菲律宾陆军:欧美智库运行机制对我国的借鉴意义3

　　一、引言

　　思想库(ThinkTank)既不是一个纯粹的学术机构，也不是企业或者政府机构，而是以公共政策的研究分析为己任、以影响公共政策决策为目标的非盈利性、非官方性和公益性公共研究组织。思想库又称为“脑库”(BrainTank)、“智囊团”(BrainTrust)、“咨询公司”(ConsultantCorporation)或“情报研究中心”(IntelligenceResearchCenter)。它有三个主要特点：一是“独立性”，即思想库不是政府部门，也不以盈利为目的，且通常标榜自己不代表任何地区、行业或社会集团的利益。二是“实际性”或“现实性”，即思想库不做象牙塔内的学习，只做经世致用的研究，并且以影响政府决策为其最大目标。它不是为政府决策的正确性做论证工具，而是为决策提供多种可行性的备选方案。三是非营利性，即不以营利为目的，不设股份和股东，也不分红，可以说思想库是社会公共资产。

　　思想库在欧美等发达资本主义国家发展迅速，其种类繁多，数量巨大，组织形式及相应的运行机制均发育得较为成熟和完善，并且在这些国家的重大政治经济决策中起着重大作用，因此又被称为除立法权、行政权、司法权和新闻媒体之外的“第五种权力”，被政府、企业、普通公民等普遍接受。由于思想库已构成西方民主宪政的一种重要的民主形式，它引起了国内外学者的广泛关注。学者们对西方思想库的研究著述颇多，其涉猎面尤广，包括思想库的历史发展、社会功能、组织形式、内部管理机制等各方面。

　　与西方发达国家相比，我国的思想库建设还处于初级阶段，公共决策的相对封闭，决策科学化和民主化水平较低以及体制因素等导致我国大量的思想库是以依附于政府机构的“咨询机关”形式存在，独立性的民间思想库寥若星辰。这种状况使我国思想库的研究和建设游离于国际社会之外，西方学者鲜有论及。就国内研究状况而言，近几年来，随着改革开放和市场经济体制的确立，我国的政治经济形势发生很大变化，社会利益的多元化同时催生了更多的利益群体，这些群体为维护自身利益组成各种民间自治组织：草根NGO或民间思想库，迫切要求参与或了解政府公共决策。这些新生事物引起了学者的极大关注，但是囿于我国思想库发展的疲软现状，学者们大多把目光投向域外，通过对西方思想库的具体分析，寻找其成功经验，依此作为建构中国思想库的路径，因此国内对思想库的论著多集中于西方领域，而真正涉及“建设有中国特色的思想库”问题的论述不多，即便有，也多是停留在概括性分析层次上，并主要是针砭时弊，只破不立，对“如何建设”问题则缺少深入的且适合国情的论述和分析。

　　二、欧美思想库给我国思想库建设提供的借鉴经验

　　通过比较研究分析，我们发现欧美思想库存在着一些区别：〔1〕欧洲思想库主要源于学术需求和国家需求，而美国思想库主要源于国家和州政府的需求。在规模上美国思想库要远大于欧洲各国。在组织与人员设置上，欧洲思想库更加本土化，且学历较高，人员流动呈现单向性，即思想库向政府部门流动。美国思想库成员多元化，人员流动双向性。欧洲资金预算远远落后于美国，虽然其来源也分为私人和公众部门，但是大多数依赖于政府资助。相对于欧洲来说，美国的思想库的规模和预算都要庞大得多，美国这些机构资金主要来源于基金会、公司、个人或政府资助以及捐赠收入。为避免单一化和资金短缺问题，各个研究机构都努力争取多种资金渠道。在研究及影响力上，二者的研究领域涉及到政治、经济、外交、军事等多个领域，但欧洲思想库的研究与政党政治联系更紧密，至于公众政策的研究常常因资金问题无法付诸实施。美国的研究领域则更为广泛，涉及到多个方面，不仅为政治和商业提供相关信息支持与服务，同时进行大量公众领域方面的研究。欧美思想库的成果常常通过新闻发布会、会议、媒体等来发布或者以政策简报、长篇政策文件、书籍、杂志、观点展现和搜集、快报等形式进行推销。此外，欧洲思想库相对于美国思想库略显保守，尤其是德国思想库，主要因为德国保守的文化传统和高等教育，过于注重人文精神，忽视采用新技术、新方法和新手段，其保守性还体现在对学术前沿问题的跟随性研究策略而非独创性研究策略。〔2〕欧美思想库虽然有所不同，但是有一些共同的经验：

