街道仁义贴纸:国有资产流失犯罪态势分析 - 法学在线 - 北大法律信息网

　　陈剑在《流失的中国》一书中列举了大量的国有资产流失数据：我国国有企业的呆死账及银行的不良资产损失至少在12000亿元以上；每年公款吃喝的费用高达1000亿元；每年偷税漏税损失1100亿元以上；由于决策失误造成的经济损失至少在1000亿元以上^[1]。据国家国有资产管理部门的统计，仅1992年全国就有5000多家企业在与外商进行合资经营过程中，应该进行国有资产评估而没有进行评估，造成国有资产及其所有者权益损失高达460多亿；在国有企业股份制改造中据有关部门最保守的估计，到1993年5月，仅由于国家股不上市造成的资产流失达250亿元以上；我国土地资源流失每年在100亿元左右；1982年以来，据国家黄金局统计由于个人和集体单位乱挖乱采，国家损失黄金价值在370亿元。全国检察机关，通过查办贪污贿赂犯罪案件，每年为国家挽回经济损失近50亿元，仅1993年到1997年，5年就从贪污贿赂犯罪分子手中夺回238亿元^[2]。　

　　面对这种愈演愈烈的国有资产流失犯罪现象，分析研究其犯罪态势，必将有助于完善的国有资产保护体系的构建。　

　　与经济犯罪基本发展态势相一致，国有资产流失犯罪具有犯罪数量总体上升，大案要案增多、案值攀高，造成国有资产流失的数额特别巨大的总体特点。此外，国有资产流失犯罪还呈现出一些不同于非国有资产流失犯罪的特点。　

　　一、犯罪主体呈现两极化趋势　

　　国有资产流失犯罪的主体是普通主体，既可以是国家工作人员，又可以是一般的人员，也可能是单位。目前国有资产流失犯罪主体呈现两极化趋势，即高官和“小鬼”同时作案。 　

　　（一）高官（管）作为犯罪主体的一极　

　　长期以来，国家工作人员主要是领导干部被认为是国有资产流失犯罪的主要犯罪阶层，认为只要管住了“上面”（高层管理人员）就堵住了国有资产的流失。特别是国有资产改制中出现的，代表国有资产管理方的改制领导小组成员以及该企业高级管理层收受企业股份中存在的弄虚作假、不评估或低估国有资产、签订不合理转让协议等行为，是造成国企改制过程中国有资产大量流失的最主要原因。例如2003年发生在浙江台州市“黄岩房产”案件，2001年在时任转制领导小组组长和副组长的3名党政官员的帮助下，黄岩市政府国土局副局长陈熙，兼黄岩区财政局、国土局、建设局和发展计划局四个单位共同出资成立的国有股份制企业——黄岩房产的总经理，对该企业进行改制。陈熙及其儿子获得了改制后亿嘉房地产公司股份达到85.48％。转制之前，黄岩房产的总资产仅为4．55亿元，亏损726万元。但是，改制成功后一年后，企业总资产已超过10亿元，2003年底，公司的净利润就迅速飙升至6000万元。案发后，陈熙与转制领导小组组长和副组长的3名党政官员均涉及职务犯罪和国有资产流失犯罪被立案。　

　　浙江省检察院在对2004年上半年查办的78件涉案金额50万元以上的职务犯罪特大案件进行分析后发现，那些涉案金额最大、犯罪人数最多的案件，均发生在国企改制期间，涉案人员包括许多改制领导小组成员^[3]。　

　　由于高官（管）手中拥有国有资产绝对的管理权，具体国有资产经营、管理、改制中的政策和事务都由其决定，形成了高官在国有资产管理中的绝对优势，形成“自卖自买”现象，加上目前监督机制的不健全，导致了企业一把手、高级管理人员的高官和高管最容易实施侵犯国有资产系列犯罪。因此高官（管）成为最容易实施国有资产流失犯罪的人。　

