英雄616黄帽:人口信息共享难在哪儿？

  人口信息与我们每个人都密切相关，但它却是分布在多个部门的、零散的，若不能有效对其进行整合，就无法发挥人口信息资源的整体效能。

    经过20多年的探索和积累，人口管理领域已经建立了众多应用系统，除了公安人口管理部门的常住人口、暂住人口等管理信息系统外，还有公安交警、计生、劳动保障、工商、税务、金融等部门建立的与人口有关的信息系统。

    如何将这些独立的应用、零散的资源整合起来，提高信息共享和业务协同的范围和程度，是提高人口信息管理的整体效能、发挥人口资源优势的必然途径。

共享体系建设的基础环境

    2002年，国家颁布了《中共中央办公厅、国务院办公厅转发国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》（中办发[2002]17号）和《国民经济和社会发展信息化重点专项规划》文件，明确了人口基础信息数据库为国家四大基础数据库建设项目之一，首次从国家的层面确立了人口信息的基础性地位。

    文件《2006年～2020年国家信息化发展战略》中又明确提出，要整合各类信息系统和资源，加强常住人口和流动人口的信息化管理，要建立和完善信息资源开发利用体系，加快人口等基础信息库的建设，拓展相关应用服务，要加快制定人口等基础信息的标准，制定和完善个人信息保护等方面的法律法规，创造信息化发展的良好法制环境。

    为了贯彻落实中办发[2002]17号文件精神，加快人口基础信息库的建设步伐，实现人口基础信息共享，原国信办、公安部、原劳动和社会保障部、国家税务总局、国家标准化管理委员会下发了《关于开展人口基础信息共享试点工作的通知》（国信办[2003]62号），决定在上海、湖南和江苏扬州开展人口基础信息共享试点工作，通过公民信息系统建设完备的人口基础信息库，实现行业部门之间的信息共享，并充分利用人口信息资源，开发公共服务产品，提升政府监管能力和服务水平。

    2003年，公安部成立了公民身份认证查询中心，向社会各界和公民个人提供公民身份的有偿查询认证服务。

    随着公安部部级人口信息管理系统一期工程建设完成，2007年6月，中国人民银行会同公安部建成并运行“联网核查公民身份信息系统”，为银行业金融机构办理银行账户以及以银行账户为基础的其他业务提供客户身份识别。此系统的建成运行，是人民银行和公安部推动落实银行账户实名制的一项重要举措，有利于从源头上遏制贪污受贿、偷逃骗税、洗钱等违法犯罪活动，维护正常的经济秩序; 有利于减少因账户假名或匿名造成经济纠纷，遏制金融欺诈，是保护社会公众资金安全、维护人民群众根本利益的重要举措。

引入市场运作机制

    公安部门作为人口管理的法定职能单位，掌握的人口信息资源最全面，对于人口基本信息的登记最权威。但是，单纯的人口基本信息并没有任何意义，只有当人口基本信息与人的其他属性组合起来，如“人－地”、“人－户”、“人－物品”、“人－婚姻状况”等，人口基本信息才有现实意义。但由于管理体制上的原因，公安部门对于人口信息中一些动态数据项不能及时掌握，如配偶情况、婚姻状况、文化程度、服务处所、人户分离情况等，这些项目经常出现户籍登记内容与实际不相符的情况。而这些动态信息的获取、更新除了公民个人依法申报外，还需要相关职能部门的配合帮助，公安部门没有这样的能力来确保这部分人口信息动态数据项的准确、鲜活。

    据此，考虑到全国人口信息发展的平衡性，应以公安部门人口基本信息为基础搭建省级共享应用平台，逐步整合其他社会资源，构建出一个面向基础信息交换、共享与应用的人口信息管理系统，通过该系统实现自然人生命周期所有相关基础信息的采集汇总，与人口相关的各政府部门、企事业单位实现信息交换与共享。通过省级平台的建设，为国家人口资源库提供人口信息的变动维护数据。该框架下，单纯依靠政府指令不可能完成共享体系的建设，必须引入市场机制。

    通过这个共享平台，公安部门可了解个人的出生、工作单位、死亡、婚姻状况、文化程度等方面的信息，加强户籍管理，打击犯罪; 计生部门可借此获取婚姻状况、育龄妇女户籍基本情况等信息，更好地执行计生政策; 税务部门可借此掌握自然纳税人居住地的基本户籍资料的准确情况，减少税收流失; 劳动部门可利用人口死亡信息，有效减少和避免冒领、骗领养老金等现象的发生。但是，所有这些应用必须基于某种规则，才能有序、长效地开展。

系统运营可分为两块: 一块是对政府的服务，是无偿的，相关政府部门可根据权限与系统互联互通，无偿及时获取人口信息; 另一块业务是对社会金融机构，企业事业单位和个人提供有偿服务，可依法向银行、社保定点医疗机构、公交企业、通信运营商、水电气公司等收取接口软件使用费和信息查询服务费，向单位和个人收取身份核查、查询公民个人工作单位、犯罪记录等信息服务费。同时，有关部门应按职能划分提供相关数据，及时维护更新体系内的信息。

