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【环保复苏】金沙江水电站违规调查

作者: 南方周末记者 孟登科 发自云南大理 2009-06-17 22:59:25 来源:南方周末

最高层的批示催生了今年的环保风暴——华能、华电下属的两个水电站因环评违规被紧急叫停。在此之下，是环保部与电力巨头及地方政府围绕整个西南水电开发和生态保护这一矛盾的激烈博弈。在地方政府、电力巨头的强力利益联盟和电力巨头先小后大、步步为营的巧妙开发策略面前，环保部如何才能有效履行自身的监管职能呢？

龙开口水电站的附属工程陷入停顿，工人们陆续离开　图/南方周末记者 麦圈

工人在大坝的缆车平台上，看着停工的大坝。　图/南方周末记者 翁洹

黄昏时候，中江镇的居民喜欢在金沙江边吹风钓鱼。　图/南方周末记者 翁洹

风暴骤至

三个月内，中央高层领导针对怒江、澜沧江、金沙江流域的水电开发连续做了三次批示。“环保部这次的环保风暴是拿着高层领导的尚方宝剑。”

不出意外，云南大理州鹤庆县的朵美乡将在两天后进行撤乡变镇的挂牌仪式，它将有一个响亮的新名字“龙开口镇”。

为这个乡镇命运带来改变的是一个叫“龙开口”的村落，在这里，将要建成一座装机容量180万千瓦的水电站，该水电站以村取名，叫“龙开口水电站”。

两年来，随着水电站工程一步步推进，朵美乡也在抓住千载难逢的机遇一天天地繁荣，祖祖辈辈居住在山坳里的山民第一次感受到了什么叫车水马龙。

然而，阴云骤至。

热闹的中江街上，突然一下子变得冷清了。6月15日，摆水果摊的李大叔向记者犯起了嘀咕，这三四天的生意一下子差了很多，“只及往常的一半”，但他并不知道怎么回事。

让李大叔水果生意一落千丈的是四天前国家环保部公布的“责令龙开口水电站停止建设通知”，因为这份停建通知，水电站的不少工人已陆续撤离了小镇，他们也带走了李大叔一半的水果生意。就在停建通知前十天，龙开口水电站还下发了加快工期的通知，并针对延误工期制定了详细的惩罚措施。

来自环保部的文件称：“华能集团投资建设的金沙江龙开口水电站未经环保部环境影响评价（简称‘环评’）审批，已于2009年1月大江截流，大坝主体工程进入混凝土浇筑阶段，违反了环境影响评价法的规定。”因为相同原因被叫停的还包括下游数十公里外的鲁地拉水电站。

2005年初，环保总局宣布停建包括装机容量仅次于三峡工程的金沙江溪洛渡水电站在内的30个违规建设项目，牵涉到8个省、三大电力公司以及与环保总局同属部级单位的长江三峡工程开发总公司，此役被舆论称为“史无前例的环保风暴”。

四年后，环保风暴再袭水电巨头，此时“环保总局”已更名为“环保部”，风暴中，金沙江流域的水电站开发建设再次成为主角，而华能、华电作为国内著名央企也颇吸引眼球，一时间，金沙江流域的水电开发再次成为舆论焦点。一年前，鲁地拉水电站曾发生泥石流灾害，9人不幸遇难。

风暴的突袭，令朵美乡乡长刘松涛感到意外，他声称“截流半年来毫无征兆”。得知消息的当天下午，刘松涛就和筹建处商定：为了维护稳定，进场的公路建设、移民安置点的工作以及饮水工程还是得继续进行。

就在6月15日当天，由环保部环评司巡视员牟广丰率队的五人督查组已抵达龙开口水电站，这位曾任环保部环评司司长的高级官员同时也是一位水电专家，对西南水电的开发建设非常熟悉，“由他带队再合适不过。”一位环保人士如此评价。据悉，此次督查组还有一项任务，即对金沙江流域水电开发整体情况的考察。

