倍受争议的西南水电开发-“中国环境保护绿皮书”《2005：中国的环境危局与突围》

薛 野 汪永晨2005 年，是中央政府在大力地落实科学发展观，建设环境友好型和资源节约型社会，取得许多进展的一年；也是中国在发展过程中，一些深层次的重大问题进一步呈现，却尚未得到实质性突破的一年。从2003年起备受中国社会各界和国际社会的关注的西南水电开发以及相关的讨论和争论，集中反映了中国走可持续发展道路的几个重要问题：1、如何衡平社会的多元利益？ 2、如何建立健全科学的决策机制？3、如何以更准确的概念和更全面的方法来讨论问题？4、如何创建统一于科学发展观下的综合、统筹与协调的新发展模式？5、如何在重大决策中引入和保证全成本概念、永久性视野？6、怎样保证在重大决策中利益相关方的公正参与？我们知道：对于西南水电开发的某些问题和某些工程的争论，__________需要相当长的时间来做出历史的结论。但我们确信：公开的讨论和争论，已经带来了极有意义的影响——社会各界对上述问题的认识空前地提高了。这完全符合历史趋势。党的十六届五中全会通过的“十一五”规划建议中对水电开发的表述，已由上一个五年计划的“积极发展水电”，改成了“在保护生态基础上有序开发水电”，很清楚地表明中央高层在这个问题上的原则。当然，这一原则能否被相关各方，尤其是地方政府和水电开发部门贯彻执行，还有许多难题需要解决。一、 电力西南“跑马圈水”的基本图景在电力拆分落幕后，中国五大电力“巨头”国电、华能、华电、大唐和三峡公司迅速进入西南，经过白热化的角逐，西南的各大江河已基本被“瓜分”完毕。国电获得大渡河和怒江、华能占据岷江、三峡公司溯江而上取得金沙江，而乌江和澜沧江归属华电。36三峡公司为就近调度，计划将总部从宜昌迁至成都。而国际资本也在加强对中国水电市场的逐利活动37。鉴于水电丰厚的利润，以浙江、福建、广东为代表的私营企业以及西南各省的各路地方势力也加入了角逐，“瓜分”巨头们不屑或是无暇顾及的中小支流。出现了大量无立项、无设计、无验收、无管理的项目。据2004年调查，全国已清查出3000多座这种“四无”水电站38。西南几乎所有江河都将面临层层的“腰斩”：岷江规划开发（2848万千瓦），在建的紫坪铺电站紧邻世界文化遗产都江堰；大渡河流域规划356座电站（1540万千瓦），在建的瀑布沟工程装机330 万千瓦，估计移民10 万；雅砻江将建21座大坝（1219万千瓦）、已建成二滩；澜沧江规划24级梯级开发（2366万千瓦），已建成的__________漫湾电站装机125万千瓦，目前是云南最大；怒江规划两库十三级开发36 《五大电力巨头争夺西南，1000亿摆开三江战局中》，http://www.china-project.com/end/west/2003030301.html37陈磊、赵谦，《国际资本逐利中国水电市场的背后》，《瞭望东方周刊》2004-11-11，http://cn.news.yahoo.com/041111/346/26ss1.html38 张志彤， 2005 年防汛抗旱工作总结和2006 年工作安排意见，http://www.rcdr.org.cn/remedy/news.asp?tid=1&fid=12- 59 -（2100 万千瓦），金沙江计划兴建12 座大坝，其中包括世界自然遗产虎跳峡；嘉陵江规划装机1218万千瓦，大坝17座，乌江规划700万千瓦大坝十座……按业内专家周谷涵的说法“各河流的水电争夺战日趋白热化”、“在岷江流域隔不了十公里就有一个水电站”39。这个汇总起来的图景是如此之宏大，而其中一些决策又是如此之高速，甚至令人震惊。仅20年内在建和拟建的装机300 万千瓦以上的巨型电站就超过10个，加上已建成的二滩电站，相当于五个三峡。须知长江三峡工程是历经数十年的规划、论证、争议，后经全国人大审议通过、方才上马的。而且至今争议都未平息——因为对这一“超大型水电工程”的全面的、长期后果的科学观察才刚开始没有几年，而有些问题，如地质、生态、水质┅等的结论绝对需要更长时间观察！在我们看来，在这一情势下，再没有什么比强调“慎重”的态度更及时更必要了！而投资规模自然也是天文数字。