　　（二）“小鬼”——普通工作人员作为犯罪主体的另一极　

　　在人们把高官（管）作为预防控制国有资产流失犯罪的重点时，随着监督制约措施的不断完善，公民法律意识的提高，高官（管）的作案风险系数大为提高，于是某种程度上限制了这类人的犯罪。近年来，不断出现“小鬼”——普通管理人员或普通工作人员造成国有资产巨大流失的案件。这并不是说任何接触到国有资产的普通管理人员或普通工作人员都会实施国有资产流失犯罪。这些人基于工作职责的需要，具有一定的国有资产管理的权限，只不过这种权力没有高官（管）那么大，例如，国有仓库的保管人员与管理人员。主要分为两类：一是负责企业产、供销的业务人员及企业中的技术人员；二是企业中直接管钱管物、管帐的人员。　

　　（三）两极的勾结——可怕的趋势　

　　高官（管）和普通工作人员这国有企业的两极，实际上应发挥互相监督的作用。很多恶性的国有资产流失犯罪案件都是企业普通职工举报发现的；也有一些是企业的高官（管）在管理过程中发现企业工作人员的犯罪行为，依法移交司法机关处理的。但目前国有资产流失案件中发生的所谓“群蛀”现象十分突出，即企业高级管理人员与普通工作人员利用各自管理国有资产的便利条件，一起侵吞、挪用国有资产。于是出现了一旦案发就是丛上到下所有经办人员“一锅端”的现象。例如，长春一汽专用车分厂仓库主任韩明植等16人特大团伙贪污一案就是各被告人、犯罪嫌疑人之间相互勾结、结伙或分别结伙，利用其各自的职务之便（如仓库保管员、计划员、提件员等身份），先后多次从该厂仓库内提出大量汽车配件运出厂外卖掉，将赃款侵吞、挥霍时间长达一年之久，涉案金额300余万元，使一家经营状况较好的企业，竟连年亏损达千万元。这样的案件近年来并不罕见。这种高官（管）和“小鬼”联合侵害国有资产的犯罪的危害是极大的。由于缺乏了本应形成监督链条的上下级之间的监督，故往往使得犯罪行为具有较强的隐蔽性而很难发现，并且造成的国有资产损失常常是特别巨大，甚至是该单位的国有资产被侵吞一空或致其面临破产。　

　　二、犯罪手段的多样化与智能化　

　　侵吞国有企业资产的犯罪手段可谓五花八门，常见的有：其一，在举办中外合资，中外合作企业时，中外双方资产作价不公，将国有企业资产压低价格，而接受外商高价设备和技术的合资做法，也导致了国有资产的流失；同时在经营过程中，允许外商通过“转移定价②”，导致中方股东国有企业利润受损，形成了国有资产的进一步流失。其二，一些国有企业在兴办的第三产业公司（属于为了解决本企业职工生活问题的福利公司）过程中，擅自转移部分国有企业资产归“三产”公司无偿使用；由于一些“三产”公司大多不属于国有公司，其产生的利润成为合法收益，因此国有企业领导把三产公司产生的利润作为自己的“小金库”随意侵吞、使用，而与此同时大量的国有企业资产源源不断地从原企业流失。其三，利用破产、兼并过程中国企资产重组和清算进行虚假评估的机会，漏评或低评资产价值，从而造成国有企业资产的流失；搞假破产，真赖账，即将同一行业或者不同行业的若干企业合并为新的总公司，待原企业有效资产划转到新的总公司，而债务继续留在原企业，然后对原企业实施破产，或者用分立重组方式，将原企业有效资产划转到新公司，把债务留在原企业，使原企业变成资不抵债的空壳企业，再将其宣布破产，导致国有债务（例如银行贷款）无法收回。相伴而生的是国有资产流失犯罪中呈现出一个明显的特点：职务型犯罪突出，权钱交易情况严重。　