　　首先，“分权”决策模式，为思想库的发展提供了肥沃土壤。思想库在西方的兴盛是特定政治制度和文化的产物。西方政治制度的基本特征是“三权分立、权力制衡”，这种制度结构必然导致权力的分散和决策机制的公开性和开放性。如美国国会和总统行政机关分别由选举产生，共和党和民主党轮流执政，权力的分散和流转以及所需决策的内容广泛性等因素使得对思想库的需求增多。

　　其次，对思想库的法律保障。颁布法令为思想库的发展提供法律上的保护，是西方发达国家扶持思想库发展的一个重要举措。比如，在美国，咨询已成为决策过程的法定程序，政府项目的论证、运作等各阶段都必须有不同的咨询报告。西方发达国家官方思想库的设立一般都有法律的依据，这种法定的身份使得其咨询功能既是权利也是义务，从而大大提高了其研究和提供咨询的积极性。西方发达国家还建立了非营利法人制度，以促进民间独立思想库的发展。据统计，国外思想库大多是一些民间和半官方的非营利机构，它们以“公司”、“研究所”、“学会”、“中心”等命名，以企业方式组建，按现代企业管理方法进行管理，但不设股份和股东。对这些非营利机构，国外都有一系列法律制度作保障，如在资金和税收方面都有一系列的优惠政策和法律规定。

　　第三，信息制度保障。思想库能够自由客观地表达自己的观点，采用各种方式包括期刊、书籍、年度报告、研究报告、快报等方式传播自己的思想和研究成果，这是思想库的前提条件，体现了思想库的独立性特点。思想库的决策备选方案实质就是对各种相关信息的分析筛选过程，然后作出自己的判断，因此丰富的信息和第一手资料是至关重要的。国外的思想库大都有自己的图书馆和专门的情报信息网络。同时，政府也十分重视给予其国内思想库以信息上的扶助。此外，发达国家还重视建立各种数据库和联机检索系统为思想库搜集、处理和提供信息。〔3〕在美国就有4000多个数据库，约占全球数据库总量的近80%。

　　第四，完善的筹款机制。按照资金来源，西方思想库大致可以分为政府资助型和民间资助型两大类。欧美都有很多思想库依赖于政府的委托合同，英国政府是英国思想库三分之一的业务雇主。除此之外，思想库的一项重要的经费来源是基金会和个人的捐赠，政府也鼓励社会对思想库投入，在美国，公司和个人对思想库的捐赠可从应纳的税额中扣除。德国政府则向寻求咨询服务的企业提供补助，以刺激咨询业的市场需求。可见，政府的资助是思想库繁荣的因素之一。在政府的扶持下，西方发达国家的思想库一般都拥有坚实的经济后盾和充裕的研究经费。〔4〕

　　第五，人员配置的科学性和合理性。国外思想库要求研究人员是高学历、高能力、跨学科且深入了解实际的研究者。由于思想库多从事综合性的跨学科研究，因此讲究队伍结构的专业多样化。跨学科优化组合，采用竞争淘汰制。各思想库建有一套严格的人员考核聘任制度。同时，思想库与政府、大学、企业有着良好的人员流动关系，保持思想库的活力。

