西班牙海鲜饭调料:[原创]论企业登记审查安全与效率 - 〖 登记注册 〗 - 中国红盾论坛 - |工商论坛|...

工商部门是企业登记主管机关，肩负着各类市场主体的准入职能。如何做好市场主体的准入工作，意义重大。企业登记审查工作，一直是我们实践操作中较难把握的问题，究竟应履行什么义务，承担什么责任。本文作粗浅探讨，抛砖引玉，共同推动登记审查工作。

一、 安全与效率冲突

任何值法律制度，都有它存在的基本价值。登记审查制度同样也存在着安全和效率的双重价值取向。一方面，为防止企业乱设、滥设，出现了众多的“皮包公司”、“三无企业”、“空壳企业”，大量名不符实的非法主体混入市场，要求登记机关切实严把市场主体准入关，确认合格的市场主体，保证交易安全。另一方面，政府服务招商引资，登记机关提供优质、高效、快捷的服务，实现效率最大化，要求企业登记主管机关对申请设立之企业的审查内容和范围尽可能予以限缩，以体现效率原则。

2004年7月1日《行政许可法》颁布实施，其对企业登记的审查形式，可以归纳为三层含义：（1）申请人对申请材料真实性负责；（2）企业登记机关对企业设立申请应当当场登记，这就表明企业登记一般是形式审查；（3）需要对申请材料的实质内容进行核实的，进行实质审查。这里讲的“需要”不是指所有企业，而是由登记机关根据申请的情况予以确定。

二、形式审查与实质审查

企业审查登记应理解为一般情况下主要是形式性审查，实质性审查为辅。其两者的只要区别主要表现为审查范围、审查方式的不同。

（一） 形式性审查

1、形式性审查及责任。形式性审查内容，主要审查其申请材料

是否齐全，是否符合法定形式。其审查方式只通过一般方法和手段，如考察申请材料的语言文字和前后逻辑联系，核对申请人笔迹、印章，就有关疑点询问申请人或其他有关人员等，故形式性审查只对申请材料形式上承担责任，对其真实性不承担责任，从实践结果看，审查效率较高，但是不安全隐患较大。

2、形式性审查的把握

形式审查是对提交的文件、证件的完备性、有效性进行的审查，但从目前的登记工作实践看，有些登记人员对完备、有效的理解有所偏差，认为自己的责任仅仅是材料“有”即可，对材料是否“全”且“有效”疏于审查。

如对验资报告审查，仅仅审查是否提交验资报告，是否盖有审验单位公章，而对该验资报告是否符合《注册会计师法》、《独立审计实务公告第1号—验资》的有关规定不予审查或审查不严。虽然审验部门承担对审验结果的不真实责任，但登记机关有权对认为不实的验资报告提出置疑，必要时，可以要求企业提交银行出具的出资证明、实物转让清单、专利证、商标注册证、土地使用权证明、资产评估报告及评估结果确认书或者股东、发起人认可证明等材料。

再如对章程的审查，章程的形式是否符合法定形式，章程中的必要记载事项是否完整、齐全，公司章程是否有股东或发起人的签字、盖章等；公司章程内容是否符合法定要求，公司章程所记载的事项是否符合法律、法规规定，审查公司登记事项变更是否和公司章程相联系等。所以，形式审查也要求登记人员对相关知识有一定程度的了解，否则就会被别有用心的人轻而易举地蒙混过关。

（二） 实质性审查

1、实质性审查及责任。实质性审查，是指登记机关不仅从形式

上审查登记材料，而且还要对申请材料的合法性、真实性加以审查。其主要审查方式通过特别方法和方式，如听证、要求申请人限期提交补充材料等，故对材料的真实性承担责任，从实践结果看，安全性较高，审查效率偏低。

