政治协商会议，指的是1945年至1946年中国国民党、中国共产党以及各民主党派（民盟、青年党等）为抗战后的和平建国大业在重庆召开的会议。为了与1949年后召开的中国人民政治协商会议相区别，此次政治协商会议称为“旧政协”，而将1949年后的政协称为“新政协”或“人民政协”。

总述

　　政治协商会议，指的是1945年至1946年中国国民党、中国共产党以及各民主党派（民盟、青年党等）为抗战后的和平建国大业在重庆召开的会议。　　20世纪40年代末，中国国民党和中国共产党两支政治力量围绕着中国的前途和未来，在政治上和军事上展开了激烈较量。政治协商会议恰是这次政治较量的最高潮。　　1949年中国共产党在中国大陆夺取政权后，也建立了自己的中国人民政治协商会议并通过了与1946年政协决议之《和平建国纲领》类似的《共同纲领》。　　为了与1949年后召开的中国人民政治协商会议相区别，此次政治协商会议称为“旧政协”，而将1949年后的政协称为“新政协”或“人民政协”。

开幕与议程讨论

　　1946年元旦，国民政府主席发布元旦公告，蒋介石呼吁中共方面要维护国家统一，双方举行会议以政治方式解决争端，此为政治协商会议开会的序幕。　　1月6日，国民政府成立秘书处，并公布召开政治协商会议办法七条并全体会员名单。原定国共各9人，但是因青年党脱离民盟后坚持要求和民盟平起平坐，代表人数相等，故国共两党商议私下将各自名额送给民盟，使得民盟人数高达9人，而国共人数降为8人和7人。　　1月7日下午，政协预备会议（茶话会）在国府军事委员会会议室举行。　　1月10日，大会开幕，代表首先恭读总理遗嘱，然后主席宣布国共已经下达了停战令即可发布，会场上掌声雷动。随后，蒋介石亲临主持并致词。蒋介石致词完毕后，又继续宣布政府决定实施的四项承诺：　　人民之自由：人民享有身体，信仰，言论，出版，集会，结社之自由，现行法令，依此原则分别予以废止或修正。　　政党之合法地位：各政党在法律之前，一律平等，并得在法律范围之内公开活动。　　普选：各地积极推行地方自治，依法实行由下而上之普选。　　政治犯：政治犯除汉奸及确有危害民国之行为者外，分别予以释放。　　1月11日，政协举行第二次会议，张群代表政府提出了迅速停战，尽快遣送日本战俘，设立军事调处执行部，设委员三人，组成三人小组，负责停止冲突恢复交通的实施。周恩来代表中共提议：无条件停战，尽快解决内战问题，将谈判内容公开，消弭内战恢复交通，并基本同意推选参政会公正人士成立军事考察团。十二日上午举行的第三次大会则由国共代表向大会汇报两个月前重庆谈判的经过，并决定参加军事考察团人选。

议题讨论

政府组织

　　议题讨论开始于第四次会议。国共双方在政府组织方面达成共识，即现政府需要扩大容纳其他政党。但就如何改组政府却有分歧，国民党和青年党倾向于维持训政系统，即是这个新政府依旧向国民党负责，而加入各方面的任务。共产党和民盟的观点则倾向于另起炉灶，建立脱离国民党领导的新联合政府。

施政纲领

　　施政纲领部分，主要由中共提出草案，而政府代表几乎毫无准备，甚至于直到政协闭幕日，蒋中正才对施政纲领提出两点意见，其一是纲领中规定的人民自由权利国统区要做，解放区也要做。其二，军队国家化是国家和平完成统一的最大要素。　　中共的施政纲领可见于新华日报1月16日社论“论共同纲领”，要点是（一）废除保甲制度，修改和废止一切有关人民自由权利的法令，释放政治犯。（二）结束训政，取消党治，停支党费，各级政府官员国民党籍不得逾三分之一。（三）修改宪法草案，以及国大组织法选举法，重选国大代表，以冀利用选举争取席次。（四）地方自治，成立省以下各级自治政府，承认解放区之“民选”政府。（五）承认中共军队为国军，成立联合统帅部。（六）废除党化教育，主张教育自由，削弱国民党三民主义教育。　　此时民盟提出与中共的施政纲领类似的提案。其他党派代表和无党派代表大都也是批评政府的施政问题。