仅怒江计划投资达1000 亿元40。整个西南水电开发投资当以万亿作为单位。这种局面被人们称为“跑马圈水”，联想到当年的“大跃进”，实在不过分。中科院陈国阶研究员评价说是“一哄而上，遍地开花，不顾后果，不留空间，不听劝告，无河不坝，大中小并举。”“大有当年大跃进全民大炼钢铁之态势”，是“各自为政，先下手为强的圈水竞赛，是“政府主导的无政府状态”他担心几十年后长江怒江等等江河都将变成无数断节连接的阶梯。41事实上，近年已经出现了这种无序大干带来的的社会风险问题，引起了领导部门的严重关注。如发改委2004年宣布当年批准新建6000万千瓦，实际开工却高达1.8亿千瓦，违规1.2亿千瓦，国务院发出32号文件，紧急要求坚决制止电站项目无序建设42。这场空前、迅猛、巨大的水电开发图景，它对社会、环境生态、文化、政治影响必然也是空前和巨大的，其中一些工程已经引起人们的关注，例如柳湖水坝、大渡河及贡嘎山水电工程、怒江和虎跳峡。杨柳湖水坝距都江堰1310 米，是2000 年动工的紫坪铺水利枢纽的配套工程。四川都江堰由于是“世界上历史最悠久，设计最科学，保存最完整，至今发挥作用最好，以无坝引水为特征的大型水利生态工程”，在2000年元月被联合国教科文组织列入世界文化遗产。杨柳湖2003年动工的消息激起各界强烈的反响。古今比较，有无颜见先贤的痛心。也证实了开发商对历史、文化、法律的无知和藐视到了瞠目结舌的地步。国家和四川省有关部门的努力和社会舆论的呼吁起了重要的作用，四川省明智地于当年宣布停建。长江第一湾——“虎跳峡流域”则是“三江并流自然遗产”的重要组成部分，是世界最伟大的峡谷之一。沿江河谷地带有二十万亩良田，人民安居乐业，是云南相对富庶的地区，其开发计划移民涉及十几个民族的十万民众。在民间人士和组织的帮助下，当地居民葛全孝作为中国农民首次参加了2004 年在北京举39 《中国经营报》，《三峡总部欲迁成都，水电巨头加速向西部挺进》，2005-4-1040王冲，《总投资近1000亿元 怒江水电站背后的利益之争》，《青年参考》2004-03-18，http://www.china5e.com/news/water/200403/200403180009.html41 陈国阶 西南水电一哄而上令人忧。澄清认识多问几个为什么〈科学时报 〉2005-9-1）42 谭丽莎，《千亿热钱涌入川江河 国务院叫停大型电站项目》，《中华工商时报》2004年12月1日- 60 -行的联合国水电与可持续性发展研讨会43，在其提交的论文《水电建设与原住民的参与权》中，他认为把移民排斥在决策框架外使问题进入误区；在水电开发商的规划里，农民只是一组数字、一个妨碍、一个制约因素；水坝的淹没胜于洪涝和地震灾难，胜于一切战争；在虎跳峡建大坝，无论开发商还是政府都不可能再创一个同样的生态环境来补偿他们。大渡河上中游地区属于青藏高原东部和长江上游的源头区，同时也是著名的生态脆弱地区。沿途分布诸多著名的自然保护区、生态公园、地质公园。而且也是嘉绒藏族与康巴藏族文化，藏羌彝汉文化的重要交汇地带。而它面临的则是国电公司2003年11月获批的规划：三库22级开发，装机量是2340万千瓦。河道平均48.24 公里就有一个大坝。其中的瀑布沟工程（330 万千瓦）原定2004年12 月截流，淹没84 平方公里，移民10.2 万人，并因其不公平不透明的补偿引爆的大规模群体性事件，使中央高层以至社会各界倍加警觉现有水电开发模式的社会风险44。贡嘎山则是我国面积最大的国家级自然保护区和风景名胜区，是青藏高原东部最大的冰川作用中心，是长江上游极其重要的水源涵养地，贡嘎山保存了极为原始的生态环境系统，发育有十分完整的植物垂直带谱和大面积原始森林，是我国西部重要的植物区系交汇区、濒危动物栖息地和生物基因宝库。但是开发商无视法律，进入严禁开发的保护区核心领域仁宗海和巴王海，仁宗海甚至在在没有施工手续的情况下强行开工。在舆论压力下暂停后，又在2004 年5 月再次无证强行施工。值得注意的是仁宗海和木格措均处在著名的炉霍——康定强烈地震活动带上，是全球地震活动频度高，强度大的地震带之一，地震重复性较高。