　　第六，有健全的成果推销机制。国外思想库大多具有一整套健全的成果推销机制，通过承担政府的委托课题，定期出版期刊、成果快报等，开展企业咨询，出席国会听证会，与政府、企业进行流畅的人员交流等一系列的活动不仅推广了其研究成果，而且提高了其在社会上的知名度，还创造和宣传了思想库自身的品牌，从而促进思想库的市场化发展。

　　第七，严格的评审机制。国外思想库很重视研究的质量管理，每个思想库都有一套严格的成果评审制度。兰德公司的“内部评审制”(或称“同行评审制”)尤为著名，通过使用领先的实验方法和严格审查来达到最高的技术水平。公司对每一项研究计划，通常都聘请两位未参与该研究计划的资深的研究人员作评审员，负责计划开始后的期中审查和计划临近结束时的期末审查，乃至研究报告初稿预审等，看其是否达到了兰德的工作要求。〔5〕

　　除此以外，国外思想库能够做到独立性，即在体制上是独立的不受政府或财团的直接控制；以及非营利性，即不以营利为目的，不设股份和股东，也不分红，可以说思想库是社会公共资产。

　　三、中国思想库现状分析以及存在问题

　　(一)中国学者对思想库的概念界定和分类歧义

　　相对于国外思想库来说，我国思想库的发展还处于初级阶段，无论数量还是规模都比较小。在中国，有人将所有的“软科学研究机构”称为思想库，并认为中国的思想库约有1000多家，根据最新的软科学研究机构统计，我国有软科学研究机构1600多家。而也有人仅将中国的民间研究机构认为是思想库，这样看来中国的思想库也就十几家。〔6〕还有人认为中国现有政策研究所和思想库约2500个，35000名专家从事这一领域里的工作，其中包括超过10%的高级研究员，约2700个主要项目已在过去的10年中完成。〔7〕之所以出现这种统计数字上的分歧主要原因在于学者们对思想库的概念界定没有达成统一认识，如华长明将思想库看作是一种高级形式的咨询机构---“综合性咨询机构”，〔8〕但这种定义过于笼统；有些学者对思想库作出过于抽象的定义，如汪廷炯认为：“思想库是提供卓越的全部整理有序的科学思想使决策者能深化改进，犹如在权力和知识间架设一主要桥梁，思想库从各种途径提供政策有关的信息(知识)，达到决策者(权力)的耳眼，以增强政府决策的能力”；〔9〕袁鹏认为思想库是以政策研究为核心、以直接或间接服务政府为目的、非盈利的独立研究机构；〔10〕多数学者认为思想库的主要特点是独立性和非营利性，但是薛澜和朱旭峰认为在中国由于注册非盈利企业的手续繁琐以及经费筹措困难等原因，许多思想库常常“挂两块牌子”，就是指同一单位分别注册了非营利性和营利性的两种组织形式，从而通过部分营利业务的收入补贴非营利的业务。因此，他们认为，在中国将思想库的非营利性进行严格的限制是不必要的。进而，他们将思想库定义为是一种相对稳定的且独立运作的政策研究和咨询机构。〔11〕总之，对思想库的界定仁者见仁、智者见智，不同学者分析角度不同就会得出不同的结论，因此，这仍然是一个值得探讨的问题。

