暴力拆迁史的终结:拆掉旧屋老街而非公民的权利与尊严

文｜刘浪

2010年12月27日09:00  来源：人民网-文史频道

http://history.people.com.cn/GB/205396/13586065.html

因拆迁引发的欺诈、骚动、冲突乃至命案自上世纪90年代中国各地掀起了大拆大建热潮以来比比皆是。然而，暴力是任何一个文明社会、法制社会所不能容忍的，不管它是正义还是非正义，不管它是代表少数还是大多数。我们要拆掉的应该是旧屋老街，而不应拆掉公民的权利与尊严、政府的权威与公信。暴力拆迁拆掉的是民心向背，是社会正义。

《飞屋环游记》海报

2009年5月底在北美上映的动画片《飞屋环游记》中，老卡尔在妻子艾莉去世后，变得孤僻起来。因为他不肯把自己和妻子用爱心建造起来的房子卖给开发商，不得已当起了最牛钉子户。然而，开发商每天的软磨硬泡，让他烦躁不已。无奈之下，老卡尔决定用几万个氢气球“逃离地球”。据说影片的剧情来源于美国一则真实的故事。

梅斯菲尔德的房子

家住美国华盛顿州西雅图市的老太太伊迪丝·梅斯菲尔德堪称西雅图“最牛钉子户”：2007年她曾一口回绝房地产公司近百万美元的拆迁补偿款，坚持不肯搬出自己那套不值一万美元的两层小别墅。直到现在，她的房子仍倔强地立于周围新建楼房的包围之中。

 

 

    编者按：今天上午，北京大学的学者将以“宪法与行政法中心”的名义向国务院法制办递交一份建议书，对《国有土地上房屋征收与补偿条例（第二次公开征求意见稿）》提出修改意见，共涉及11个方面，包括13个条文修改和增加两个条文。在此之前，这个中心的学者已进行了为期十天的准备。此次征求意见将于本月30日截止。

    本文摘自《文史参考》第2期（1月下）

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    自上世纪90年代以来，中国各地掀起了大拆大建热潮，大干快上的背后，因拆迁引发的欺诈、骚动、冲突乃至命案比比皆是。我们要拆掉的应该是旧屋老街，而不应拆掉公民的权利与尊严、政府的权威与公信。暴力拆迁拆掉的是民心向背，是社会正义。

　　有学者提出，现行的《城市房屋拆迁管理条例》与《宪法》和《物权法》有相悖的地方，应立即修改。而国务院法制办已明确回应将进行修改并在近期提出草案。纵横中国近十年，拆毁无数房宇的“拆迁条例”正面临着被强拆的命运，这难道就是历史的吊诡吗？

　　2009年12月7日，江苏省常州市，76岁的邢爱秀（女）因拆迁上吊自杀身亡。2009年11月23日，四川省成都市，54岁的唐福珍（女）因抵制强拆自焚，数日后不治身亡。2009年11月20日，云南省曲靖市，29岁的岳喜在拆迁现场被殴致死……

　　拆迁引发的暴力事件和人命悲剧屡屡上演，引起了社会热议，人们开始思考暴力拆迁、违法拆迁背后的制度根源。2009年12月10日，北京大学沈岿（kuī）、王锡锌、陈端洪、钱明星、姜明安5位学者就此联名向全国人大常委会提出审查《城市房屋拆迁管理条例》（以下称“拆迁条例”）的建议。

　　《物权法》的起草人之一，全国人大常委会委员、人民大学教授王利明也指出：《物权法》是民事基本法，它明确规定了有关拆迁的原则，而“拆迁条例”作为行政法规，却凌驾于《物权法》之上，《物权法》确立的房屋拆迁规则面临极大的实施障碍。