　　由于国有资产流失犯罪行为人造成国有资产流失的巨大损害后果的目的是为了个人获取不法利益（部分因玩忽职守型犯该罪的除外）。国家工作人员利用其管理国有资产的职务便利实施犯罪、获取不法利益，具有条件上的优势，因此成为国有资产流失犯罪中突出的类型。其获取不法利益的途径：一是直接侵占国有资产或其收益；二是不直接获取国有资产而是通过实施损害国有资产的行为获取收益者给予的物质利益，包括金钱或其他等价物。据最高人民检察院统计，2003年至2004年8月间全国检察机关共查办国有企业人员贪污贿赂犯罪25322人，在高检院近期此时期查办的贪污贿赂案件中，国有企业人员涉案比例高达41.5％。这些人的不法行为很多都与国企改制有关。这期间，仅检察机关就查办了超过2.5万名国企人员的不法行为。　

　　国有资产流失犯罪手段的另一方面是更趋智能性。由于目前计算机网络的法制法规、制度建设和管理措施比较滞后，利用计算机网络进行的贪污、侵占公款、行贿受贿、转移赃款等国有资产流失犯罪案件开始增多。特别是在金融领域，近几年来，随着我国金融体制改革和金融新业务的拓展，利用计算机、网络作为作案手段的案件不断增多，如非法编制、修改国有银行或金融机构管理程序和数据，破坏有关凭证、帐页，骗取和套取现金；利用计算机软件缺陷，内外勾结套取存单、贪污存款和利息等，都体现出高智能化的特点。　

　　三、犯罪领域呈现热点集中趋势　

　　（一）新兴市场中易发生的国有资产流失犯罪　

　　市场经济给经济建设的发展提供了新的机遇，注入了新的活力，金融市场、证券市场、期货市场、房地产市场、高科技市场等一批新兴专业市场应运而生。由于新兴市场建立初期法律及配套管理制度的相对不完善，使犯罪机会加大、犯罪成本降低，加上隐蔽性强的特点，故不容易被发现。因此这些新兴市场，如金融、证券、期货、股票市场容易成为国有资产流失犯罪集中发生的热点场所。而且，国有资产流失犯罪类型由纯粹的国有资产流失犯罪扩展到非纯粹的国有资产流失犯罪，且数量大大增加。国有资产流失犯罪，由纯粹的国有资产流失犯罪，如私分国有资产、徇私舞弊、底价折股出售国有资产等犯罪，向这些热点中非纯粹的国有资产经营的领域渗透。如金融、期货、证券、知识产权等领域中，里面既有国有资产流失的犯罪也有非国有资产流失的犯罪。　

　　（二）国有企业改制中易发生国有资产流失犯罪　

　　在国有企业改革进程中，新的改革措施出台初期，必然有许多待完善之处，此时期常发生大量的国有资产流失犯罪。改制中常见的侵吞国有资产手法无非这么几种：买通会计师事务所或其他中介机构进行虚假评估；隐匿、转移大额资产和利润；确定价格较低的时期作为评估基准日，在评估有效期内把大笔国有货产充实到待价而沽的企业中；人为缩小外界获得改制信息的范围，或通过对交易人资格限定减少竞争者；人为将拍卖转为变卖，或者拍卖时故意分拆价值较高的整体资产^[4]。　

　　（三）国有无形资产流失严重　

　　无形国有资产的流失也是一个突出的国有资产流失的表现趋势，如，国有单位驰名商标被抢注、低估或无偿转让；国有著作权被无偿转让；国有专利技术未及时申请专利，或被低估或无偿转让等，从而导致我国国有企业无形资产的大量流失。　

　　（四）针对土地资源进行的国有资产流失犯罪增多　

　　国有土地可以说是目前最大的一笔国有资产，静态价值在25万亿元左右。由于我国土地市场还处于发育发展的初级阶段，土地市场秩序混乱，土地审批、出让制度都很不完善，针对土地资源进行的国有资产流失犯罪成为热点。近年来曝光的大案要案，无论是成克杰、胡长清还是沈阳慕马案，都同土地有关。针对土地资源发生的国有资产流失犯罪的特点表现为：案件数量多、涉及面广、单个案件的案值巨大，一般案件都会造成国有千万元，甚至上亿元资产的损失^[5]。犯罪方法主要有：利用划拨、审批土地权进行钱权交易，非法批准征用、占用土地；非法低价出让国有土地使用权；国有企业改制、破产或兼并、合营中低评或不评估土地使用权价值，导致国有资产或收益的丧失。　