　　不仅思想库的定义界定存在分歧，而且类型划分也多种多样、五花八门。中国学者对美国思想库的分类作了总结，按起源标准思想库可分为富豪出资建立型、政府组织资助型、社会中“志同道合”力量倡议集资型和纪念离任总统或为纪念政治人物型；按照规模可分为大、中、小型；按照资金来源可分为受官方资助和基于社会力量筹集型；按隶属关系可分为独立的民间研究机构、依附政府型、依附于大学型、党派隶属的研究所；按照职能性质可分为学术型、政府合同型、政策鼓吹型；依据政治倾向可分为自由派和保守派两类。〔12〕一些学者结合中国国情对思想库进行分类，薛澜、朱旭峰以组织形式作为分类标准，严格按照中国现有法律法规的界定把思想库分为：事业单位法人型思想库、企业型思想库、民办非企业单位法人型思想库、大学下属型思想库。他们认为党政机关内的政策研究咨询机构，即行政型(或官方)政策研究组织，它们不属于思想库，而是属于“机关”(指各级政党机关和国家机关)。邱伟和吕其昌把我国的思想库分为纯官方思想库，如我国的中央政策研究室、国务院发展研究中心、国防科技信息中心、国家信息中心、中国科技信息研究所等；半官方思想库如中国科学院和中国社会科学院的有关研究机构；民间学会、基金会类型的思想库如北京天则经济研究所、世界与中国研究所、北京同响现代化战略研究中心、上海法律与经济研究所、零点调查公司等；大学附属型的思想库如清华大学国情研究中心、北京大学中国经济研究中心、武汉大学中国科学评价研究中心等。显然，中国思想库类型划分受制于对思想库概念的界定及学者不同的研究视角。

　　(二)中国思想库发展中存在的主要问题

　　中国思想库是随着社会政治经济的发展在一定的政治体制下产生，受政治影响很大，其发挥作用的大小及空间在很大程度上由其所处的政治经济体制所决定。中国思想库的特点主要有：第一，官方思想库起主导作用，主要对全局性、综合性、战略性、长期性问题进行研究，并提出政策建议和咨询意见。第二，民间思想库对中国社会问题进行实证研究，是官方思想库的有益补充。第三，大学附属型思想库已经初具规模。

　　中国思想库在经历了十年浩劫的停滞期后，于20世纪80年代伴随着改革开放和现代化建设进程的需要以及决策科学化、民主化的要求，借鉴国外思想库成功的经验逐步得到发展。但是，与西方发达国家相比，我国的思想库建设还处于初级阶段，存在不少问题，主要表现在以下几个方面：

　　第一，体制内思想库依附性较强。西方思想库无论体制内还是体制外都具相对独立性，我国的思想库建设还处在初级阶段，公共决策的民主化、科学化水平还比较低。依附性成为中国思想库的最大弊病。在我国，体制内思想库主要包括中国科学院、中国社科院和各地社科院系统以及各级政府和职能部门的政策研究室。由于它们与政府机关合二为一，在项目课题的选择和拟定备选方案中都缺少必要的独立性，另外，许多隶属于各级党政部门的体制内思想库，它们作为一般的党政职能部门设置，不仅进行政策研究，还承担了大量行政事务工作，如从事文秘、宣传等工作。这种职能的多样化也势必导致咨询功能的弱化。

　　第二，体制外思想库发展缓慢。我国思想库的发展，主要是发展了体制内的政策咨询机构和中科院、社科院等官方和半官方的思想库，而体制外的思想库如民间思想库和大学附属型思想库发育迟缓，民间思想库处于单打独斗状况，而大学附属型思想库也多数属于闭门造车型，应用性研究较少。这就使得“咨询与决策相分离”的问题未能从根本上解决。我国思想库组织结构单一的状况，已经严重影响了政策咨询质量的提高，并且影响到思想库的进一步发展。

　　第三，体制和运行机制、机构设置、科研目标、研究性质等不规范、不合理。与国外思想库完善的体制和运行机制相比，中国思想库的研究取向与社会需求一直存在差距，缺乏与政府、社会的互动机制，缺乏与大学之间的双向人员流动，缺乏成果推销机制，也没有建立起筹款机制。机构设置上不是按照现实问题设置而是按照学科设置的；不是以改进公共政策为科研目标，而是以学术探索与知识积累为首要目标；研究偏重基础理论研究而忽视应用对策研究。

　　第四，我国思想库的信息系统不健全。能否得到准确、全面的信息是思想库能否生存的前提。我国思想库的信息系统发展水平低，对网络缺乏有效的利用，且各地思想库的信息系统条块分割无法形成共享的信息大系统，加之信息处理技术落后，导致信息管理混乱，反映情况不够及时、准确。

