每年报送全国人大常委会备案的行政法规、地方性法规有数百件之多。把备案审查工作做好，是保证国家法制统一的重要环节。去年全国人大常委会委员长会议修订了法规备案审查工作程序，最近经中央同意，已经建立了专门的法规备案审查工作机构，使这项工作更加规范化、制度化。
（二）加强监督工作，保证宪法和法律的贯彻实施。宪法规定，全国人大及其常委会监督宪法的实施，地方各级人大在本行政区域内保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行。这是宪法赋予各级人大的重要职责，也是各级人大义不容辞的法定责任。监督权是人大的一项重要职权，也是人大的一项重要工作。宪法规定，我国的一切权力属于人民；人民行使国家权力的机关是各级人民代表大会和它的常务委员会。全国人大和地方各级人大是国家体制中的国家权力机关，行政机关、审判机关、检察机关都由它产生，对它负责，受它监督。在我们国家，不存在不受监督的权力。我国的监督体制中，有党纪监督、政纪监督、司法监督、民主监督、社会监督和舆论监督等。全国人大作为最高国家权力机关的监督是最高层次的监督，是代表国家和人民对其他国家机关进行的具有最高法律效力的监督，是人民当家作主的重要体现，是其他监督不可替代的。地方各级权力机关的监督，在本行政区域内同样是其他监督不可替代的。人大的监督，对于保证其他国家机关贯彻实施宪法和法律，促进中国特色社会主义现代化建设事业的健康发展，具有重要的作用。
人大的监督权是宪法和法律赋予的，宪法、全国人大和常委会的议事规则、立法法、地方组织法、代表法，以及关于加强对法律实施情况检查监督的若于规定、关于加强中央预算审查监督的决定、关于加强经济工作监督的决定等法律，以及地方人大制定的有关监督工作的地方性法规，是人大依法开展监督工作的依据。根据宪法规定，全国人大及其常委会的监督分为法律监督和工作监督。一是法律监督，对法律实施的监督，主要是监督宪法的实施，对同宪法相抵触的法律、行政法规和地方性法规、最高人民法院、最高人民检察院的司法解释等规范性文件进行监督。二是工作监督，督促政府依法行政，法院、检察院公正司法，主要是对政府、法院和检察院的工作是否符合宪法和法律进行监督。地方人大及其常委会根据不同层级所负有的职责，也要依法开展法律监督和工作监督。
宪法和法律关于全国人大及其常委会和地方人大及其常委会职权的规定是明确的。各级人大在行使职权的过程中要严格依法办事，对属于人大监督范围内的法规、规章、命令、决议和决定等是否与宪法和法律相抵触，要进行监督检查，该支持的支持，该修改的修改，该撤销的撤销。像有的地方在乡镇设立人大常委会，有的地方搞乡镇长直接选举，这是违反宪法和地方组织法的。对这类问题，人大要按照法律赋予的职权，依照法定程序及时予以纠正。
在我国，中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心。共产党执政就是领导和支持人民当家作主，最广泛地动员和组织人民群众依法管理国家和社会事务，管理经济和文化事业，维护和实现人民群众的根本利益。宪法和法律是党的主张和人民意志相统一的体现，党领导人民制定宪法和法律，同时党领导人民遵守、执行宪法和法律，任何组织和个人都不允许有超越宪法和法律的特权。按照党总揽全局、协调各方的原则，人大、政府等依照法律规定，履行各自职责，从而使整个国家机构协调、高效地运转，这是我国政治体制的特点和优势，要不断坚持和完善，绝不能搞西方“三权分立”、“两院制”的一套。各级人大的工作，都要在同级党委的领导下进行，这是做好人大工作的关键。各级党组织也必须模范地执行宪法和法律，在宪法和法律范围内活动。