　　四、犯罪复合化　

　　国有资产流失犯罪复合化表现在犯罪类型的复合化和犯罪主体的复合化两个方面。　

　　（一）犯罪类型的复合化　

　　这是指国有资产流失犯罪由单项犯罪向综合性犯罪升级，多种犯罪相互交织。以国有企业改制中的国有资产流失为例，按照国家发改委经济体制综合改革司司长范恒山的说法“在产权改革的过程中，利用体制上的某些漏洞，一个资产上亿的国有企业可以轻而易举、一分钱不花地成为某些企业家私人的企业”，“只要三个半过程”。第一个阶段是评估，“利用连带的评估企业，比如会计师事务所，一个评估就可将一亿资产缩水到5000万”。第二个阶段，就是谈折扣，“第一个折扣叫做‘贡献折扣’，某些企业家利用地方政府急于将企业‘脱手’的心理，以长期为企业工作的‘苦劳’要求折扣，这样，5000万变成了4000万；第二个叫做‘优惠折扣’，在实际交易时，又会索要一定的折扣，将4000万变成3000万。”第三个阶段是购买，“有两种手段可以让自己一分钱不花，通过银行贷款把企业搞到手。第一种是利用正在购买中的企业作为财产抵押，向银行贷款；第二种是用企业将来的利润作抵押，并以今后的利润还贷，变成了‘赊账贷款’。^[6]”而剩下的半个过程就是把企业资产转走，用半年到一年时间，千方百计地把现在的企业搞破产，那样对银行的债务也就逃避掉了。在这一过程中不仅有国有企业管理层的贪污行为，会计师提供虚假财会报告、提供虚假证明文件的行为，还有金融机构人员的非法贷款行为，可能还会有洗钱行为等等。又如，在广东省潮汕地区发生的骗取出口退税案件中，不法分子骗取出口退税往往与骗汇、套汇与洗钱连在一起形成一条龙作业。有的骗税分子把骗得的税款通过地下钱庄汇到新疆伊犁，从伊犁的银行中提款出来到乌鲁木齐外汇市场换成外汇，用飞机运到广州，再用汽车运至深圳、汕头一带，然后用船把外汇现钞运到香港，通过关系打入香港的银行，再从香港把外汇汇到潮阳，形成洗钱链条。其中涉及的罪名就有骗取出口退税罪、逃汇罪、洗钱罪等。　

　　（二）犯罪主体的复合化　

　　这是指国有资产犯罪行为人向多人共同犯罪发展，各犯罪人之间互有分工与协作。例如上述两个案例中，可以看出犯罪人之间的分工与协作关系之密切。在国有资产流失犯罪中，内外勾结、上下串通共同犯罪的现象日益增多。“内外勾结”表现在国企领导干部、管理人员同不法私营企业主或个体老板相互勾结利用，乱投资、乱担保和乱借款，共同侵吞转移国有资产。“上下串通”表现在一个单位、一个系统往往由于侦破一起国有资产流失犯罪案件，有时竟能带出一连串的案件，形成一案连多案、小案连大案、案中还有案的共同犯罪的状况。　