军事问题

　　军事问题的提案，基本上众口一致：“党派超出军队”，“军人不得干政”。不仅国民党，青年党要求废除党军，组建国军；民主同盟也表示“全国所有军队，应即脱离任何党派关系而归属于国家，达到军令军政之完全统一”，还额外加上一个括号：现役军人离脱党籍；梁漱溟的提案则是不仅要让军队不属于任何私人，任何地方，任何党派所有，而且军队要大量裁减，“代之以科学与工业及普及军训的人力”，“并依赖国际和平合作，不使世界再发生战争”。民盟主张成立一个整军计划委员会，由国共人员，非国共人员，和美国顾问参加。　　国民党的态度，除了军队国家化之外，还格外强调了“军令政令必须统一的问题，只要军令政令统一，一切问题都可商量解决”。换句话说，国民党的立场是：中共军队必须整编于国军系统中，而其所树立的地方政权则须纳入国民政府的组织体系；也就使要“全国军队国家化，确保军政军令之统一”。整编办法应由三人小组商定，且商定之日起，中共军队应即接受国民政府之统一指挥。　　中共代表周恩来同意各方观点，但是强调军队属于人民。必须先政治民主化，才能军队国家化。

国民大会

　　1月17日下午举行第七次会议，讨论国民大会问题；原定议程是18日讨论国民大会问题和宪法草案问题，但是由于国民大会问题争议过于激烈，宪草问题不得不拖延到翌日。所以第七，八次会议的焦点集中到了国民大会组织法及选举法，以及国民大会旧代表是否有效的问题。旧代表问题争论格外激烈。　　（一）国民党意见　　国民党认为国民大会旧代表有效的理由大约如下：1）根据国大组织法第一和第十条规定，国民大会代表任务未了依法不能解除。2）抗战八年旧代表之服务经验教训已为提高，更足代表民意。3）国大既未召开，旧代表亦未赴任，不但任期未满且未开始，自不能否认其有效。4）当年无选举及被选举者，虽由于年龄增长或法律地位变化（指中共）取得被选举权，但终究少数，不能因少数之权利而不承认多数已得选举权者之选举结果。5）中国目前情势，需要团结统一，对旧代表不能故意歧视自酿分裂，凡此均是事实问题。故采取折中办法，除增加新代表名额以容纳各党，并提议宪法颁布六个月之内重新选举行宪国民大会代表。　　（二）共产党意见　　中共要求重选理由如下：1）十年前国大组织法不适合今日情况，必须修改。2）十年来儿童成人，需要选举权。3）领土已经改变（注：指台湾），旧国大选举不适用。4）十年来增加的合法党派需要代表。5）根据选举法，1936年选举时，东北沦陷区候选人由中央指定，以及组织法规定国民党中委为当然代表，均属不合理。6）选举法之丁种选举（即国民政府指定）不合法不合理。7）选举法宣誓手续，年龄（23岁）限制，职业选举之年限规定，背叛政府通缉者之剥夺选举权，中共认为均属不民主不平等，必须否定修改。　　中共提出意见：1）由改组后的国民政府协同政协商定宪法草案，及国大选举法组织法，重行选举。2）本年内召开重新选举的代表参加的国民大会，制定宪法，成立民主联合政府。　　（三）民主党派意见　　民盟与中共意见大部分相同，即主张重新选举。但民盟给出的解释更多是从宪政和法理角度。例如宪法专家张君劢认为国大是政治问题而非法理问题，中心所在，即能否众人认同的宪法草案，如此则国大问题容易协商，“不要拿法统来谈，这不是为推翻政府，而是使大家满意，这就是中心事实。如果要讲法统，政治协商会议就无法开，就是因为事实需要才开”，“但又当顾及政府威信”，他希望以政治家之态度求得此一问题之解决。