多年来，各级人大在监督方面做了许多工作，取得了明显的成绩，有很多好的经验和做法。我们要继续总结经验，从人民的根本利益出发，在增强监督实效上下功夫。监督工作要围绕党和国家工作的大局，针对当前改革发展稳定中的重大问题、涉及群众利益的热点问题开展监督，力争突破难点、取得成效，使监督工作有新的“亮点”。去年，全国人大在这方面做了几项工作，如督促政府有关部门妥善解决拖欠农民工工资和出口退税问题，督促最高人民法院、最高人民检察院和公安部门基本解决了多年积累的超期羁押问题等。今年，还要重点围绕人民群众普遍关心的、当前经济社会发展中出现的突出问题，如粮食安全和“三农”问题，维护职工合法权益和就业问题、义务教育问题等，下大力气加强监督工作，力争取得显著成效，开创新的局面。地方人大要从自己的实际出发，围绕人民群众普遍关心的、当前经济社会发展中出现的突出问题，扎扎实实开展监督工作，切实提高监督实效。
三、加强人大队伍思想政治建设和组织建设，为贯彻实施宪法、完善人民代表大会制度提供思想保证和组织保证
人大作为国家权力机关，首先是一个政治机关，人大履行的各项职能，无论是立法、监督，还是决定重大事项、选举或决定任命国家机构的领导人员，政治性都很强。人大的同志要牢牢树立党的观念、政治观念、大局观念和群众观念，善于从政治上观察和处理问题。要按照吴邦国同志提出的“政治坚定、业务精通、务实高效、作风过硬、团结协作、勤政廉洁”24个字要求，加强队伍建设，在事关政治方向、政治原则的重大问题上，同以胡锦涛同志为总书记的党中央保持高度一致，使人大工作始终沿着正确的政治方向前进。
在这次修宪过程中，就有极少数人提出要取消或者改变宪法序言，其实质是要在宪法中取消四项基本原则，改变我国宪法的社会主义性质。大家知道，在起草1954年宪法时，毛主席阅读和研究了世界各类宪法，他多次讲，我们的这部宪法属于社会主义类型的宪法。他从1918年苏俄宪法把列宁写的《被剥削者劳动人民宣言》作为宪法开篇受到启发，决定在宪法总纲的前面写一段序言。“序言”这个形式是中华人民共和国宪法的一个特点，一直保持到现在。1954年宪法从中国的实际出发，体现了人民民主原则和社会主义原则。我国现行宪法序言在总结中国革命建设、改革开放实践经验的基础上，明确规定，中国各族人民将继续在中国共产党领导下，在马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想指引下，坚持人民民主专政，坚持社会主义道路，坚持改革开放，不断完善社会主义的各项制度，发展社会主义市场经济，发展社会主义民主，健全社会主义法制，自力更生，艰苦奋斗，逐步实现工业、农业、国防和科学技术的现代化，推动物质文明、政治文明和精神文明协调发展，把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家。宪法序言是宪法的组成部分，序言中规定的四项基本原则是中国历史的结论和中国人民的选择，是我们党执政的宪法依据。随着时代的发展和认识的深化，按照经济社会发展的客观要求，依照法定程序，对宪法作适当修改，是完全必要的。但是，宪法中关于国体、政体、公有制经济为主体等内容绝不能改变。这是关系到我们举什么旗、走什么路的根本问题。对这些大是大非问题，我们必须始终保持清醒的头脑。
前一段时期，有人对一些地方制定的规范性文件向全国人大常委会提出违宪、违法审查建议。公民根据立法法的规定，提出审查建议，反映了公民法律意识的增强，对于化解矛盾、解决问题有一定的作用。但是，人大进行违宪、违法审查具有重大、复杂和敏感的特点，需要正确认识、疏导和把握。违宪是最大的违法，违宪是极其重大的事情，不能把什么违法问题都作为违宪处理，否则宪法实施的监督就不严肃，宪法的权威也难以维护。第一，宪法规定，全国人大及其常委会监督宪法的实施，这是非常明确的。在我国，不能在全国人大这个最高国家权力机关之外另行设立宪法委员会或宪法法院。宪法问题不能起诉到法院，不能搞“违宪审查司法化”。第二，违宪审查是指对特定事项的合宪性进行审查并决定其是否违宪的制度。至于一般的行政行为的问题，可以通过行政复议、行政诉讼等方式解决，不能搞“违宪审查的泛化”。对于一些公民提出的违宪审查建议，要区别情况，积极慎重，分类处理，不要把矛盾都集中到违宪审查上来。一是将违宪审查和违法审查区别开来。一些公民提出进行违宪审查，从内容上来说，多数是属于下位法违反了上位法的规定，并不涉及违宪。违宪应当是指与宪法相抵触的规范性文件并且在这一领域无上位法的情形。如果既违法又违宪，应该按违法来处理。二是由全国人大常委会和有关国家机关分级处理。全国人大常委会主要审查行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例涉及违宪违法的问题，其他规范性文件涉及违法的问题应由有关国家机关依法处理。