事实上，此次环评风暴并非空穴来风。据悉，三个月内，中央高层领导针对怒江、澜沧江、金沙江流域的水电开发连续做了三次批示，“此事影响大，应再广泛听取意见，深入论证，慎重决策”，上述环保人士称：“环保部这次的环保风暴是拿着高层领导的尚方宝剑。”

程序问题还是实质问题？

无论虎跳峡水电站如何改建，甚至停建，都将影响到下游几个水电站的技术经济指标。这正是环保部 “金沙江中游整体流域环评”的考虑所在。

在龙开口水电站筹建处主任张之平看来，水电站之所以被紧急叫停，主要还是“程序问题”。

正如环保部通报的信息所示：在环评报告通过之前，鲁地拉和龙开口就已经实施了大江截流，相关的主体工程建设也正在如火如荼地大力推进。牟广丰在龙开口水电站现场视察时说：龙开口主体工程建设已颇具规模，属于严重违规。

事实上，鲁地拉和龙开口两站的环评报告早已递交到了环保部的相关部门，但报告至今仍在审批之中。在环评报告审批通过前进行大江截流和大坝建设，这在张之平看来属于“程序错误”，但张对通过环评非常有把握，鲁地拉水电站总经理周卫东也向记者表达了同样的乐观。

尽管两家水电站的负责人对“违反程序”的客观事实一再坦率地承认，但仍然认为此次风暴多少有点“空穴来风”，他们一度认为通过环评报告只是时间问题。

2007年9月，华能集团就将龙开口项目的环评报告递交给了环保总局，10月份组织了评审，11月份根据评审，龙开口提交了一个补充意见，但是环保总局考虑到“对水生生物需要补充论证、龙开口不是重点开发项目”，暂缓了环评审批。2008年12月，龙开口水电站又进行了补充论证，环保部环境工程评估中心2月份也进行了评估，“我们以为就会来批文了”，张之平说“没有拿到环评报告一直很心虚”。

龙开口水电站的大江截流计划因为尚未通过的环评报告已经被推迟了，原定的大江截流时间是2008年11月。为了赶在枯水期前推进工程建设，2009年1月，在尚未得到环评报告前，龙开口和鲁地拉两站都实施了大江截流，并进行了主体工程的施工建设。

接受采访时，周卫东对于环评报告为何迟迟不能通过的原因不甚清楚，他甚至不清楚此次被暂停的环评报告还需要补充哪些内容，“只能让负责设计的西北设计院不断修改，直到通过为止。”他认为，所有的问题都在于“未批先行”。

事实上，迟迟未到的环评报告并不仅仅只是因为所谓“未批先行”的程序问题。“程序问题”只是环保部叫停两家水电站建设的原因之一，更重要的原因直指环评内容的“实质问题”。环保部认为，金沙江中游河段的水电梯级开发的环评还需要深入研究，尤其是流域沿途的鱼类和水生生态问题要统筹考虑。而这恰恰是环保人士近年来针对金沙江流域梯级水电开发所提出的主要质疑。

按照2003年国家计委通过的《金沙江中游河段水电规划报告》，金沙江中游将按照“一库八级”进行开发，即上虎跳峡、两家人、梨园、阿海、金安桥、龙开口、鲁地拉和观音岩，规划总装机容量为2058万千瓦。

报告明确指出：上虎跳峡水电站为龙头电站，对改善该河段梯级水电站调节能力、更好地满足电力需要具有重要作用。

然而，就在龙开口和鲁地拉两站如火如荼的开发之际，龙头水库上虎跳峡的命运却存变数。地质专家杨勇教授认为，由于虎跳峡地处“三江并流”世界自然遗产保护区，这是水电开发不可逾越的红线。

有关虎跳峡水电站的争论由来已久。众多环保人士认为：虎跳峡水电站建成后，18万亩滇西北最富饶的土地将被淹没，十万人将失去家园，并且淹没区是多民族聚居区。更为重要的是，虎跳峡水电站正处于金沙江大断裂带上，地震频繁，这里又是长江标志性拐弯，俗称“长江第一湾”，建水电站的地质风险非常大。“但我们在这方面的研究还没有突破，这导致了虎跳峡现在尴尬的局面——以前的最佳坝址很难成立，新的坝址也很难找到。”

