北京再提控制人口规模 谁去？谁留？

一边是放开人口流动限制的潮流和民意，一边是大城市承载能力趋近极限，北京市该如何抉择？

“治堵”方案出台不久，“人口调控”又成为2011年北京市“两会”中的关键词，并明确其和“交通问题”一起，作为未来五年的“主要任务”。

1月16日，北京市“十二五”规划纲要草案提交该市十三届人大四次会议审议。草案提出具体的“人口调控”思路，即在今后五年要“遏制人口无序过快增长，逐步形成规模适度、结构优化、多元和谐、分布合理、管理严格、与城市可持续发展和城市功能相适应的人口发展格局”。

实际上，北京市对人口规模的控制政策多年未曾间断，无奈计划中的规模指标屡被“突破”。北京市有关政府部门普遍认可学者们“以行政手段调控人口难奏效”的判断。此轮“调控”，对过去以“堵”为主的思路进一步调整，计划在收紧户籍指标控制的基础上，更侧重于提高产业准入、居住条件等门槛限制，将人口向外“疏散”。

谈及“调控”前景，北京市经济与社会发展所原副所长邵志清对本刊记者坦言：“舆论压力特别大，但不调控，城市承载力、资源环境已不堪重负。”

提高定居门槛

新一轮“人口调控”政策自2010年7月起便提上议事日程。据接近北京市发改委人士透露，北京市人大常委会“调控人口规模”专题调研组当时曾建议，通过调整产业结构，减少对低端劳动力的需求。但鉴于舆论的抵触态度，加之虑及北京“外来的”私营企业主多是纳税大户，有关部门态度相对谨慎。

不过，上述专题调研得出的数据迅速推动政府明确立场。数据显示，至2009年底，北京市实际常住人口总数已达1972万人。《北京城市总体规划（2004－2020年）》曾提出，到2020年北京市常住人口总量控制在1800万人，目前早已突破。

调控手段的细节从2010年10月起开始研究。经过数次讨论，思路初步形成。产业结构调整被认为是根本途径，但为了“立竿见影”，北京市决定“多管齐下”，在收紧户籍指标控制的同时，提高产业准入、居住条件等门槛。北京方面还达成共识，即以前流于形式的政策，今后要严格执行。

上述思路在北京市“十二五”规划纲要草案中得以具体化。草案提出“低端业态退出、人防地下室禁止出租、流动人口办居住证、严控户籍、人口疏解”等五项人口调控措施。

北京市政协委员、清华大学公共管理学院副院长巫永平告诉本刊记者，北京市此次人口调控，远期着重调整产业结构，分散城市功能区；近期通过“服务和管理”调控外来人口，如“加强出租屋管理、完善户籍管理制度”。

草案称，北京将发展“高端、高效、高辐射”的产业，制定、修订行业标准和管理办法，加强对“低端”业态的规范管理，加快低端业态的调整退出。其中，对“无照非法经营”的要“严格取缔”；同时，还将“严格执行最低工资标准、健全外来务工人员社会保障制度”，“修订房屋租赁管理办法、改善流动人口居住条件”，“严格禁止违规建房出租”。

邵志清表示，北京市人口调控最基本思路是“寓管理于服务”。他举例说，政策规定低于一定面积的房屋不能住，城市管理部门就有了执行依据。既提高了城乡接合部村民和外来人口的生活品质，同时不符合规定标准的产业、住房也能受到限制。

此次调控还强调区县“总量调控的属地责任”。北京市要求建立“市级统筹、部门分管、属地负责”的人口综合协调管理机制，落实区县政府人口服务管理目标责任制。目前，朝阳、海淀等地已制定具体目标。例如，房山区即明确未来五年，常住人口控制在110万人内，同时“抑制劳动力密集、技术含量低和吸纳外来人口多的低端产业”，小旅馆、小餐饮、小网吧等在内的“六小场所”也将加快退出，对“不适合在区域内发展的行业和从业人员进行合理疏导，降低对低端劳动力的需求”。

