民国税考

中华民国的有效时限大多铺陈在多元军事和抗战格局上。庞大军费的开支不但加剧了中央和地方的格局和裂变，而且作为财政主体的税收也花样百出，成了天下纷乱的晴雨表

《财经国家周刊》特约记者 郑建峰

中国历朝历代都收税，末期莫不以“苛捐杂税”作为灭亡表征和内在，但名目和数目都与时俱进超迈先贤的，非中华民国莫属。

当时两个四川人以税为题分别说了一句著名的话——刘师亮说“民国万税，天下太贫”；郭沫若说“自古未闻粪有税，而今只剩屁无捐”。前者说税的巨繁奇多，后者则说课税的名目无孔不入。

课粪税

予岂好辩哉，予不得已也。“辩”换成“税”，用来解释民国的税收局势就有了双关的色调：这个政权之所以万税，也是不得已的。换言之，它别无选择。

比如上面郭说的“粪税”。以粪厕课税，在民国之前确实都是没有的，国人向来有“管天管地管不着拉屎放屁”的公理，这个税目出来，除了激发至极的义愤之外，也颇能说明“民国万税”想象源头：拉屎放屁都收税了，还有什么不收的么。

到现在也总能见到这样的标语，公开的比如“禁止随地大小便”，私下的比如“向前一小步文明一大步”，这除了证明古已有之的习俗坚挺之外，很少有人关注此项步入市政的历史——它原本是起自中华民国的。

民国建立之前的南京，有文字记载说“寻遍全街而不得一溺所，忍溺致疾者有之。”城内道路两侧专门留有土坑，供人解决“燃眉之急”，到处可见背对人群“方便”的男子，“整个南京城都成了厕所，臭气熏天。”

此种情况到南京国民政府成立之后大有改善。刘纪文任市长期间兴建了一批公厕，并且出台了“垃圾清洁规则”等11项市容环卫管理规章。但关键在于公厕的数量远远不够，民间私厕则雨后春笋乃至出现了一个专门的行业——粪业。后来发展乃至于三步一厕，五步一所，且竞争非常激烈。为了效益，私厕甚至专门雇有“掮客”，一方面看守厕所，一方面拉客入厕。

这种现象在民国许多城市都存在。但首先想起来收捐的，是四川督理杨森，他派军警在城门口堵截进城挑粪的农民，按挑收钱。民国的城市管理者则在这个基础上收取粪捐，正式列为市政相关的税收。正因为名目正式，且行政部门繁杂交错各有利益，就派生出很多矛盾和争执。卫生局说粪便有关卫生；社会局说人入厕方便是社会问题；税务局说税务局收税天经地义。最后三家机构协调的结果是，一个厕所，卫生局收卫生捐，社会局收社会捐，税务局收粪捐。

民国的行政格局特点在各自为政，重目的而不重形式。如粪捐在南京如是，在北平的征收则相对固定，公厕捐和粪场捐，都由市卫生局收取。1934年12月3日，北平市卫生局长方颐积签署了一份名为《北平市卫生局为报告整顿公厕等各项遵办情形致市政府呈》的公文，其中第三四款说“……朝阳门内大街北便道等四处，业已招标建设乙种模范公厕各一处，现均已完工……伏查此种公厕，造价每座陆百伍拾元，而本局所征之厕捐不过叁佰余元，……计截至本月底止，内城六区公厕均已办理完竣，月增厕捐收入共为陆拾壹元捌角伍分……”

以上可以说明两点：一、厕捐是很认真扎实的政府税收，名目确定，定额有度；二、税收课入额度很低。事实上，与粪有关的税收当时在北平厕捐之外还有粪场捐。前者是对公厕出售粪肥收入征的税，按公厕所处地点，分为四等，按月征收，最高等20元，最低等10元；后者是对经营粪肥生意的商户征收的税，按资本的千分之一征收。这两项税都由卫生局征收，每年的收入全北平只有区区几千元，根本微不足道，但在民间的名声却已是臭得不能再臭了。

政府财政主要来自内外债

中华民国在大陆经历了北京政府和南京国民政府两个时期（汪政府不计），而这两个政府其财政收入的主要来源为外债和内债。而其中尤以前者为甚，史料公推为“仰给外债以度岁月”。

