芈米姓:人民网-时政-1∶198：解读“官民比”六个疑问

马国英绘
背景：近来，有关“官民比”问题受到社会各界广泛关注，媒体上也刊发了一些相关文章。其中一种观点认为，我国“官民比”已经达到1∶26，存在“官民比”过高、公共财政负荷过大的问题。有关专家认为，这个数据很不准确，容易造成误导。事实上，我国“官民比”只有1∶198，这个比例与国外相比并不高。
2003年我国公务员人数是653.67万人，全国总人口是129227万人。依此权威数据计算，我国“官民比”为1∶198
疑问一：要搞清“官民比”，首先要弄清“官”的概念和范围。现阶段，进行“官民比”应以党政机关干部数和总人口数来算，这里的党政机关干部是不是集中指公务员？1∶198这一数据又是怎么计算出的呢？
王通讯：从当前我国国情出发，老百姓讲的“官”是指党政机关的工作人员，也就是公务员。我国刚刚颁布的《公务员法》规定，“本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员”。根据公务员管理部门提供的权威数据，2003年我国公务员人数是653.67万人，全国总人口是129227万人。依此计算，则我国的“官民比”为1∶198。
疑问二：这部分人群自然都是“财政供养人员”。那是不是所有“财政供养人员”都应该算作“官”呢？
王通讯：这个概念不正确。在一些讨论中，有人将“官”的范围扩大到所有“财政供养人员”。这个范围很大，包括党政机关、事业单位、人民团体、群众团体等组织中所有纳入行政编制和事业编制，全部或部分依靠国家财政支付工资福利的人员。这其中，事业单位人员又占了大头，有2903万人。将这些人员纳入“官”的范畴，是不合理的。比如，教师、医护人员、研究人员，就不能说是“官”。
我国从事公共服务的事业发展相对落后，例如农村人口中，每78人才摊得上1名教师，每384人才摊得上1名医护人员。政府对事业单位的投入还是偏少
疑问三：事业单位人员事实上不是传统概念中的“官”，而是政府公共服务产品的提供者。但他们毕竟也需要财政来负担。所以有人将公务员范围扩大了，才有了1∶26之说。这一点是不是需要作些辨析？从大众的关注情况看，人们对“官民比”的分析越来越深入，越来越趋于理性。
王通讯：我的看法主要有三点：
一是要明确事业单位虽然多数是在“吃财政饭”，但不是“吃白饭”，教育、科技、文化、卫生等事业单位的工作人员也是创造价值的。不能以为只有从事直接的物质生产劳动才产生价值，服务、管理也产生价值；
二是事业单位的发展壮大是显示一个社会文明进步程度的主要标志。与发达国家相比，我国从事公共服务的事业发展相对落后，从事教、科、文、卫的人员偏少，例如农村人口中，每78人才摊得上1名教师，每384人才摊得上1名医护人员；
三是政府对事业单位的投入还是偏少。只要查一下世界各国政府对社会事业的财政支持水平就可以发现，我们国家的投资比例明显偏低。所以，温家宝总理在政府工作报告中强调：要“把财力物力等公共资源更多地向社会管理和公共服务倾斜”，要“大力发展科技、教育、文化、卫生、体育事业”。我的体会是，各级政府要重视解决当前经济建设与社会发展“一条腿长、一条腿短”的问题。事业单位改革需要加大力度，继续推动能够走向市场的事业单位走向市场。但关键是这一块人员不能当作“官民比”计算的基数。否则，就不是实事求是的做法了。
关注“官民比”实质在于探求现代政府的“规模”究竟应保持多大才算合适，并不是越低越好。现代政府的职能已发生不少变化
疑问四：关注“官民比”这一话题，究其实质在于探求现代政府的“规模”究竟应保持多大才算合适。这是现代社会公共管理领域不断探讨但至今尚未解决好的问题。国际社会对此有何主流看法？
王通讯：目前，国际上的认识主要集中在两点：一是“小政府论”，即认为政府越小越好；二是“适中论”，即认为政府大小无所谓，关键在于要保证政府管理和服务的效率和质量。这是20世纪90年代以来，“新公共管理”运动提出的主张。我们认为，“官民比”总体讲必须保持适度，但并不是越低越好。
疑问五：适度不适度用什么来做判断标准？
王通讯：判断标准也主要集中在两个：一是政府的规模与本国的经济社会发展水平、文化传统是否相适应；二是同等规模的政府是否提供了充分完备的公共服务。这是因为相对于传统政府，现代政府的职能已发生不少变化。
由于现代政府职能的扩张，二战后各国政府规模迅速扩大，并在20世纪80年代达到顶峰。同美国相比，我国的官民比例显然是比较低的
疑问六：传统政府和现代政府的不同体现在哪些方面？请您具体谈谈，好吗？
王通讯：首先是管理范围的扩张。今天，科学技术突飞猛进，生产力日益提高，社会事务不断增多，公共管理范围的扩张在所难免。其次是服务功能的凸显。现代社会中的政府已不再是传统意义上的统治者，在法理上，政府受人民之托行使国家权力，为人民谋福利，为民众提供公共服务。其三是发展功能的特殊重要性。这在发展中国家尤为明显。
由于发展中国家现代化起步较晚，“追赶型”发展战略便成为所有不甘落后的国家的一种必然选择。为使发展的速度快一些，就不能仅依赖纯粹的自由市场机制，而要发挥政府能动的和积极的作用，充当经济发展的强有力的组织者和推动者。
由于现代政府职能的扩张，二战后各国政府规模迅速扩大，并在20世纪80年代达到顶峰。经过90年代以后的行政改革，各国公务员虽有所精简，但总数仍居高不下。如美国2003年的政府公务员人数为310万，“官民比”为1∶94。同美国相比，我国的比例显然是比较低的。
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党和政府历来重视机构精简工作。早在1982年，邓小平同志就说“精简机构是一场革命”。改革开放以来，我国总共经历了四次大的机构精简，其中力度最大的是1998年，国务院机构总数由70个减至61个，国务院组成部门由40个减至29个，行政编制减少47.5％。省级政府机构由平均55个减至40个，市（地）级政府机构由平均45个减至35个，县级政府机构由平均28个减至18个。省级政府精简行政编制48.2％，市县乡精简行政编制19.4％。这次机构改革全国共精简行政编制人员115万名，市县乡清退超编人员约43万人。
《人民日报》 2005年05月30日 第五版