　　五、犯罪的国际化色彩日益强烈　

　　随着我国改革开放的深入和加入世贸组织，我国经济逐渐走向世界经济一体化之道路。经济一体化，国际贸易增多，也使得国有资产流失犯罪具有国际化的特点。表现在：通过境外设立国有企业的子公司，利用国家对境外监管不力的漏洞，大肆进行侵占国有资产的活动；或者进行资产转移，将国有企业的资产转到境外设立的私人公司，造成国企的破产；国内外犯罪分子勾结，联合侵吞、侵占国有资产，造成国有资产巨额流失；利用境外机构进行洗钱，将侵占的国有资产专为合法财产。国有资产流失犯罪的国际化发展使得这类犯罪愈加不容易被发现，例如国企工作人员与境外公司勾结，采用高价买入产品甚至是废品的方法，将国有资产转移。同时，也使得某些国有资产流失犯罪更容易发生，例如对由于境外机构资信、产品质量、技术水平等查实存在一定难度，使得渎职类国有资产流失犯罪更易发生，如签订合同失职被骗案件屡屡发生。　

　　六、案件查处难度增大　

　　由于国有资产流失犯罪存在上述所列的主体两极化，手段多样性、智能性，犯罪类型的多样化，犯罪复合化，犯罪国际化等特点，使得国有资产流失犯罪案件的查处难度增大。国有资产流失犯罪大多具有隐蔽性的特征，常采用“合法”形式进行掩盖，许多案件没有现场，痕迹物证不明显，不像一般刑事案件容易暴露，在这种情况下，证人在案件中的地位更显得重要，但国有资产流失犯罪案件中的证人不少与作案人员关系密切，有的人甚至是作案者的配偶、子女、共同作案人、行贿人、介绍人或是具有职务上的从属关系、利害关系的人等。从他们身上取证的难度往往很大。而且实施国有资产流失犯罪人的智商一般都不低，懂得利用管理制度、监督制度、改革中政策、甚至法律制度中的漏洞，重视销毁犯罪证据，因此侦查机关很难取得犯罪的直接证据。特别是近年来高科技手段的采用，例如，利用计算机网络进行的国有资产流失犯罪，更不容易获得犯罪证据。而且，各犯罪人之间由于利益关系的存在，互相之间常常通风报信，统一口径，订立攻守同盟。因此国有资产流失犯罪案件查处难度很大。　

　　七、不作为形式的国有资产流失犯罪常被忽视　

　　国有资产流失犯罪的行为方式有作为和不作为两种。作为形式的国有资产流失犯罪表现为犯罪行为人采取积极的手段，例如贪污，挪用，私分国有资产，在国企股份制改造中里外勾结的“贱卖”或“甩卖”等，造成国有资产流失的结果。不作为形式的国有资产流失犯罪则不表现为犯罪行为人对国有资产采取的积极动作，如侵吞，而是行为人对国有资产采取消极、漠视的态度，闲置国有资产导致巨额国有资产的迅速贬值、毁损或损失。不作为形式的国有资产流失犯罪主要表现为渎职类的国有资产流失犯罪，如第167条签订、履行合同失职被骗罪，第406条国家机关工作人员签订履行合同失职被骗罪，第397条玩忽职守罪，第419条失职造成珍贵文物损毁、流失罪，第168条国有公司、企业人员失职罪，国有事业单位人员失职罪。前四类犯罪在司法实践中有不少案例，但国有公司、企业人员失职罪和国有事业单位人员失职罪的案例还较少见。关键在于大家对国有公司、企业、事业单位人员不作为形式造成国有资产流失的行为是否构成犯罪尚存不正确的认识，典型的如东北地区发生的国有资产流失的“冰棍”现象。该地区某些国有企业领导人由于担心进行国有企业股份制改革可能造成国有资产流失问题，从而因此可能承担法律责任，于是，他们便不对国有企业进行改革，导致企业原有国有资产在闲置中损毁，庞大的国有资产像“冰棍”一样渐渐融化流失了，而且还造成了新的国有资产的损失③。这实际上也是一种国有资产流失的犯罪行为，应当与侵吞、贪污等作为形式的国有资产流失犯罪一样，受到刑罚的惩罚，以维护我国国有资产的安全。符合现行刑法第168条的规定，即应该国有公司、企业的工作人员，有严重不负责任行为，导致国有公司、企业破产或者严重损失，致使国家利益遭受重大损失的，应当以该罪追究其刑事责任。