难在打破利益格局
1. 案例剖析

    以人的“婚姻状况”属性为例。婚姻状况是公民社会身份的重要组成要素，在办理信用卡、银行贷款、出国签证等许多重要事项时，都需要考察当事人的婚姻状况。

    我国结婚登记只有民政部门一家，而离婚按照《婚姻法》相关规定，由民政和法院两家负责办理，公安机关又负责收集登记所有公民的婚姻状况，就形成了民政、公安、法院这三大婚姻记录体系。但是，由于三家难以互通，给婚姻登记管理带来了很多困难。有人在办理了结婚登记手续后，其户口簿上婚姻状况一栏至今还是“未婚”，也有办理了离婚手续的当事人由于种种原因在其户口簿上婚姻状况一栏至今还是“已婚”，这些情况在实际生活中并不少见。

    由于公安、民政、法院的信息化建设水平和建设模式不一，以“条”为主的管理既造成了很多“信息孤岛”，也形成了具有各自特色的部门信息共享机制，由三大婚姻记录体系互不连通导致的尴尬境遇也就在所难免。

2. 通过建设数据生态链来调整利益关系。

    对数据所有权的控制欲望和对现有应用的依赖造就了部门的既得利益。由于既得利益的存在，公安、民政、法院在信息共享体系建设中的态度会各不相同。

    有不少学者提出了建设数据生态链的观点。简单说，就是一条信息从产生到被使用，期间要经过提交系统，系统对提交的信息进行分类加工，用户使用信息并对结果进行反馈的过程。这个数据生态链建设需要政府部门、企业的共同参与。大家既是数据的所有者，又都是数据的使用者。数据的整理收集实行市场化，即购买数据资源，实行有偿使用。数据提供者要保证数据的真实性及质量。

    通过数据生态链建设，把公安、民政、法院的有关信息作为数据生态链上的环节，就可以有效解决这一问题，实现婚姻状况的动态管理。
规范需先行
    人口信息共享体系是一个庞大的系统工程，其关键问题是解决跨部门、跨业务的信息交换与业务协同，需要统一信息交换的标准。XML是跨业务系统进行信息交换的理想标识语言。

1. 标准化是核心工作

    为什么要突出“统一标准”的概念？国内外信息化建设的实践证明，统一标准是政府各部门互联互通、信息共享、业务协同的基础，也是各类电子政务工程可持续发展的保障。对国家来说，研制标准是其实力的体现; 对人口信息系统建设来说，遵循标准是其走向成熟的标志; 对用户来说，能从标准化中享受到经济、可靠的服务，获得最大的益处。

    跨部门的信息交换机制应采用XML来实现，只有这样才能从系统互联、信息互通、业务协作、综合服务等多层面保证标准性、互通性和扩展性，实现人口信息共享体系效能的最大化。

2. 技术规范与管理规范

    公安人口信息在20多年建设和服务经验的基础上，搭建了“五要素”信息模型，并据此制定了《常住人口管理信息规范》，即公安部部颁标准GA 214.15—2004。实践证明，按照该标准设计开发的各类人口管理软件解决了全国范围的人口信息共享中存在的信息互通、业务协作等技术难题，并为地市人口信息对省、部级人口信息系统的数据维护提供了技术保障。由于该标准制定时的局限性，虽然对人口以外的业务协作提出了接口规范，但更多考虑的是公安内部信息之间的协作共享问题，这些业务协作的接口规范如何进行跨部门、跨行业应用没有给予考虑，这就需要对现有标准进行修订，并将修订后的标准升格为国家标准。

    在标准和规范的设立中，要贯彻以下设计思路。

    一是采用面向服务的体系架构，构建跨行业部门异构系统数据交换共享机制。各行业部门的业务数据无论是否集中到省级或地市级，对外共享都采用请求服务的方式，而不是采用直接数据库访问的方式。数据的采集、同步、共享、访问，均采用标准的服务接口来进行。服务接口采用可以动态维护和管理的注册机制，保证对外共享的接口数据可以动态地修改和按需添加。

    二是采用业务集成技术保证各业务系统的相对独立性，保护现有投资。由于共享体系中的人口信息来源于多个部门，采用业务集成技术，可以使得这些不同级别、不同行业、不同安全等级的系统的数据整合在一起，既保证相互独立，又保证信息互通。

    三是采用灵活的分布式数据采集汇总框架，既可以从集中的省级系统采集，也可以从地市一级的系统中采集数据，还可以从集中的部级系统获取数据。

    四是要充分考虑信息的安全性。在管理规范的制定中，除了按现代企业管理要求制定相应的企业管理规范，重点要制定人口信息共享使用的有关规定。该类规定在法律框架下，既要能有效保护公民个人隐私，又能最大限度地实现信息共享。