宪法草案

　　第九次会议宪法草案讨论。首先国民党孙科解释五五宪草，即人民有选举，罢免，创制，复决四权，政府有立法，行政，司法，监察，考试五能。人民有权，政府有能，人民为主人，政府为公仆。这些基本都是孙中山三民主义五权宪法的内容。　　中共代表吴玉章发表意见，1）关于人民权利问题，宪法有“非依法律不得限制”字样（注：法学术语叫人权的间接保护主义），换言之，即是普通法律可以限制，这是不妥当的。2）中央与地方权限，主张孙中山的均权主义原则，即全国性的事务归中央，因地制宜的归地方。3）地方制度，主张以省为自治单位，自下而上的普选，省长民选。4）确定基本国策。吴玉章的说明指出，总统权力过大，主张省自治，省长民选，且制定省宪，其用意显然指的是争取行宪之后中共占领区的高度自主权，即利用名义上的自下而上的普选，来控制解放区，仍是地方割据。　　青年党则就宪法权力制衡问题表达意见，1）宪法为国家根本大法，故应有尊严性，所以要组织宪草审议会。2）宪法之性质，应为柔性（即制定与修改程序与普通法同等地位）。3）采取内阁制及两院制，五院制只可保留精神，不必拘泥形式。4）省自治，均权主义。　　民盟主张几乎与中共相同，即：1）省自治，省宪。2）总统权力过大，宜实行内阁制。3）关于人民自由，取消“非依法律不得限制”。4）沈钧儒主张本联省自治精神，承认中共解放区。5）黄炎培提议增加副总统，并增加职业选举。　　社会贤达也就宪法具体细节各自发表意见，主要问题仍是联省自治问题，总统职权问题，立法院与行政院，监察院关系问题。　　因国民党做出让步，并不坚持五五宪草，此次会议未能发生激烈争吵。

决议

　　1946年1月15日第五次会议讨论施政纲领结束前，主席孙科宣布各会员意见当有各分组委员会协商后再交大会讨论，秘书长雷震宣布蒋主席制定分组委员会名单。 一月十九日下午，分组委员会开始进入分组协商阶段，不准新闻记者参加。原定二十三日闭幕，但因具体问题未达成一致，顺延三天。23日下午，政协会议成立综合委员会，以便对各项问题作一通盘检讨。综合委员会委员共十人，各党派出两人。国民党王世杰，吴铁城，共产党周恩来，董必武，民盟章伯钧，张东荪，青年党曾琦，陈启天，社会贤达王云五，傅斯年，在当天下午四时开第一次会议。　　25日，争议最小的宪草，军事两组首先协商完毕；次日，施政纲领组也获得协议。然而政府组织和国民大会两组协议迟迟未定，故政协不得不再度延期三天，预定二十九日闭幕。27日上午，周恩来，陆定一急回延安请示毛泽东。28日下午，政府组织组终于获得协议，惟有国民大会组仍旧争论激烈，且周，陆二人29日仍然没有回渝。政协会议不得不再度延期两天。30日下午，周，陆返回，次日上午，国大组和综合组联席会议讨论国民大会问题，从上午九点到下午两点终于达成协议。至此，政协五个议题全部有了结果。

宪法草案决议案

　　宪草问题，因为与会的国民党代表对五五宪草并不坚持，中共也兴趣不多，且仍须经过宪草审议委员会之审议及制宪国民大会的制定，所以争论较小。1月21日下午，通过成立宪草委员会提议。国共主要的分歧列举如下：国民党要一个大约二千人（平均每县一人）的国民大会行使四权（选举罢免创制复决）；要有一个强有力的半独立总统；要有一个强有力的中央政府和分权的五院制度。中共和民盟的要求是四权人民直接行使，即国大变成全民，一个权力尽可能最大受限的总统；一个类似内阁制的行政院立法院关系；一个地方分权的联邦制政体。最终国民党在几乎所有有争议的地方全部都作了让步，使得二十五日在其他小组之前最早达成协议。　　除了该决议几乎完全根据共产党建议将五五宪草大改外，中共又希望草拟宪稿的人选不能是国民党。当晚，周恩来找蒋匀田，提议请民盟的张君劢草拟宪稿，以免国民党代表执笔，偏于一党之私，将来改正困难。恰巧，第二天国民党王世杰也找蒋匀田建议请张君劢起草宪稿，他说：“若由国民党代表执笔，将难免中共代表逐字退敲，甚难通过。”蒋将国共不谋而合的意见告知张君劢，张慨然应允，从此他负责起草宪稿的历史责任。