　　现行“拆迁条例”与《宪法》及《物权法》自相矛盾的背后，折射的是公民、政府和利益集团的博弈，而这场较量中，谁是以卵击石的弱者一目了然。

　　“拆迁条例”悖于《物权法》

　　与邢爱秀、唐福珍和岳喜一样，在很多拆迁现场，政府官员手持“拆迁条例”为强拆依据，而被拆迁户则拿着《物权法》与政府官员争辩论理。从表面上看，这些事件是被拆迁人和拆迁人之间的激烈矛盾，内在的冲突更发生在行政法规与法律之间。这些事件暴露的问题在无数拆迁案例中有惊人的相似之处。比如受委托拆迁的是政府还是房地产开发商？拆迁之前的“听证会”是不是“只听不证”？对“钉子户”如何实施人身和财产的保护等等问题，始终贯穿在拆迁之中。

　　这些问题的根源，即《物权法》和“拆迁条例”的矛盾。

　　2007年3月16日，十届全国人民代表大会第五次会议通过了《中华人民共和国物权法》，与拆迁直接相关的该法第42条规定：为了公共利益的需要可以征收个人的房屋或其他物权。

　　所谓“公共利益”，应当符合以下几个条件：第一，公共利益的受益者必须是国家或者不特定人；第二，受益人的受益必须是不特定的多方面性，不能以某一方面确定；第三，公共利益的获益必须具有持久性；第四，公共利益的层次性要准确把握，需将国家整体利益和地方利益有效把握。但由于概念上的模糊性，《物权法》让“拆迁条例”有机可乘。比方说，实际的很多拆迁过程，拆迁人忽视了该条后边的一项补充——“对于非公共利益的商业拆迁，物的权利人可以自主决定是否转让自己的物权”。因为目前很多地方把“商业拆迁”也当作是公共利益来操作。

　　事实上，在涉及拆迁的部分，《物权法》规定的征收、征用主体只能是政府，但“拆迁条例”里的拆迁人却被认定是开发商。《物权法》属民法领域，侵犯物权自可寻求民事司法救济，而条例则过分依赖行政权。行政裁决是给被拆迁人的常规救济管道，但拆迁人常常拿着行政裁决逼迫被拆迁人就范。

地方利益集团的“尚方宝剑”

　　“拆迁条例”早于《物权法》而生，自2001年11月1日起施行。其原则是“加强对城市房屋拆迁的管理，维护拆迁当事人的合法权益，保障建设项目顺利进行”。但由于近十年来城市建设和商品住房产业的迅猛发展，使得它的许多细则已不适合今天的环境。

　　比如条例第17条规定：被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。它通常被地方政府和利益集团当成是“尚方宝剑”而先斩后奏。

　　上世纪90年代以后，商品房开发形成浪潮，作为保证工程顺利开工必不可少的环节，拆迁本身利益巨大，它成为了众人追捧的蛋糕。

　　因为政府不能亲自出面搞拆迁，有政府背景的拆迁公司应运而生。2003年4月，北京出台的《北京市房屋拆迁单位管理办法》规定：房屋拆迁单位在取得营业执照后，应当向市国土房管局提出资质申请，经审查核准并取得《北京市房屋拆迁资质证书》后，方可从事拆迁业务。行政法的出炉，为拆迁公司戴上政府红帽。自此，拆迁公司成为了中国城市化建设的独特产物，与政府和开发商形成了目标一致的利益链。

　　在这个利益链中，尤其是在当前房价飞涨、城市开发如火如荼的背景下，“拆迁条例”为一些地方政府“卖地”提供了法律依据。以卖地为地方政府主要财政收入来源的现状，也被人戏称为“土地财政”。一些地方政府利用不同土地用途之间存在的巨大价差，通过强制命令压低征收价，再转手高价卖给开发商，先以公共利益为由得计划手段之便，再改变用途得市场手段之利，从中赚取差价。为了利益追求， 有的地方政府不仅可以制订规则，还可以随意修改规则，既是运动员，又是裁判员，还是监督员、审判员，它无论做什么都可以说是“依法办事”。

　　所以在一些强拆现场，往往有公安、城管、国土、法警等各类执法者的身影。面对这样强大的执法“阵容”，被拆迁人大多数只能屈从。而个别“钉子户”使出自残、暴力等极端手段，上演一幕幕悲剧。

