西安半坡艺术区:拿地“故事”多

从城市到乡村，名目繁多的“故事”正不断被炮制出来，目标直指建设用地指标。

近年来，一些地方过度依赖土地出让、房地产开发的土地财政现象受到社会广泛关注。随着全国范围的新一轮房地产调控的展开，那些深陷土地财政困局的地方政府压力不可谓不大。但一些地方为了拿到宝贵的土地资源，继续拓展土地财政的财源，可谓绞尽脑汁：申办各类“盛会”，新农村建设，保障房建设，旧城改造，整理土地……种种“故事”被炮制出来，这都有可能使调控效果大打折扣。

“圈地”堪称普遍

新春之际，江南某县城的新城区，宽阔的大马路边房地产项目广告随处可见，一派火热的建设景象。广告牌背后，是林立的在建楼盘和平整好的大片空地。就在离县城几公里之遥，成片的农村民居被推倒，统一的农民集中居住区正在兴建。

这样的场景并非孤例。在一些相对欠发达地区，通过新建城区、新农村建设“圈地”的做法堪称普遍。一位不愿透露姓名的地方政府负责人表示，新城建设和新农村建设，从根本上讲也是为了地方发展，但如果从财政角度来看，由于不少地方仍然处于“吃饭财政”状态，要想满足各领域不断增长的资金需求，最好的方法还是卖地，那么造新城、搞新农村建设的首要目的就成了置换城乡建设用地指标——“拿地”。

在一些地级市、县级市和县城，短短几年里铺出的新城区摊子，甚至比几百年发展下来的老城区还大，与之同时，是规模庞大的征地拆迁。一些地方在新农村建设过程当中，有意无意地误读和利用城乡土地增减挂钩政策。其做法是大量拆退农村宅基地，同时兴建标准不一的农村集中居住区，而“节余”出来的宅基地等农村建设用地则通过一系列操作，最终作为建设用地指标高价置换到城市。被拆除旧居的农民，则“被上楼”，不仅加大了农民生活成本，还严重损害了农民土地权益。

在一些大城市，旧城改造、土地整理、举办各类盛会等种种名目则与前述做法有“异曲同工”之妙。在众多城市，旧城改造往往以大规模拆迁方式运作，迁走居民后，地方政府顺利从中拿地，以招标、拍卖、挂牌的方式出让，获取丰厚的土地出让金。至于举办盛会，不仅能够“擦亮”城市形象、提升土地价值，更能以堂而皇之的名义直接拿地用于盛会。盛会结束后，拿到的土地当然就可以用于房地产开发，政府的土地财政又多了一笔收入。

经营土地乐此不疲

根据财政部公布的数据，2010年全国土地出让金收入总额高达2.7万亿元，同比增加70.4%，占地方财政收入的比重达66.5%，创下自2004年土地市场实行“招拍挂”制度以来的新高，如果再加上土地相关的税收，毫无疑问，国有土地出让所产生的相关收入是地方政府财政最主要的收入来源。

在国家收紧土地“闸门”的背景下，地方发展压力较以往更大。在这种情况下，许多地方并不是思考政府服务转型、谋求科学发展新路，而是千方百计延续以前的老路，借各种名义扩大土地储备、“预留发展空间”，“新城建设”、“工业园区规划”等种种“故事”由此产生。

一些专家认为，这种状况短期内无法改变，由于国内产业结构转型缓慢、加上房地产市场持续增长的内生动力依然不减，预计在未来相当长的一段时间内，土地出让金在地方财政收入中的比重仍将维持在绝对高位。

中国城市规划设计研究院副院长杨保军说，地方政府一旦从经营土地中尝到甜头，就会乐此不疲，但后果往往是土地和房价越来越贵，普通百姓非但难以享受到城市化带来的好处，相反还要为水涨船高的房价付出更多代价。

专家认为，在国家加大楼市调控的背景下，土地财政的负面作用显而易见。尽管目前中央政府调控房地产市场的决心很大，自2010年起调控政策也是一波接一波出台，但许多地方却态度消极。

以议论多年的土地增值税为例，该税属于地方税种，地方政府对其拥有相对较大的自主选择空间。如果地方政府能够提高土地增值税的预征比例，并加强清算程序，将可能加大房地产企业资金运作成本，最终产生降低房价的显著良性效果。但考虑到相关连锁反应，巨额土地出让金有可能受到损失，许多地方政府都对土地增值税的预征、清算持宽松态度。

专家支招破除旧模式

同济大学建筑与城市规划学院教授孙施文认为，土地财政造就了“征地——卖地——收税收费——抵押——再征地”的模式，其中地方政府、房地产开发商、银行成为最大的受益者。如不遏制这样的趋势，政府转型、服务民生就可能落空。

专家认为，首先要改革地方政府集土地管理与土地经营于一身的行政体制，分离政府经营土地的职能。在财政增收的渴求下，对土地收益的无限制追逐必然伤害相关公共利益。

其次必须改革当前的财税体制。当前财税体制导致财权不断上移，事权不断下放，地级以下的地方政府事权与财权严重不对等，土地出让的“一本万利”就成了解决这一矛盾的不二选择。必须看到，土地财政收入确实解决了一些地方公共事业建设的资金来源问题，如果没有可替代的财政来源，减少土地财政收入就意味着停止一部分公共事业的运行。当前需要平衡整体利益和局部利益，推进财税体制改革，使中央政府和地方政府在事权和财权的分配上更加合理，进而减少地方政府对土地财政的依赖。

同时，一些地方政府热衷于经营土地，其目的还在做大GDP和谋取政绩。要遏制土地财政，就必须在干部政绩考核体系中弱化GDP比重，更多地考核社会建设等综合指标，这样才能扭转土地财政的不良政策取向。

中国建设报■陈刚/文