无论虎跳峡水电站如何选改建，甚至停建，都将影响到下游几个水电站的技术经济指标。这正是环保部“金沙江中游整体流域环评”的考虑所在。

同时，在杨勇教授看来，环评报告中的鱼类和水生生态问题是一个至今都不可解决的世界性难题，除非降低环评标准，否则环评报告绝无通过的可能。

考虑到金沙江中游整体水电站建设的前提——虎跳峡龙头水库的未知命运以及难以突破的鱼类保护和水生生态问题，杨勇认为，环保部提出“对规划的龙头水库和虎跳峡河段的开发方式与相应的环境影响还需要深入研究”，这一要求切中要害。

“光荣与梦想”

乡长刘松涛对水电站的感激溢于言表，他有一长串的数据作为佐证。

6月15日，牟广丰在龙开口水电站视察后的总结会上说：“根据整改的情况，再决定下一步怎么办。”这句话一下子打消了很多人“速战速决”的美好期望，有消息称整改的时间将会超过半年。

这突然发生的变故让朵美乡的发展前景朦胧了起来。

这个距离鹤庆县城120公里的偏远乡镇是国家贫困县的边远贫困乡，用乡长刘松涛的话说是“与世隔绝的山坳”。2006年，这个有着270平方公里、3万人口的乡镇的财政收入仅有6万元，且全部来自于小水电站。

2007年，华能集团决定在龙开口投资建水电站，这成为朵美乡甚至鹤庆县“千载难逢的发展机遇”。

两年前，3个多小时的车程让县里领导充分体谅朵美乡干部的难处，只有重要的会议才会通知刘松涛参加。如今，由华能集团投资3亿元修建的48公里三级公路即将完工，这是山里人“想都不敢想的事”。

刘松涛幽默地说，以前给县领导打电话都爱理不理，“但现在我的电话绝对是最受重视的”。

刘松涛将“巨额投资，空前繁荣”的盛况都归功于华能，“毕竟是大企业，带动一方、服务一方。”

因为这个千载难逢的机遇，刘松涛和他的同事们总结出乡里的指导思想是：服务、服务、再服务。

2005年，朵美乡和中江乡合并称为“朵美乡”，合并后的乡政府迁往朵美乡，两年后，朵美乡党委书记、乡长的大部分时间都在中江小镇，“工作都以水电站为重点，全乡80%以上的精力都在这个工作上。”

为了给水电站建设最好后勤保障工作，林业站、农业综合服务站等乡里以前的冷衙门也变得重要了，大部分的工作人员被抽调进了专门服务于水电站建设的协调组，四十多人的协调小组，组长由乡党委书记亲自担任，乡里的主要领导都包括在内。

同样，鹤庆县也成立了由县长挂帅的协调小组，由副县长任总指挥的指挥部，长期驻扎在中江小镇，以便于协调沟通。

龙开口水电站在两年的建设期间，已经为鹤庆县贡献了超过七千万元的地方税收，这在全县总财政收入仅亿元的贫困山区无疑是财政上的雪中送炭。根据估算，水电站建成后，将每年至少为地方财政贡献5个亿的税收。

“都说抓机遇，现在机遇就在面前，怎么能不抓紧呢？”刘松涛说。

这个偏远的山坳小镇如今有着更大的野心：要把移民安置点建设成为新农村建设的示范点，为此，在华能集团出具的安置费用基础上，县财政还追加了500万元的建设费用。

这是一个极具诱惑力的未来，而且近在咫尺，然而，朵美乡乃至鹤庆县几乎唾手可得的光荣与梦想，却因为突如其来的变故变得朦胧起来。

水电站停建通知公布后，小镇的萧条立竿见影。中午11点，跑运输的中巴车司机在车里打起了瞌睡，沿街的办公家具店、商店更是门可罗雀，刘松涛总结的“人流、车流、资金流”突然一下子都断流了。