袁世凯政府首任财政总长周学熙在向国会报告当时财政状况时说：“财政困难，至今极矣。而其受病之源，两言以蔽之：一曰紊乱，一曰枯竭而已矣。”紊乱即承前清制度而来；枯竭之因有四，列为第一原因的是，入少出多，则募债以为挹注，久之以债养债，日积日多。1913年周学熙专对外债作了一番统计：“除赔款上年结欠200万镑外，本年洋款之已过期者230余万镑。洋款之不久到期者360万镑。各省历欠外债287万镑，综欠英金1100万镑之多。而本年份又已积欠4个月赔款，约100万镑。此外前清暨南北临时政府短期零借之款尚不在内。”此种“以债养债”虽然属于拆东墙补西墙，但实在是没有办法的办法，而要命的是，情况到北洋政府关门大吉的时候仍未能稍缓。

千家驹在《旧中国公债史资料》中认为，总合“北京政府所发行之正式债券、国库券及各项借款来计算，则知北京政府内债之总额为784527162.22元，具体为正式发行的债券612062708元，此外，各种记名和不记名的国库证券、盐余借款与各银行短期借款、垫款、透支等等”，截至1925年年底止，计欠本息172464454.22元。

北京政府时期中国的重要税收权依然在帝国主义的掌握中，外债及赔款负担加重，加上大小军阀各霸一方，连年混战，财税极度混乱和不统一。从赋税制度上初步划分了中央和地方的界限，并新开征印花税、交易所税等近代税收，其余的则乏善可陈。当时北京地区流行的一段民谣说“中华民国咱要饭，现在要饭的还是咱”，其中的“中华民国”主要指的是北京政府。商户少利，民不聊生，一方面于税源贫瘠，一方面于财政收入杯水车薪。

从税制而言，北京政府也仅是几顶虚帽一纸空文。1913年1月，财政部成立国税厅总筹备处（改自财政部调查委员会）“掌监督及执行关于国税事务”，并陆续任命了各省的国税厅筹备处处长。其设立旨在直接经管原由地方征收的国家税，把财权收归中央。在税目上，将17种重要税目，包括田赋、盐课、关税、统捐、矿税、契税等列为国家税。仅将田赋附加税、商税等19种不重要的税目，列为地方税，（民国成立之后，财权完全掌握在地方手里）由于各省都督的消极抵制，最终政府不得不“令（各省筹备处）暂缓接收，先行筹备”。

其后的1914年和1923年，北洋政府又先后进行了两次税制整顿。第二次是取消国家税与地方税的划分；第三次又在宪法中规定了国家税与地方税的划分，并统一了国家税的税种与税率。由于军阀战乱，几次税制整理方案在全国都没有真正实行，也没有被推广开来。而且这种分税制，只限于国家与省两级财政之间，并没有涉及到县市，且由于割据，中央政府对各省几乎谈不上控制，只能协调，协调不成也无可奈何。此时期能稍有执行的地区极少，北京已经算是典范。即令如此，北京市在仅第三次税制治理时施行其政。

北京市根据第三次税制治理方案的精神，制定了税务治理计划，革除弊端，防止偷漏，并制定了规章，统一了税率，规定了统一的税务人员业务标准、考察方法和赏罚制度。1913年到1928年间，不同的部门共同或单独创办开征了印花税、房捐（原名警捐）、邮包税、厕捐、粪场捐等18项新税种。

各省督办（之前称为督军），为割据一方壮大实力，上述方略则有参考名目而多无施行系统，随意性极强。其中以张宗昌为典型。

1925年5月，张宗昌受段祺瑞执政府任命为山东省军事督办，主政期间仅附加捐一项，就有七十余种，且多以人头为计量。如地丁军事善后特捐，每丁2.1元；地丁讨赤特捐每丁4.4元，只此两项，年入即达6000万元；最具特色和普遍性的就是寅吃卯粮，丁漕赋税在1927年就已经征收到了1930年。而1928年，张裹挟着后两年的税钱被北伐军赶出了山东。当时民谣称“鸡纳税来狗纳捐，谁要不服把眼剜……也有葱也有蒜锅里煮的张督办，也有蒜也有姜锅里煮的张宗昌”。

“发票贴在印花上”