　　拆迁方为避免直接“冲突”，常常雇佣拆迁公司冲锋陷阵。这些公司往往招收一些社会闲散人员，为强制拆迁不惜采用骚扰、恐吓、偷袭，甚至纵火、伤害等恶劣手段，有的地方拆迁直接被黑社会性质的组织垄断、操控。

　　据一位曾在北京某拆迁公司任职的业内人士透露，拆迁公司通常会使用先礼后兵的手段。所谓“先礼”，比如停水停电断路、指使拾荒者偷窃、堆塞建筑垃圾让拆迁户无法正常生活等手段，或是趁拆迁户外出，背地里把房子给拆了等等。如果以上还不能解决问题，拆迁公司就会用暴力手段去招呼。每个拆迁公司都雇佣了一批“内部保安”，其实就是由社会闲散人员组成的打手，要动真格时，他们就会派上用场。“以暴制暴”一般会成为解决问题的终极手段。 　有空子的可钻的“漏法”

　　新时期的“中国式拆迁”中，被拆迁户也使出浑身解数，为多要补偿款而斗智斗勇，大家发现了一条规律：谁搬得越晚，谁拿的补偿款就越多。于是，就出现了“刁民”，进而发展成“钉子户”。

　　钉子户的问题在一些地方的开发区、高新区特别严重。为了项目早开工、快投产、快缴税，政府为开发商一路绿灯放行，该办的手续不办，该走的程序绕着走，美其名曰“先上车，后补票”。而对拆迁户的拆迁补偿却“严格把关”，对他们的生活保障、今后出路置若罔闻。这“一宽一严”引起群众不满，造成了上访、闹事、堵工等不和谐事件的频繁发生。

　　被拆迁户最常见的自保手段是“种房”，所谓“种田种粮不如种房”。当听说某地要拆迁了，拆迁户连夜添砖加瓦，拔“屋”助长，以期多得补偿费。有的在将被征用的自家土地上大量突击栽树，甚至那些“树”一只手就可拔起来。

　　政府的缺位、错位，开发商的“进位”，再加上极少数所谓的“钉子户”，它们将“中国式拆迁”这个大舞台演绎得纷繁杂芜，牵引着中国城市化的进程。一部中国城市化的推进史，包含着社会的进步，经济的腾飞，也包含着民众的不平，弱者的无奈。在今天以人为本、以法为本的社会，“拆迁条例”到了不得不改的地步。

　　2009年12月16日，国务院法制办召开第三次“拆迁条例”修改专家研讨会，据与会的联名上书学者之一钱明星透露，新的条例写入了“按市场价补偿”的内容。这意味着征收和拆迁制度将发生彻底改变，将逐步实现“无公共利益则无征收，无合理补偿则无征收，无征收和补偿则无拆迁，无法院裁决则无强制拆迁”。

　　12月28日，国务院法制办主任曹康泰接受媒体采访时也表示：目前法制办正在就条例草案征求地方意见，并将请被拆迁人表达意见，新“拆迁条例”有望按市场价对被拆迁人进行补偿。

　　事实上，围绕着拆迁的种种问题绝非修改一纸“拆迁条例”就能彻底解决的。许多征地拆迁问题十分复杂，有的地方政府也确实想为百姓做好事，想为当地谋发展，比如棚户区改造、架桥修路、城中村拆迁等动机和初衷应该是从公共利益出发的，但即使真的是为了公共利益，也会碰到想多讨补偿的“钉子户”，政府拿他怎么办？于是，强制拆迁、 野蛮拆迁屡见不鲜，更不用说有些地方政府在利益驱动下的开发和卖地了。

　　暴力拆迁史的终结有赖于政府回归到自己真正的角色，处理好地方发展与维护群众利益的关系。地方政府应警惕“公司化”的趋势，为了GDP增长，为了发展政绩，为了提高财政收入，卖地赚钱、修路赚钱、罚款赚钱??从而忘记了提供优质公共服务的根本职能。无论如何，暴力是任何一个文明社会、法制社会所不能容忍的，不管它是正义还是非正义，不管它是代表少数还是大多数，这理应成为和谐社会的共识。