铁路的可持续发展要求尽快实现政企分开

近几年，中国铁路建设突飞猛进，无论是路网还是里程，都取得了突破性进展。

但铁路系统一直被称为“计划经济的最后堡垒”。在电信、石油、电力等行业实行业务分离、区域分割等大刀阔斧的改革之时，铁路系统也曾开始筹划以网运分离为其基本思路的改革方案。

然而，随着2003年铁路“跨越式发展”的提出，改革堙没在高铁建设的狂潮之中，至今只有尝试，而甚少进展。

著名铁路问题专家，北京交通大学教授荣朝和对目前铁路建设大干快上，单兵突进的战略表示了担忧，“铁路债务形势已非常严峻，目前通过建设资金与运营资金打通使用在一定程度上掩盖的现金流困境，很快就会暴露出来。”

铁路发展，何去何从，铁路体制改革，是否需要重新启动，值得深思。

高速度不能解决所有问题

不能相信高铁可以包打天下。

《21世纪》：如何看待中国铁路近年来突飞猛进的建设局面？

荣朝和：我国铁路这几年的建设速度确实惊人地加快了，也有人认为铁路在这次金融危机中担当起了“保增长”的主要责任。但在现实的铁路建设领域，也看到许多让人十分担忧的事情。当前铁路建设中存在着忽视对既有线功能的合理定位并充分发挥其功能。有必要认真总结经验教训，并尽可能避免西方国家当年建设很多铁路后又大量废弃的错误。

铁路对中国这样幅员广大的国家是非常重要的，中国铁路建设多年欠账，有必要加快建设。但铁路早已不再是一个高盈利的行业，而是一个面临着激烈竞争且资金链相当脆弱的公共服务部门，因此是一个特别“经不起折腾”的行业。

《21世纪》：对目前大量高速铁路的建设有何评论？

荣朝和：中国人口多、国土大，建设一定数量的高速铁路是有必要的。但让高速铁路全面开花，甚至要“条条新线三百五”（即时速350公里及以上）就有问题了。正在大规模建设的各类客运专线，包括高速铁路和城际铁路，更准确说都是客运动车组的专用铁路，货运列车和普通旅客列车都不能上线运行，专用意味着排他，而在铁路运营中过分排他就是自动放弃极端重要的线路运输密度经济优势，成本代价会很高。

一条复线高铁的运输密度能力至少在每年上亿人∕公里以上，折合日均旅客运量约为30万人次。铁路的巨额投资也需要足够多的实际运量去摊薄成本，因此运输密度对于任何铁路的效率以至生存都是决定性因素。有估计目前的高铁造价和运营成本在现有票价水平上需要5000万人次的年运量，即日均15万人次才能真正打平。在没有足够运量的情况下其他列车又都不能上线，运输能力肯定要大量闲置。因此，充分的技术兼容与合理的客货混运以及不同类别列车混跑，应该是各类铁路在规划设计与运营中不可随意放弃的原则，而时速250公里左右的普通铁路实际上可以满足大多数客货运输需要。

目前不少原来没有铁路的地方正在“一次到位”地建设过于专用的高铁，还有不少通道内竟然大量修建平行且功能相近的多条高铁线路，把有限的需求分散，这会使每一条线路都难以为继。除了少数人口密集且经济相对发达地区的项目，绝大多数高铁线路开通以后将在长时期内难以达到保本所需要的运量水平，因此高铁在总体上长期大幅度亏损恐怕是不可避免的。

《21世纪》：如何看待高铁的适用性？是不是高铁只适合于日本、德国、法国等疆域较小的国家？

荣朝和：倒也不完全是。高铁有自己的经济适用范围，其他运输方式也各有自己的经济适用范围。目前各国已有高铁的优势大都体现在约500公里的范围以内，考虑到我国的实际地域情况，也许这一范围可扩展到800公里甚至更多一些，但绝不能相信高铁可以包打天下。民航最近进行的研究表明，500公里以内高铁对民航的冲击达到50%以上，500至800公里冲击为30%以上，1000公里时大约是20%，而1500公里只有10%，1500公里以上则没有影响。

特别是铁路从本质上说应该是大众交通工具，只盯住与航空竞争的高端市场，忽视普通民众出行的需要，甚至由于高铁开通而减少或停开普通列车。从这个角度看，高铁的建设规模从原来规划的几千公里扩大到一万多甚至两万多公里，似乎就超过国家和社会可以承受的能力了。