　　第五，从业人员年龄构成偏大，文化水平总体偏低，且专业结构不合理。我国大部分体制内思想库一度沦为上级安置离退休人员和容纳社会名流的名誉性组织，平均年龄偏大，缺少创新与活力。在文化水平上总体偏低，除了中央和省级一些思想库由于内外环境优势吸引了部分高学历人才外，其他基层思想库构成人员学历明显偏低，甚至有些人没有受过正规教育。此外，我国思想库还存在专业结构不合理问题，不仅人员文科类毕业生偏多，自然和工程技术类专业较少，而且从业范围过度集中于某个狭窄领域，如工程咨询、科技咨询和金融咨询，思想库这种“专家型”而非“复合型”的特征，使得很多咨询报告偏重于罗列数据，缺乏跨学科的综合分析。

　　此外，中国思想库的发展还存在意识形态制约、缺乏相关的知识积累和理性的分析工具、缺少思想库品牌等问题，这些因素共同制约着中国思想库的进一步发展。〔13〕

　　四、中国思想库未来建设规划

　　上述问题表明，我国的思想库尚未找到与社会主义市场经济体制相适应且能充分发挥自身作用的目标模式及相应的运行机制。因此，需要借鉴西方思想库的发展经验，结合中国实际积极探寻我国思想库发展的新模式，并进行相应的体制和机制创新。

　　第一，对思想库进行总体设计，促进不同类型思想库共同协调发展，形成优势互补。在我国，官方和半官方思想库数量最多，前者隶属于政府机构，主要从事政策研究和咨询，与政府接触密切，信息资源直接且丰富，影响力较大。后者本质上属于学术机构，部分参与政策制定过程，由于二者的主要人员任命和资金来源受制于政府，因此对政府依赖性较强，研究结果往往缺少客观性和独立性，甚至沦为政府政策论证和阐释的工具。大学附属型思想库重“理论”轻“咨询”的特点导致其研究结果学术味浓，应用性却差，即所谓“叫好不叫座”。民间思想库具有独立性和客观性特点，但由于体制内外障碍因素，长期游离于决策层视野之外。总体而言，我国思想库没有做到协调发展，官方、半官方思想库比重大且独立性、客观性差，严重制约了我国思想市场的繁荣和决策质量的提升。未来中国应该对思想库发展进行总体设计，促进不同思想库协调发展，形成优势互补。对于官方、半官方思想库要根据需要和发挥作用的程度进行保留、合并和调整，增强他们的自主性和独立性，使其成为真正的政策研究和咨询机构而非“花瓶”或“秘书”。大学思想库应该变单一学术研究型为研究与应用相结合，充分利用其有利的环境资源，发挥其培养人才及政策研究与分析功能。尤其对民间思想库要大力鼓励，积极扶持。鼓励公民、企业投资建立民间思想库，借鉴国外的经验可以对民间思想库的投资人实行减税制度。完善民法对法人类型的规定，建立非营利法人制度，为民间思想库的发展提供法律保障。民间思想库也可以非营利法人的身份接受企业和国内外个人捐赠，为其发展拓宽经费来源。思想库的协调发展，有利于通过竞争机制协调各方利益，增加政策的可信性，使思想库起到决策“技术安全阀”的作用。

　　第二，建立人才选拔和淘汰机制，改变研究人员低才、低质及专业结构不合理状况。思想库应建立人才选拔机制，使引进人才渠道多元化，包括高校学生、大学或企业资深专家、退休官员等，做到老中青结合，并对思想库从业人员的学历、经验进行专门的认证、考核、注册，并引进淘汰制，以提高思想库从业人员的平均质量。针对政策问题的综合性特点，引进人才时要注意人才的学科背景，尽可能使政策研究人员组成具有多学科性，可起到互补和拓宽思路的作用，对处于各种学科边缘和交叉地带的问题从不同的角度进行思考和论证，以确保政策研究的深度、质量和水平。