利益之手缠绕

在这些标语背后，是一双双利益之手。

在中国经济高速发展，电力供应持续偏紧的情况之下，水电业受到了“超常规发展”的特殊照顾。在西南各级政府的工作报告中，都将之视为“千载难逢的发展机遇”。

从四川到云南，从金沙江流域到澜沧江流域，再到怒江流域，沿路“打造西南水能源基地”、“建立西部能源基地”的宣传标语随处可见。在这些标语背后，是一双双利益之手。

在鲁地拉水电站所在地宾川县片角乡下六村村民还没有拿到征地补偿款之前，地方政府就迫不及待地让施工队进场，参与道路修建的工作人员胡先生说：目的就是为了抢速度。业主抢的是建设速度，而地方政府抢的则是税收等经济速度。

资料显示，水电站建设期间需要向地方政府缴纳建筑安装税，这笔费用对于拮据的地方财政来说无疑是天上掉馅饼。

水电站建设给当地经济发展带来的机遇是空前的。“鲁地拉水电站在建设期间，不仅每年可以为地方政府创造数千万元的财政收入，还可以拉动地方上的运输、建材、劳动力等各方面的发展，建成后每年7个亿的税收对各级政府来说都是一笔可观的财政收入。”周卫东说。“这还不包括云南省在其中的15%的资源入股的收益。”

2005年，华电、华能、大唐、华睿以及云南省开发投资公司一起合股的金沙江中游水电开发有限公司正式成立，对股权分配早已有明确的界定。“水电对每一个电力公司来说，都是一个好的产业结构，水电的效益很稳定，建成以后，将是一本万利。”张之平说。这导致了各大电力公司都急切想搭上这轮开发的快车。

如此优良的项目当然还会得到银行系统的支持，由于龙开口和鲁地拉两站尚未获得全部资质还无法向银行贷款，所以贷款数额还不得而知，但以金沙江溪洛渡、向家坝水电站为例，国家开发银行给长江三峡工程开发总公司的贷款即高达200亿元。

在水电开发这块香饽饽中，还时常会出现投资公司的身影。

目前，在这些利益之手的推动下，金沙江八级水电站都出现了被环保部定性为“跑马圈水”的现象。

被绑架的监管

按照环评法的规定，所有新建项目开工前，都必须获得环保部门的环评审批，但在水电开发中，开工的定义却非常特殊。

2007年，国家发改委发出了“金沙江中游梨园、阿海、龙开口和鲁地拉水电站开展前期工作的复函”，该文件同意这四个水电站的前期工作，但对于“前期工作”的具体内容并没有做出详细界定，甚至业主们认为前期工作还包括导流设施。

在有着二十多年电站开发经验的周卫东看来：“没有说导流洞可以，也没有说不可以。”事实上，所谓“前期工作”的不同理解已经造成了水电建设的混乱。

按照环评法的规定，所有新建项目开工前，都必须获得环保部门的环评审批，但在水电开发中，开工的定义却非常特殊。

来自国家发改委等部门的文件称，水电开发，只要获得地方政府的批准就可以进行三通一平的前期工作，水电项目的开工指大江截流和坝体建设。换句话说，在“开工”前，业主已经投入了数十亿的巨资完成了前期准备。

这就导致了监管的尴尬。

“三通一平甚至导流设施的建设已经对生态环境造成了巨大的影响，这些难道不需要环保部门评估吗？”中国公众与环境研究中心主任马军说。

6月15日，牟广丰对西南督查中心提出了“加强区域环境督查”的要求。在大理州副州长提出“将配合业主整改”的说法后，牟广丰明确说：各级政府和环保部门不是配合，而是监管。

“木已成舟”的既定事实，使得环保部门的监管变得苍白无力。完成了三通一平后，环保部门的一票否决将很难抵挡得住利益各方的联合施压。因此，有环保人士建议“在环评报告前不得进行任何施工”的程序修改。