四川大学的程励认为该流域的大开发引发了生态、民族文化、安全、移民四大危机。法律制度在强大的水电利益集团面前显得那么苍白无力，束手无策。而地方政府甚至会不自觉的放松有些已经明显违反国内法和相关国际条例的开发行为，进而压制传媒对违法侵权行为进行监督。45怒江引发的争议和事件最为丰富。2003年9月，国家环保总局在北京举办了“怒江流域水电开发活动生态环境保护问题专家座谈会”，与会的36 位专家，大多对怒江水电开发持反对意见，并从河流生态、地质地理、环境保护、文化保护、动植物种保护等方面进行分析，认为怒江的开发将弊大于利。2003年10月，国家环保总局在云南昆明召开了怒江流域水电开发与生态环境保护问题专家座谈会，参加会议的有来自社会学、生物、动物、经济、环保、景观等学科的12位专家和云南省各部门的官员，两种意见在会上再次交锋，而且甚为激烈。有趣的是，专家们“按户口本所在地”分成了壁垒分明的两大派，有“云南户口”的学者执意主张上，有“北京户口”的学者则坚决主张下。至今，争论已历时三年，更趋深化。许多有影响力的媒体，也纷纷把怒江设置为公共议题加以报道。据汪永晨的不完全统计，仅2003年至2004年9月，仅报道怒江建坝之争的文章就___________有上百篇之多，涉及中外古今相关的生态、文化、政治、社会、科技、法律、伦理、哲学、环境众多领域，展现了非常丰富的视角和各自不同的立场。下文将以怒江为谈一谈西南水电大开发涉及的主要问题。43 董伟 何磊：〈农民葛全孝：到国际论坛说话〉〈中国青年报〉2004年10月24 日44 鄢烈山，《“权力资本化”的畸变轨迹》，《了望》新闻周刊总第1111期；田刚、黄豁，《汉源：个别坏官与奸商勾结织就黑金网》，新华每日电讯6版，2005-06-0445 程励，《对大渡河及贡嘎山水电工程的质疑》，《科学发展观与江河开发》，华夏出版社2005年3月版- 61 -二、 围绕怒江建坝争论的几个重要问题围绕怒江建坝之争，从开始到2005年，最为关键的，是如下几个问题46。（一）怎样认识“三江并流”世界自然遗产的价值47？水能资源在水电站的寿命之内可以替代大量不可再生的煤等能源，但是同时又可能永久性地毁掉不可替代的其它资源（如生物多样性、自然、人文景观等）。关键是全局性权衡。为了打消人们的担忧，有些人强调说“‘三江并流’怒江片区的核心区域在海拔2500米以上，缓冲区也在2000米以上，而怒江水电开发规划最高程为1570米……”——他们想如此证明：“三江并流”世界自然遗产不会受到多大影响……。科学的态度只有一种——搞清楚事实。以对景观的影响为例，可信的评估需要三个条件：一是要将怒江中下游水电开发规划的内容与“三江并流”世界自然遗产的构成结合起来研究；二是做专门针对景观的影响的实地考察和测评；三是由景观设计专家而不是外行做评估。据我们所知，迄今只有北京大学景观设计学研究院2004 年在参加怒江水电工程的环境影响评价中做了这样的调查研究。他们的结论是：“修建大坝将明显改变怒江急流高山峡谷景观的性质和观赏价值，其中部分改变在中国和世界都是不可替代的，一旦改变将永不再复，而这些有损怒江整体景观性质和特征的改变带来的损失是无法用经济价值来衡量的。同时，13 级大坝的方案将使怒江峡谷包含上千年文化积淀的非物质文化发生改变或者丧失，这些非物质文化都是附着在当地物质景观之上的。因此，在怒江上修筑水利设施决策应该慎而又慎”。他们特别强调大坝对河流流动性质的影响，指出：“大坝会极大的改变自由流动的天然河流体系，会使河流部分从自然急流河段变为高峡平湖水面。这不仅对水生生态系统带来剧烈改变，同时也强烈地改变了河流的自然景观特征48”。这本是河流大坝景观影响的基本事实和常识，但却不被用来作为权衡利弊的前提。事实上，当他们用“海拔高度”分割自然遗产地，并以此来证明“水电不影响遗产”时，已经偷换了两个概念：第一，悄悄塞进来一个隐含的逻辑——只有被淹没的东西才是损失的东西，只有直接淹没的影响才是影响。这很像是水电开发商的逻辑而绝对不是自然遗产和生态系统的逻辑。