军事问题决议案

　　军事问题分组委员会根据青年党所提“停止军事冲突实行军队国家化案”，民主同盟所提“实现军队国家化并大量裁兵案”，国民党所提“全国军队国家化确保军政军令之统一案”，以及缪嘉铭所提“请迅速大量裁兵案”，开会商讨四次，于25日获得协议。　　关于整编办法，国民党已定六个月内整编为九十师，总人数一百八十万，共军先行整编为二十师，总人数四十万，且由军事三人小组一个月内商定办法，其后两个月内整编完成。在进行此项协商时，国民党提出了一个迅速整编方案，即希望上述两项整编完竣后，进一步就进行第二期整编，将全国军队混编为五十或者六十个师，这一点获得民盟支持。但中共仍然希望保持比例整编，而非混合整编，比如可以将政府军编为四十五个师，共军再减为十个师，但各自仍为独立单位。这一点争持颇久，最后以统一整编取代国民党原先坚持的混合整编字样。至于统一整编的具体办法，由三人小组协商。　　关于联合统帅部问题，国民党提出折中方案，即国防部下设一个建军委员会，由各方参加。整编前，暂且在军事委员会下设一个整编考核委员会，容纳各方参加。

施政纲领决议案

　　施政纲领部分，对于中共的各项主张，国民党作出让步，包括附记第一条：解放区地方政权，暂时维持现状，等国民政府改组后，依照施政纲领第三章第六七八条规定解决，这一个让步使国民政府政令统一的目标完全落空。施政纲领是政协决议的核心部分，其他决议案的内容，例如军事问题，在此多有阐述。另外，该纲领的大部分内容成为了中华民国宪法的基本国策部分之蓝本。

政府组织决议案

　　国民政府委员名额分配，总共40名委员，中共提出三三三制原则，即国民党，各党各派，社会贤达各三分之一，国民党不肯。因国民党欲坚持国大旧代表有效，故中共欲以此交换。双方争执不下，最后中共请示延安，于二十五日得到回电，同意国民党占半数，不过中共希望有10名。由于此时代表们已经精疲力竭，而王云五则建议趁热打铁彻底解决名额问题，免得日后生出枝节。　　会议最后决定对于国民党外的20名额分配，日后再说。政协会后，其余20个名额的分配成了问题的关键。中共为了能够联合民盟行使否决权，坚持要求它和民盟必须占有国府委员会三分之一以上即14名；而青年党则坚持如果给中共超过10席或者给民盟超过青年党，就不参加政府。国民党只同意给中共和民盟12席。这一问题最终演化成为国共破裂的直接原因。

国民大会决议案

　　国民大会问题始终是争论焦点。最大的困难还是旧代表是否有效的问题。政府以为依法选举出来的代表，无法宣布无效。其它党派则说时间太长，亦或一党包办，等等，坚持重选。后来王云五提出折中方案，放弃旧代表中非经选举产生的国民党当然代表和指定代表共二百四十人，另外增加二分之一，共一千八百人。新增加的六百人，国民党占二百三十，其它党派三百七十。　　28日下午，中共要求新代表增加到八百，三三三制，未获协议。29日，中共方面提出总额增加至两千名代表，中共要占四分之一，民盟五分之一。30日下午，中共要求名额减少至四百五，民盟青年党各要四百和二百。未果。当天晚上，周恩来从延安返渝，31日，午后休会时间与国民党密商。中共因要统战民盟，又不愿让青年党太反感，向国民党秘密提出表面上维持民盟与青年党平等，各占一百名，私下国共两党各将自己的名额让出十名送给民盟，这一点在协议文里面不录。国民党正着急解决僵局，收到中共这个密议，当然同意。于是实际名额分配是国民党二百二十，共产党一百九十，民盟一百二十，青年党一百，无党派七十。至此问题全部解决。

政协闭幕

　　政治协商会议在1946年1月31日完成国民大会协议后，下午六时半在国府礼堂举行第十次会议。蒋介石亲临主持，讨论各分组委员会报告，全部获得一致通过。各分组委员会报告通过后，蒋介石致闭幕词。随后，中共代表周恩来，民盟代表张君劢，青年党代表曾琦，无党派代表莫德惠相继致词。至此，政协闭幕。