赋税的寅吃卯粮，历史地看绝非属于穷凶极恶的征收，和南京国民政府期(1927?1949)内相比，简直算得上是善良。仅“田赋”而言，四川就预征到了50年以后，陕西虽在预征上无甚建树，但田赋比原来的税负提高了25倍。

捐税的苛杂如同饥不择食，愈演愈烈，各种附加税和摊派发展到了极致。

一是开征附加税。1928年国民政府第一次全国财政会议虽然规定除极个别税种外一律不准征收附加税，但由于县级财力缺乏，田赋附加仍然照收不误，而且越来越多。不但田赋征收附加税，而且行政费不足也取之于附加税。1931年厘金裁除后，各地方的田赋附加迅速蔓延起来，省附加于上，县附加于下，名目繁多，数额巨大。江苏海门县正税年仅2.88万元，附加年收入达75.4万多元，为正税的26倍以上。这种日益增长的田赋附加对农民的剥削是很严重的，如1934年，四川眉山县农民一年辛勤得来的产物，其中63%以上被田赋正附税搜刮而去，其中绝大部分是附加。

二是摊派越来越严重。对上级交办的任务所需经费，县政府通过乡、镇、区等基层机构按一定标准向居民临时进行摊派。据统计，1933年至1935年，河北全省有46个县存在摊派，数额达百余万元。山西各县有所谓“地方自治摊款”，按亩、按户口或按粮银征收，各县城乡居民均无法逃避。1933年江苏各县曾摊派到飞机捐60000元。

此外，税捐繁重苛细，无货不税，无物不捐，不仅活人抽捐，甚至死人棺材也须纳税。如一头猪，自出生以至屠宰，有小猪税、猪行牙税、牲畜税、猪驳税、屠宰税、没血毛税及附税等不下十数种。据国民政府官方统计，从1933年7月至1934年12月，废除的苛杂“数目达3000余种，款额达3850万元”。

城市印花税的征收则更加露骨。1946年4月，上海一家媒体的新闻标题是：《发票贴在印花上》，原本印花贴在发票上以示征讫，而印花太多发票贴不下，只能贴在印花上。这条新闻后来被一个马凡陀的人写成了讽刺诗，题目就是《发票贴在印花上》，有趣的是，这首诗成了这个诗人的代表作之一，他就是建国早期在《人民日报》工作的袁水拍。

虽然苛捐杂税泛滥，但仍然没有解决政府财政亏空困境。其间，中央与地方财权与事权严重不相匹配的问题也日益突出。无论是国民政府的财税整顿，还是实行的中央与地方的分税制，在此问题上也一直没有突破。

事权财权脱离

事权与财权不匹配是民国的痼疾。起因源自于清王朝的覆灭。

普天之下莫非王土，中国式的封建王朝始终是中央集权，历代常抓不懈且成为中国古近代政权的显著特征。以民主民生为理念的中华民国建立，恰从根本上动摇了这一基础，而建国之时，内外交困，终其大陆统治结束也没能喘过气来。最明显的体现就是事权和财权的严重脱离。

北京政府时期，各省督抚纷纷揭瓦成了假借革命旗号的督军土皇帝，袁世凯复辟不力未能聚集各地方，反倒引发了二次革命和护法运动。袁死后地方对段政府表面拥戴而实则分庭抗礼，且南方革命，各系军阀纷争，此种战争态势一直到北伐成功南京国民政府建立。

而国民政府秉持的所谓全国大政也是一个类似维持会的政权。中间蒋桂战争、中原大战等最终结局并非彻底征服和融合，只在于一个表面的平衡，在这个基础上“痛剿共匪”自然是力不从心，终无了局。关键的是自民国成立到1937年抗战开始，国民政府始终不已的战争所需的兵力巨大，而需要的经费更大。在这个菜团子式的“全国”财政体系下，中央需要集中财力征讨，地方需要财力卫冕，而央地各属民生类建设虽属等而下之的需要，也是不得不为。周学熙所述“以债养债”的民国财政体系一语成谶，借债要还，所以各类外债之外加之于普通民众的唯各类赋税而已。

比及抗战爆发，使国民政府的军费开支剧增，在巨大的国力差别下财政超负荷运转，抗战后迅速转入内战，直至退出大陆。期间无转身斡旋的空间和可能，相对于国力而言，民国万税只是巨大外债的一个点缀而已，由此推算，如果可能详加统计，“万”并非是虚数。