实践中从来没有出现过已经三通一平的项目最终被迫下马的水电工程。4年前的那次环评风暴针对的就是未批先建的大型水电项目，但两个月后被叫停的水电项目即补充环评、缴纳罚款而轻松过关，此役最终被环保人士称为“板子高高举起，却轻轻落下”。

2005年的环评风暴中，金沙江下游向家坝、溪洛渡两个水电站也因未批先建受到处罚，但金沙江中游龙开口、鲁地拉两站的建设方似乎并不能从中吸取教训——在环评报告的审批过程中，已经完成了大坝截流。

不可逆转的“倒逼”？

这些首尾相连的电站，完成后将从云南虎跳峡上游的奔子栏到湖北宜昌，2000公里以上的长江干流，从急流险滩变成一系列的“跳水平台”。

杨勇的不抱乐观有太多现实的考虑：绝大多数的水电项目在上一轮的跑马圈水中已颇具规模。

2005年底，云南金沙江中游水电开发有限公司正式挂牌拉开了金沙江中游水电开发的序幕，负责全资建设虎跳峡、两家人、梨园和阿海水电站，参股建设金安桥、龙开口、鲁地拉和观音岩水电站。按照云南省政府的说法，这家公司的挂牌意味着，总装机两千多万千瓦的金沙江中游水电开发工作正式启动。

4年后，在近400公里的金沙江中游流域上，密布着兴建之中的8个水电站，然而，按照2003年国家计委通过的《金沙江中游河段水电规划报告》，规划中的一库八级水库必须遵循总体开发的原则，下游7级水电站的技术经济指标的重要依据是虎跳峡龙头水电站。

但虎跳峡水电站的争议至今未果，坝址悬而未决，但这并没有影响到下游水电站的猛力推进。

龙头水库未定，反倒施工下面的水电站，这个荒唐的逻辑在四川省地矿局区域地质调查队总工程师范晓看来，是利益集团采取的“倒逼策略”——既然下面的水电站是以虎跳峡为前提的，而目前看来虎跳峡的争议也最大，那么就想办法先把下面的水电站建起来，反过来影响对虎跳峡的决策。

这样的判断，有其历史依据。

在四川紫坪铺大坝修建过程中，也存在了激烈的反对意见，结果为了保证工程上马，业主做出了只修建紫坪铺大坝的让步，但在紫坪铺修好以后，业主又提出了本已放弃的鱼嘴工程，再次要求修建作为配套设施的鱼嘴工程，即杨柳湖大坝。最终，因为影响甚大，社会关注太高，以致鱼嘴工程未通过。

金沙江中游水电开发的策略如法炮制，但金沙江中下游的水电开发较之紫坪铺更为复杂。

截至目前，金沙江中下游的水电开发已经形成了不可逆转之势。这些高达百米甚至二百米以上的12级大坝中，有6座已经截流，4座在大规模前期施工。

这些首尾相连的电站，完成后将从云南虎跳峡上游的奔子栏到湖北宜昌，2000公里以上的长江干流，从急流险滩变成一系列的“跳水平台”，这还不包括若干的支流电站。

中央政策在水电开发上有明确的表态：“十五”规划提出的是“大力发展水电”，“十一五”规划则修改为“在保护好生态环境的基础上，有序地开发水电”。但在环保人士看来，西南水电的开发毫无疑问是过度了。但这一“过度”在地方政府和电力开发公司看来，仍远远不够，最新的消息是关于怒江的开发又再次被提上日程。

2008年底，阿海水电站已经通过了环评，在公众评议过程中，专家发出警示：环评报告中提到的针对特有鱼类的补救措施大多缺乏可行性。但是，这些意见并没有阻碍环评通过。

而且，如此高密度的水电建设，必然要牵涉到流域的总体协调问题，“这方面我国还没有操作经验”。

在环保部对鲁地拉和龙开口的处罚决定公开后，环保组织向社会公开发出了“金沙江开发决策须对历史负责”的呼吁信，文末写道“环保部应本着对历史负责的态度，为当世和后代守住环境底线”。“我不太乐观，单凭环保部的力量难以解决这一难题。”参与署名的杨勇说。