或许是因为在水电开发商的核算框架中，只有让他赔偿的损失才是他承认的损失——怒江的“高山急流”景观没有了，但是（按此逻辑）既然急流没有被淹没，所以“怒江急流”之丧失就不算“损失”，所以水流性质的改变就不算影响世界自然遗产——于是怒江之水流景观可以被排斥出三江并流世界自然遗产的保护范围——注意她是以“三江”（怒江、澜沧江、金沙江）命名的，于是对整个世界遗产的保护被这样缩小到仅仅对自然保护区的保护。与这个荒唐的逻辑相反，专家对待自然遗产和生态系统的逻辑则是尊重“整体性”。例如上述对景观影响的评价中，46征得作者同意，部分观点援引了郑易生《为什么对怒江的水电开发决策要特别慎重？》，《新青年·权衡》杂志试刊号；郑易生、吕植《大坝的建设要慎重》，未发表。47三江并流自然遗产地介绍，可参见《三江并流简介》，http://www.china.org.cn/chinese/zhuanti/worldheritage/470463.htm；《三江并流概况》，http://www.china.org.cn/chinese/zhuanti/worldheritage/470460.htm；《各方人士呼吁世遗大会关注“三江并流”http://www.china.org.cn/chinese/huanjing/602588.htm三江并流概况，http://www.china.org.cn/chinese/zhuanti/worldheritage/470460.htm48 郑易生与李迪华的谈话，2005年9月8日- 62 -特别地强调了“整体性”这一核心理念。他们指出：峡谷整体作为最大的景观资源，众多的景点都是依托于整体高山峡谷景观而存在的，整体峡谷景观与局部景点，宏观感受与微观体验是紧密不可分的，并且一些景观对于峡谷整体性的影响至关重要……。第二个偷换概念，是混淆了可以恢复的生态破坏和不可以恢复的生态、景观破坏之区别。水土流失严重的地方主要不是拟建水库淹没的山脚下的河谷地，而是山腰间的陡坡。在相当大程度上，这些问题可以通过“退耕”等政策减缓，是可以恢复、可以逆转的生态问题。而怒江被多级大坝截断的影响则有不少是极难以恢复、或不可逆转的。除了上述景观丧失，还有生态系统中河漫滩的损失，急流鱼的消失……等等。所以，中央政府应该综合各相关部门和科研力量，首先在西南尽快制订综合流域保护与可持续利用规划，在主要的江河湖泊上划定需优先保护的淡水生态区域，明确可开发地区以及“生态可开发量”，充分体现科学发展观。对于整个西南水电开发，那些在经济上可开发的水能资源如果突破了生态环境可容许的界限，是不应当放在“合理开发”之范围的。将西南地区水资源开发率与发达国家（地区）简单地比较，并以此为依据说明水电大开发的合理性，在客观上鼓励了目前水电的无序开发。为了建立“生态可开发量”，当务之急是制订由各项关部门和利益相关者充分参与的、建立在科学基础上的综合流域保护与可持续利用规划。在规划中划定流域的重点保护区域和可开发区。水电开发应该在这种综合流域规划的框架下计划和实施。（二） 用“水库移民”冒充“生态移民”的宣传来应对质疑者的做法，大大妨碍了人们对存在问题的了解与思考，降低了对怒江问题讨论和争论的水准49。有一个宣传得颇为广泛的说法是：怒江水电工程能够通过水库移民的迁出解决怒江人地矛盾，从而实现扶贫。例如何祚庥院士干脆称怒江水电工程造成的水库移民为“生态移民”——他说：“库区5 万移民的代价还是比较低的，我赞成生态移民”，“不把老百姓从山上请下来，他们还在刀耕火种砍伐树木，只有把居民请下来才能保护生态”50……。这类说法旨让舆论相信一个神话——水库大坝是怒江地区最大的生态工程！这其实只是一种误导舆论，后患无穷的“张冠李戴”。这个说法将“水库移民”混同于“生态移民”，是一种背离常识的表现：（1） 十几万“生态移民”早已是怒江州政府扭转生态—贫困—人口恶性循环局面而主动采取的一个举措，而怒江5万多“水库移民”则是水电规划后产生的，是完全被动的移民；（2）“生态移民”产生于生__________态最脆弱，生存条件最恶劣的地方，主要分布在山腰或以上地带，而“水库移民”绝大部分分布于山下的河谷等地带，做水电规划的人员也承认：水库移民恰是该地区最富裕的河谷地区的群体；（3）文化地位不同，社会学家很清楚：河谷区域是少数民族文化富集的、对其保存特别重要区域……。