同时，城中心将继续向郊区疏散人口。海淀、朝阳、东城、西城都制定了与昌平、房山等区合作建保障性住房计划，将70万旧城区人口向郊区疏解。

“户籍指标”的字眼再次出现在北京市“十二五”规划纲要草案中。北京市人力社保局副局长张祖德在北京市“两会”代表委员咨询会上透露，北京将严格控制非北京生源毕业生的引进工作，通过对需求的调研，引导进京人员的结构。进一步压缩引进数量、提高引进质量。他承认，近几年在京落户的人数呈递减趋势，且“今年肯定会低于往年水平”。这是近年来北京方面首次公开表示要收紧户籍指标。

北京市政协委员陆杰华在接受媒体采访时表示，北京市拟成立人口发展委员会统筹人口管理，并要求各个部门都要参与人口的发展和调控。

进退两难

北京市这样的大城市究竟应承载多少人口，一直是学术界争论不休的议题，但始终没有标准答案。

中国改革基金会国民经济研究所研究员王小鲁认为，大城市有利于聚焦效应，但人口规模不能无限制扩大，而应该和城市的承载能力相协调，“个别超大城市有一定限制，准许符合一定条件的人口进入是必要的”。但他同时认为，消极限制不如积极疏导。

上世纪末以来，全国各地逐步放开人口流动的行政限制，户籍政策也作出一定程度调整。

2003年，因未能出示暂住证而遭受不公待遇引发的“孙志刚事件”轰动一时，更推动政府顺应民意，进一步放宽对于人口流动的政策限制。

不过，随着近年来人口快速向北京聚集，交通、环境、水资源等容量日益逼近极限，“城市病”趋于严重，调控论再度成为官方的主流思路。

事实上，近几年北京市入户指标缩减，加之户籍人口自然增长缓慢，人口膨胀的主要原因是外来人口急剧增加。据北京市统计局数据，2006年以来每年居住期在半年以上的常住人口增长高达50万-60万人。中国人民大学社会与人口学院教授段成荣认为，缩减户籍指标，并不能阻挡外来人口的流入。

原北京市社会建设办公室副主任吴群刚撰文表示，北京市一方面对人口要进行必要的调控疏导，另一方面也必须注重策略和方式方法。

北京以劳动密集型为主的产业结构，是政府决策的重要顾虑。邵志清认为，北京市经济增长需要大量外来劳动力支撑，既要快速发展，又要实施人口调控，是一个难题。

与此有关，以经济手段进行人口调控的政策在2006年提上日程。同时还要求通过合理规划和推进新城发展，引导城区人口向新城转移。2009年又进一步明确采取“经济的、服务的”手段来抑制人口的过快增长，“引导”人口在北京市空间上合理流动，以缓解城市中心区人口压力。

产业结构调控被学界看好。中国人民大学社会与人口学院教授翟振武在接受媒体采访时指出，控制人口最好的办法，是通过产业的升级换代和产业的布局调整来引导人口合分布。

自1993年北京确定了14个卫星城、29个中心镇和140多个建制镇的发展布局，计划将产业功能和人口向卫星城分流。但城市群、城市圈尚未形成，卫星城难以发挥作用。最明显的例子是通州新城成了著名的“睡城”。不但人口问题没有解决，居住在通州的人口到城中心上班，反倒加剧了城市交通拥堵。

段成荣告诉本刊记者，“完善用工制度”“禁止非法出租屋出租”等早有提及，但因无法监管而鲜有落实。

北京市社会科学院经济所所长赵弘则认为，因缺少可操作的手段，过去的调控并无实质效果，“市场经济带动的人口流动，很难用计划的方式控住”。

在段成荣看来，北京市人口调控屡屡失败，与人口规划和经济发展等多项政策不能统筹设计不无关系。他建议，北京市调整产业结构，疏散城中心人口，一定要将人和产业配套转移。

“北京市将多种功能集于一身，既想当华盛顿、又想做匹兹堡。”段成荣认为这很难行得通。

更大担忧来自于区域间发展不协调，必然导致人口向大城市持续流动。王小鲁表示，北京市人口压力大，主要和周边地区城市化发展滞后有关。如周边发展好，能有效缓解北京的人口压力。

王小鲁说，城市之间应协调发展，京津冀地区打破行政界限，互相协调，统筹规划。仅靠单个城市仍不能解决问题。