随着我国社会主义民主政治建设的不断发展，人大作为国家权力机关在国家政治生活中的地位和作用越来越重要。地方人大在认真履行宪法和法律赋予的职责的同时，开创性地开展工作，根据宪法和法律，探索一些新的工作方法和思路，对人大工作和社会主义民主法制建设起了积极的作用。中国特色的社会主义现代化建设事业在发展，人民代表大会制度要完善，人大工作也要不断探索，不断前进。但是，任何探索和创新都必须在宪法和法律的范围内进行。全国人大与地方人大之间、上下级人大之间不是领导关系，但存在法律监督和工作指导的关系，上下级人大应经常通气，多沟通，多交流。全国人大要认真改进议案的办理工作，包括议案的提出、审查、办理和反馈，逐件认真审议，跟踪检查办理情况，并将办理情况向提案人反馈。这是加强与代表和地方人大联系的一个重要方面。人大工作是政治性很强的工作，要讲政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来，使人民代表大会真正成为人民行使国家权力的机关。
人大工作有几个特点：一是每五年换届一次，都有一批新同志到人大工作；二是人大要贯彻党的主张、代表人民的利益，决定的都是国家的重大问题，涉及到政治、经济、文化和社会生活的各个方面，政治上要求高；三是人大审议、决定问题，是集体行使职权，集体决定问题，无论人大代表、常委委员、人大常委会主任每人都只有一票的平等权力，人大从组织形式到运作方式都体现了民主集中制的原则，行使职权的法定性和程序性很强；四是人大代表是国家权力机关组成人员，代表人民的利益和意志，依照宪法和法律赋予的职权，参加行使国家权力。人大代表不能代替其他国家机关行使职权，不能直接处理问题。1993年全国人大常委会关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定明确指出，执法检查组不直接处理问题；常委会不直接处理具体案件，具体案件应由法律实施主管机关严格依照法律程序办理。
人大的同志要注意学习政治理论和业务知识，提高自身的能力和水平。毛泽东、邓小平、江泽民同志都反复强调，全党同志特别是领导于部要坚持和加强学习。胡锦涛同志在新一届中央政治局第一次集体学习时的讲话中进一步强调指出，我们党要团结带领全国各族人民抓住机遇，与时俱进、开拓创新，实现全面建设小康社会的宏伟目标，不断开创中国特色社会主义事业新局面，必须坚持把学习作为全党一项十分重要的任务，不断加强，不断推进，努力使全党的马克思主义理论水平和科学文化水平不断有新的提高。人大的同志首先要深入学习马列主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想，这是人大工作坚持正确政治方向的根本保证。还要努力掌握人民代表大会制度的理论，系统学习法学理论、宪法和法律，熟悉人大的议事规则和工作程序，提高做好人大工作的本领。同时，由于人大的立法、监督等各项工作涉及到社会的诸多方面，还要紧跟时代发展步伐，努力学习当代经济、科技、文化、管理等新知识，把新时期人大工作提高到一个新的水平。
同志们！党的十六大提出全面建设小康社会的发展目标，我们正处于改革开放和社会主义现代化建设的新的发展阶段，人大工作面临着新的任务和使命，任务艰巨，责任重大。让我们紧密团结在以胡锦涛同志为总书记的党中央周围，高举邓小平理论和“三个代表”重要思想的伟大旗帜，认真履行宪法和法律赋予的职责，开拓进取，努力工作，为开创人大工作的新局面做出更大的贡献。