借“水库移民”解决不了“生态移民”问题，而这些“水库移民”恰恰又是该地最富裕的群体。因为“水库移民”不会减缓原来的人地矛盾，反而会加剧这49郑易生，部分观点曾在《权衡》试刊号《为什么对怒江的水电开发决策要特别慎重？》一文中有所表述。50 “怒江之争 发展模式的选择之痛”，《中国投资》2005 年第7 期，第31 页- 63 -个矛盾。（因为生态移民是“地留人走 ”，而水库移民是“地毁人走”，并没有为当地生态恢复腾出空间。）更重要的是如果听信上述“水电等于生态移民”的神话，会干扰原来真正的生态移民进程。因为原本就有急待解决的十几万潜在生态移民，现又冒出的5万多水库移民。怎样处理两者的关系？一旦大坝决定要建，水库移民必定会成为“最硬”的任务，这对于原来的生态移民部署会有什么影响呢？是否推迟生态移民进程？空间上怎样协调？……在没有做出一个全省统筹的、长期的综合规划，并确认其可行之前，贸然决策上马将给后人留下一系列严重的大难题。（三） 环评报告和相关信息应不应该公开？保障信息公开，是任何科学决策的前提，也是中国水电开发走向有序化、合理化的第一步。如果它确信给人民带来公平和可持续的利益和发展，如果它确信生态、文化、社会的影响是可接受的，如果它确信相关的风险均已被充分审慎的评估和应对，如果相信中国在致力成为一个民主法治开放向上的国家，那么最好的选择即是从公开开始。2005 年8 月，我国九十余家组织，以及邹德慈、钱 易、刘鸿亮、李文华等中国工程院院士，叶文虎、朱坦等两会代表，马 中、牛文元、唐克旺、谢俊奇、吕植、汪 劲、范 晓等专家学者，还有王培楠、许纪霖、汪 晖、廖晓义、董秀玉社会各界人士等共四百五十余位个人共同联名，提请审批机关在做出决策之前，公布怒江相关规划的环境影响报告书51。因为目前为止的关于怒江开发的决策过程，不符合重大决策要求公众参与的法律规定，不符合国际通行的决策程序，不符合《行政许可法》的规定，不符合国务院《全面推进依法行政实施纲要》倡导并正在认真实施的信息公开原则。2003 年9 月1 日生效的《环境影响评价法》明确规定，“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价”；“专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划，应当在该规划草案报送审批前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见”，同时“应当认真考虑有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见，并应当在报送审查的环境影响报告书中附具对意见采纳或者不采纳的说明”。虽然还没有得到正式回复，但这件事生动显示了围绕怒江问题争论的深层意义——超越对怒江水电工程的看法，越来越多的人在一个更重要的问题上取得了共识，这就是共同推动科学民主决策机制在实践中的进步。正如该信中所说：“在各利益相__________关方都获得了知情权、参与权的情况下，才能够开始在水电开发中对多种社会目标都给予适当地考虑，才有可能对利弊做出合理的权衡，才有可能对受到损害的利益群体和环境给予足够的补偿，才有可能真正认真地考虑替代方案。惟其如此，才能实现对江河资源的公平、公开、科学、理性、可持续地利用。”但也有某些人以怒江是国际河流、决策信息需要保密为由，上纲上线的说这些人是故意要“将中国政府的军”，这只能说是一种“文革”式的诛心之论。怒江的开发，已经涉及到多方的重大利益，应该尊重各个利益相关方，公开、公正、民主协商，不易简单用保密为由来封闭不同意见。我们需要警醒，这样一个保密条例就把全民利益攸关充满争议的重大复杂事项进行封闭性决策，所造成的科学性、公正性、合理性的损失，会是何等的大呢？51“提请依法公示怒江水电环评报告”，http://www.fon.org.cn/index.php?id=5440- 64 -况且，中国的保密机制也很需要科学评估，到底哪些需要保密？