防止“适度超前”变成“过度超前”

以少量政府资金撬动大量债务性融资的交通建设投融资模式不可持续。

荣朝和：我们需要反思一段时期以来逐步形成的以少量政府资金撬动大量债务性融资的交通建设投融资模式，警惕并有效防范其所带来的负面效果，切实促进运输业的长期可持续发展。这个问题其他运输方式也存在，但铁路更为严重。

目前铁路每年因建设投资新增债务数千亿元，而随着一批客运专线的建成开通，铁路运营也已经进入亏损幅度越来越大且短期难以扭转的严重局面。于是只能采取借新还旧的办法，结果必然是债务急剧攀升。

铁路债务形势已经非常严峻，目前通过建设资金与运营资金打通使用在一定程度上掩盖的现金流困境，很快就会暴露出来。铁道部巨额债务至今并未被列入清理整顿地方政府融资平台的范围，因此相关风险至今仍具有很大的隐蔽性，诸多放贷银行仍然将其作为有中央政府信用作保证的优质贷款。相比于地方政府的其他交通债务，铁道部债务的规模大、数量集中、“防火”链条短，债务风险一旦演变成危机，将迅速传导到中央财政，形成巨大冲击。

《21世纪》：那么我国铁路的发展战略是否需要进行调整？

荣朝和：非常必要。从企业行业财务、金融及财政可持续的角度看，“十二五”应该成为铁路建设一个重要的调整时期，即通过必要的建设规模、结构与制度的调整，缓解并部分化解目前已经累积且相当严重的债务风险，防范并避免债务危机爆发，以便为长期的可持续良性发展打好基础。任何进一步加剧交通债务风险和导致运输业失去财务自生能力的做法，都是非常不可取的。

在铁路建设已取得巨大成效、风险迅速累计的情况下，有必要从政策、规划和投融资体制层面上，有意识地使发展规模与节奏逐步恢复到有序的常规状态，决不能让以少量政府资金撬动大量债务性融资甚至全部靠借贷的建设模式无限制地蔓延下去。近来为治理通货膨胀，国家的货币政策已从“宽松”转向“稳健”。铁路的发展也需要进行调整，避免铁路建设从合理的“适度超前”演变成“过度超前”甚至“极度超前”。

改革应始于政企分开

应将铁路的行政管理职能尽快并入交通运输部。

《21世纪》：中国铁路改革一直寄托了人们的很多期待，但铁路系统目前依然是铁板一块，您如何看待这一局面？

荣朝和：铁路一定要改革。当然，不是为改革而改革，而是因为现有政企合一的体制弊端太多。仅以铁路的发展建设为例，产生目前很多问题的主要原因是铁道部政企不分，并由此导致的决策主体错位并缺少制约。

我们看到的是主管机构既在很大程度上无视市场机制的基本作用，偏离大众化这一铁路发展战略所必须遵循的方向，又在运营服务上包办企业决策，甚至在民众出行中代替消费者决策。铁道部确实通过与各省市签署“部省协议”高度调动了地方政府建设铁路的积极性，也给铁路带来了一个发展的“黄金机遇期”，但系统错误结果却可能形成一个代价过大、效率很低的铁路体系。我国交通建设包括铁路建设已经超出只要往里面投资、只需追求简单增加线路里程的那个阶段，需要更高水平的交通政策与管理能力。

《21世纪》：铁路政企分开与运输业的大部制是什么关系？

荣朝和：综合化大部制是运输业行政管理改革的必然趋势和方向。当然，不能说部门合并后就能自动解决一切问题，很多麻烦显然不会自己消失，但没有大部制更不可能有进步。原来各运输方式都是部门分设，所有的政策和规划都分别制定，弊端很多。现在的交通运输部到目前为止在综合规划方面进展不大，也正说明问题根深蒂固，需要进一步努力以真正切实解决问题。

其实，铁道部仍旧分立应该是综合交通规划体制至今难以确立的主要障碍。想一想，这么重要的骨干行业和这么大量的交通资源不在里面，怎么可能有真正的综合交通规划？综合交通体系又怎么能尽快建立起来？结果是资源配置严重扭曲，甚至某种程度上背离了社会需求的方向，综合交通体系的效率当然也难以保障。不认真解决这一问题，全社会为此所付出的代价还会更大。因此我认为，综合交通的大部制还必须坚定不移地继续推进，而当务之急是实行铁路的政企分开，并将铁路的行政管理职能尽快并入交通运输部。