　　第三，建立开放互动的运行机制。“思想库”必须与社会建立广泛的联系和互动，才有可能产生广泛的社会影响。这类研究机构必须开门办院、开门办所，与政府、企业、大学建立互动机制。要加强与党政部门的联系，及时了解决策部门的需要。通过设立科研工作咨询委员会，广泛吸收政府、企业、大学的知名人士为咨询委员，建立一套社会知识联系体系。要有意识地吸收有政府、企业工作背景的专家，他们比单纯研究机构的研究人员更具敏锐的政策思维和政策分析能力，更能提出简洁、及时、实用的问题分析报告和政策想法。要与大学建立流畅的人员流动渠道，有助于提高思想库推出“智力成果”的可持续性和前瞻性，也为思想库延揽优秀人才提供机会。

　　第四，健全筹款机制。现阶段各思想库的经费应主要依靠国家财政拨款。可更多地借鉴国际经验建立多元筹资渠道，如通过设立基金或基金会的方式，谋求长期的资金支持。政府应适时采取财政补贴和税收优惠等措施来吸引社会资金对思想库的扶持。可尝试将政府机关所属的一些专业化研究机构与大企业、大财团联手，在确保完成政府政策课题项目的前提下，成为企业财团的思想库。

　　第五，拓展科研成果推销渠道。强有力的政策推销机制和多元化推销渠道是发挥思想库的影响及推广其研究成果的重要前提。可出版发行书刊包括年度报告、科研快报、工作论文、著作等，及时全面地向政府和社会介绍应用对策和基础理论研究成果；有效利用新闻媒介，通过举办高层论坛、学术交流、专题访谈等，宣传思想库的研究成果和政策思想；鼓励思想库开展企业咨询，推销政策和管理思想；倡导思想库与政府、企业间进行适当的人员交流，这样可以扩大思想库的知名度，且推广其研究成果。

　　除此之外，我国思想库的建设还有一些基础性的工作要做，如完善中国思想库的登记管理制度、构建思想库评价的指标体系，开展中国思想库的统计工作、建立中国思想库的资料库等。〔14〕总之，通过研究我们发现，中国思想库的建设将是一个庞大而复杂的系统工程，在宏观领域，它将始终和我国的政治经济体制改革进程、意识形态开放程度、市民社会发育程度乃至公民素质的提高等密切相联；而在微观操作层面上，它将面临着组织形式、运行方式、管理体制及筹资方式等的规范性调整。

　　注释：

　　〔1〕黄彦敏、孙成权、吴新年：《欧美思想库比较研究》，《情报科学》2007年第1期。

　　〔2〕王智勇：《德国的思想库》，《国际经济评论》2005年第3期。

　　〔3〕侯经川、赵蓉英、邱均平：《国外思想库的四大制度保障》，《中国信息导报》2003年第8期。

　　〔4〕华杰：《咨询活动与政府决策》，《地方政府管理》1996年第11期。

　　〔5〕安新颖：《国内外科学院思想库战略情报咨询活动比较研究》，《图书情报工作》2006年第8期。

　　〔6〕科学技术部办公厅：《全国软科学调查统计报告》(2001-2002)，内部报告，2003年。

　　〔7〕全国软科学调查统计分析课题组2001年资料。

　　〔8〕华长明：《现代咨询》，北京：航空工业出版社，1998年，第69页。

　　〔9〕汪廷炯：《论思想库》，《中国软科学》1997年第2期。

　　〔10〕袁鹏：《美国思想库：概念及起源》，《国际资料信息》2002年第10期。

　　〔11〕〔14〕薛澜、朱旭峰：《“中国思想库”：涵义、分类与研究展望》，《科学学研究》2006年第3期。

　　〔12〕邱伟、吕其昌：《美国思想库的分类》，《国际资料信息》2003年第6期。

　　〔13〕王甜：《“天则模式”：关于中国思想库建设的思考》，《新疆大学学报》2006年第6期。