2、实质性审查的把握

实质性审查虽然能保障交易安全，但是程序上较为复杂，笔者认为应注意以下几点：一是实施实质性审查，至少应指派两名以上工作人员进行核查；二是对“直接关系他人重大利益的”，应当告知申请人、利害关系人有进行陈述、申辩的权利；三是应严格执行实施实质性审查的方式和程序；四是执法人员应当对陈述、申辩意见予以明确表态，阐明采纳与否的事实、理由和依据，因此要求执法人员有较高的专业技能；五是实施实质性审查具有一定的自由裁量权，要求实施机关必须具有合理性，不得违背公平、公正、公开原则；六是实质性审查具有更大的风险性，因为对申请材料进行实质性审查，就要对审查后的材料的真实性、合法性和有效性负责。

一般情况下，企业设立需要前置审批的，审批机关应对企业设立进行实质审查。但是在目前工作中，由于一些企业的前置被取消，后续管理工作又没有跟上，使企业登记机关处于矛盾的焦点，不予登记缺乏法律支撑，如登记又有可能引发社会矛盾，实施实质审查无疑是个好方法。如政府或有关部门过去对一些市场主体的准入有过规定或承诺，而过去的规定与承诺不一定符合现行的法律、法规，如跨区域的生鲜肉连锁店与当地个体生鲜肉销售摊点的利益冲突。

三、审慎审查

确定登记机关是否应对非法或虚假的登记承担责任，不是根据登记机关的审查形式是形式审查还是实质审查，而是看其是否应尽到合理的注意义务，即“审慎审查”。它既不能苛求登记人员对一切把关，也不能做任意狭义的解释。应当以合理谨慎的政府公务员在相同或近似情况下应当尽到的审慎和注意程度为衡量标准。有些登记事实的非法或虚假，不需进行实质审查，只要从当事人提交的申请文件中就完全可以发现。如在同一次申请中不同文件上，同一人的签字有明显差异，或在办理变更登记时，查看企业档案过程中发现，同一人的签字与档案材料中的签字明显不一致的。跨过这一门槛的，审批机关可以免责，否则就要承担行政责任。

四、几点建议

从企业登记审查形式看，都存在利弊，如何更好地完善审查制度，减少企业登记审查责任，笔者提出如下几点建议：

1、以形式审查为一般准则。登记机关审查要求，履行合理的注意义务，是否按照法律规定提交各项必要的文件资料和证件，提交材料是否规范，所载事项是否齐全，符合法定形式，只要符合上述程序，即可核准，予以登记。

2、适时实施实质审查。可将实质性审查予以机动性，可放在设立登记之前，亦可在之后，保留依实际情形的自由裁量权，若发现申请设立或已设立企业有与法律规定的实体要件不相符合者，登记机关可拒绝登记或撤销已生效之登记，并依法追究设立人的法律责任。企业设立无效或撤销制度想法虽然并不成熟，如撤销后该企业法律效力的溯及力等问题值得商榷，但是它作为形式审查的补充有其存在的必要性。

3、实质审查重点的转变。在准确把握前置审批登记的同时，应将审查的重点由核定企业的经济性质、经营范围及方式向市场主体资格确认、法定代表人任职资格及注册资本查验上转变，有利于建立市场诚信基础，确保市场交易安全。如作为集体企业投资主体的集体资产管理中心是否具备投资能力；作为非货币出资的无形资产是否存在评估不实，虚报注册资本的情况；董、监事尤其是法定代表人是否具备任职资格等。

4、进一步建立和完善告知制度。登记事项经公示之后，即可产生对抗力和公信力，告知制度在企业登记和确保交易安全方面，起到非常重要的作用。通过告知制度进一步明确当事人的权利和义务，对当事人权利和义务进行充分保护，如利害关系人提出异议后，登记机关可启动实质性审查程序，合理履行注意义务，确保行政许可无过错。

从以上三方面看，前者能体现效率原则，后三者则追求交易安全，三者有机结合，加上必要的配套措施，有利于实现安全与效率的平衡抉择。