保密范围？怎样保证保密机制不成为被少数人或强势集团利用的招牌？尤其在怒江开发这样关系国计民生、关系全球共同生态文化价值的举措上。国家保密局完成的一份调研材料就强调，“信息公开范围窄但保密范围偏宽”是我国现阶段政务信息公开与保密存在的三大问题之一，“一是有的部门具体保密范围修订不及时，一些明显不属于国家秘密信息，仍然在保密；另一方面，在执行具体保密范围时，随意扩大范围，把不应当确定的事项确定为国家秘密。”52再说我们中国政府已经宣布我们要做一个负责任的大国，而且我们提倡我们和邻国是“与邻为善，以邻为伴”。在怒江开发的情况下，我们要不要听听下游国家的意见？如何在怒江开发的过程中体现我们是一个负责任的大国？如果信息不公开，如何听取下游国家的意见呢？如果可以对下游国家公开、对外公开，那么为什么不可以对内公开呢？（四） 水电开发是怒江发展的最好或唯一可以选择的模式吗？质疑者主张，对有重大争议的水电工程，应优先考虑社会成本、生态成本低的替代方式，以免为利益集团所误。具体到怒江地区的发展，有专家认为，总体而言，在怒江发展旅游和商贸是足以挑战水电开发（含水电开发加旅游商贸）的方案53。这一方案的关键在于，要对公路等交通基础设施进行大规模投资，怒江州政府无此力量（这是地方政府坚持水电开发的一个主要理由之一54）。既然怒江的生态环境和文化资源属于全国人民，就是全国的公共物品，应由中央政府投资。 同时，对于地方经济，国家应从调整与生态大省的经济关系进行，切实推行和落实退耕还林的政策安排，在财政上要支持到位。考虑到中国人的环保意识越来越强，对生态和文化的价值将会更为关注，在诸方案不相上下的情况下，中央政府更应选取旅游和商贸方案，将会被后人称为有远见的决定。（五） 怒江水电开发是要大干快上，还是应当慎重决策？除了以上的争论，怒江开发引起的重大争议还有：1、 西南地区的崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害严重，众多高坝的建设也必然引发对建坝的安全性和经济合理性的疑虑55。三峡库区后来投入数以几十亿计的资金用来防止库区地质灾害56，应该令人警醒。2、 对大坝利弊之争，国际上是两种观点针锋相对57。江河是人类生存与52 《我国大力推行政务公开 保密制度重置底线》，http://gb.chinabroadcast.cn/8606/2005/09/20/106@707609.htm53盛洪，《怒江水电开发之得失》，http://www.hwcc.com.cn/nsbd/NewsDisplay.asp?Id=138773；郑易生，《谈怒江地区生存与发展之路》，《科学发展观与江河开发》，华夏出版社2005年3月54中国水电开发与环境保护高层论坛实录，http://city.finance.sina.com.cn/zsyz/2005-10-27/72214.html55 范晓，《水电工程对地质环境的影响及其灾害隐患》，http://www.fon.org.cn/index.php?id=5122，《科学发展观与江河开发》，华夏出版社 2005年56《国家两年投入40亿元防治三峡库区地质灾害》，新华网重庆频道2003年５月３０日电，http://www.hwcc.com.cn/newsdisplay/newsdisplay.asp?Id=7039757 汪恕诚， 《再谈人与自然和谐相处—— 兼论大坝与生态》，http://www.shuigong.com/forum/archive/index.php?t9108.html； 沈孝辉，《怒江六问： 开发建坝无损“ 三江并流” ？ 》，http://www.wetwonder.org/asp/cnnews/list.asp?id=1718- 65 -发展依赖性最大的水资源，它为人类贡献多种服务功能。保障这些服务功能可持续地利用是人类面临的重大挑战。因此，并非怒江不用来发电就是“白白浪费”，而为了发电牺牲掉怒江的其他所有功能才是最大的浪费。建坝之后被淹没的土地也会排出大量二氧化碳和甲烷等温室气体。水电造成的江河生态系统和生物多样性的破坏无可挽回，或者需要比发电创造的价值更高的经济代价才能补救和恢复。水库导致地壳重量的重新分布。水力发电不属于“可再生”能源，是因为水库大坝是有寿命的，一般为几十年至100年不等。水库老化和泥沙瘀满后就要报废拆除。而且拆坝及恢复江河生态的费用高于建坝。大型水电工程对生态系统的难以逆转的负面影响在经历了数十年甚至上百年的观察后被证实，并逐渐被人们接受。上世纪九十年代以来在发达国家兴起的“恢复河流”行动标志着人类对河流价值的认识已进入了一个新的时代。在中国，大型水坝的建设也有了数十年的历史。一些已建成的大坝如三门峡和漫湾，都暴露出了大量的问题，引起了广泛的争议。这些经验和教训都值得本着实事求是的科学态度认真分析和总结，使以后的大坝建设避免重复同样的错误。综上所述，我国政府应该对此慎重决策，正视国际国内对大型水电工程弊端的新认识，充分汲取经验教训，避免在新的开发中重复老的错误，重新审视我国现有的水电开发规划，对西南一些争议大的水电项目应考虑暂时搁置。科学精神要求我们在不确定性的和尚未了解的事情上留有足够的余地。参加过怒江调研的中国科学院生态学家李勃生教授说：“在对我国各个江河的河流生态研究中，怒江是最弱的。我们对怒江的深入考查还没有完成，很多河段至今还是科学研究的空白。”。我们知道，在一些发达国家，政府为了拆除那怕是一个小的水坝，也需要各方面反复协商，为了搞清拆除对生态系统的影响还要进行耐心的科学观测58……。相比之下，我们多次截断怒江的巨型工程的上马为何不能慎重一些呢？另外，建议对西南一些有争论的大型水电工程计划，应该暂缓实施。这是考虑到：（1）这些有争议的项目大都位于生态敏感区，是否适于开发应该在流域规划完成后再确定；（2）争议存在的原因之一是对水坝生态影响的了解不够，知识信息不全。因此有必要对已建立的三峡、漫湾、龙滩等工程带来的生态、地质和社会影响进行一段时间的监测和案例研究，积累知识，让理性与经验获得必要的时间来指示后人的行动，为后代留下选择空间；（3）推迟对某些重大疑点的工程的决策（例如怒江），并不妨碍那些争议较少、各方面效益显着的工程积极上马。在一个存在较大未知性和不确定性的情况下，不宜一意孤行，有时需要推迟或搁置的智慧（如邓小平所做过的那样）。这个做法或许会“空放”或推后某些地区若干年的水能开发，但是可能避免一些永远不可挽回的、令我们后代利益受损的后患。在怒江开发的不同替代方案的比较是一件很复杂的事情，在没有得到比较确定的结论之前，不应贸然开发怒江。任何不按正当程序，在不进行认真环境评价前就仓促上马的做法，都可能带来不可补救的损失。在复杂的问题面前，最忌简单化、笼统化、部门化、情绪化的态度。那种“别人拆坝了，我们就不应建坝”的认识是盲目的；而那种闭眼不看历史发展，“在我们还没开发到人家现在程度之前，不要听外国人对大坝说三道四！”的认识则是危险的——事态表明它在为“跑马圈水大跃进”推波助澜。58 David D. Hart and N. Leroy Poff: “A Special Section on Dam Removal and River Restoration”,BioScience ,August 2002/Vol.52 No.8 ,P653-658.- 66 -三 建坝之争给我们提出了新的努力方向（一） 我们要深入研究如何衡平社会的多元利益社会学家孙立平在《断裂》一书中解析，中国已经成为一个利益多元化的社会，我们的危机来自没有一个现代的有效的平衡各种利益，让各种利益健康博奕的机制。这是化解当下诸多社会矛盾和冲突的必然和紧迫的选择。我们尤其要警惕的是，一些强势利益集团在新机制未建立的当下，不公平的占据和分享利益，而让社会来承受可以和难以预见的社会、文化、生态、道德的帐单。1997 年世界银行和世界自然保护联盟呼吁并于次年5 月成立了一个专门的“世界水坝委员会”，提出了人类历史上一份里程碑式的报告59，指出“任何水坝项目都应该以持续地增进人类的福祉为终极目的，要在经济可行，社会平等和环境可持续的基础上实现人类意义上的进步”，为此，世界水坝委员会提出了一个以“公平、可持续性、效率、参与式决策和责任追究”五个价值观的新的决策框架，并提出了基于“权益和风险”的新决策方法，并有七个战略要点：获得公众认可，全面的参与式方案评估，重新审视现有的水坝，维护河流与人民的生计，确认权益与共享利益，确保履行为了和平、发展和安全而共享河流。（二） 如何建立健全科学的决策机制？越是复杂的、重大的问题，越需要健全的科学决策机制。保障信息公开，保证利益相关方公正、公平、民主的参与，保证公众与媒体的监督，设立有效的制约机制、问责机制，充分听取独立研究部门和第三方调查意见，这些都是科学决策机制必不可少的环节和基本要素。如果说怒江问题的复杂性使得许多事情都要权衡而不能简单了事的话，那么有一件事却是要大大推进而不应犹豫的——这就是尽快地使其决策过程科学化民主化。从许多国内外大型水电工程的经验教训认识到的规律是：对于一个对生态和社会有长久深刻影响、涉及多方利益的巨大工程，没经过严格质疑的决策不会是严肃可靠的决策。另外，需要从从规范当前的水电建设做起，实现重大项目论证中的公众参与以及责任追究制度。2003 年9 月实施的新《环评法》要求公众在环评中的参与。2004 年7 月实施的《环境保护行政许可听证暂行办法》明确规定，要对包括水坝建设在内的建设项目和规划实行公众听证。希望水电项目的论证和规划严格执行这些法律和条例，规划和环评的报告也应做到负责人署名公开，从而保证信息的透明和决策的科学。（三） 我们需要更准确的概念和更全面的方法讨论问题1 不能笼统的说“水电开发能给当地人民脱贫致富”中科院院士何祚庥在2005 年10 月中国水电开发与环境保护高层论坛上说，他曾与陆佑楣院士一起上书中央高层，建议开发怒江水电。何院士甚至表示，建议的“首要目的”是让怒江当地居民“脱贫”，至于供电则是“其次的目的”60。59 世界水坝委员会（WCD），《水坝与发展——新的决策框架》，2000年60翟春阳，《水电开发也可以拿“脱贫”说事》，《中国经济时报》，2005-10-29，- 67 -水电开发能否给当地人民脱贫致富？云南漫湾电站社会影响评估表明61，虽然国家财政和省财政都有很大的收益，但这一工程建设带来的社会文化影响绝不亚于环境的破坏，许多社会问题的尖锐和严重程度甚至超过了环境问题。被誉为水电五朵金花的漫湾电站，移民比以前生活下降，一些人靠捡电站垃圾维生。因此，建立重大工程项目参与式社会影响评估机制势在必行，而不是人云亦云，把扶贫都当成一种可以利用的招牌。如果从更大范围看，答案更是否定的。马军《中国水危机》专著说建国以来保守估计1600万水电移民，三分之二生活于贫困中62。关键是，水电开发本身是个利益分配与博弈的过程。在这个过程中，当地居民往往处于弱势。我们有什么机制能保证当地居民公正地参与这个“利益分配与博弈的过程”呢？既使想开发，也首先要保证当地居民、以及一切利益相关方的公正参与，必须改善水库移民的安置标准和实施措施。2 不能不加分析地说“水电是绿色能源”“水电是绿色能源”、“水电是清洁的可再生能源”等，一再被主张开发者在各种场合用用辩护的利器。但是该提法具有一定的片面性，既不严谨又不科学。至少不宜笼统地说“水电是绿色能源”。因为严重破坏生态系统的水电站，即使是“清洁”的，也不是“绿色”的。我们在获得能源的过程中不仅要追求人类健康，而且要追求河流系统的健康，生态环境的健康。水利部部长汪恕诚在中国水利学会第八次全国会员代表大会上就已强调，我国水电建设已经进入生态制约阶段63，不能再固守“只问水头，不问生态”的“水能河流观”。国外进入一个河流管理的新阶段对于我们有借鉴意义，重要的不在于怎样处理那些已经存在的大坝，而在于从他人的经验中吸取有益的思想，重新审视正要建设的大批水电站。尖锐的问题是：这一重要的思想转变与旧的发展观指导下的水电工程的无序开发正在争夺时间。一旦决策失误，后果难以挽回。（四） 需要探索统一于科学发展观下的综合、统筹与协调的新发展模式形成水电开发浪潮的原因很多，其中最强的理由是为了缓解能源紧张形势：1、我国能源供不应求，是未来经济发展的瓶颈；2、我国目前发电主要靠煤，燃煤是大气污染乃至全球气候变暖的来源，与煤电相比，水电是清洁的和可再生的能源；3、我国水电资源的利用率不到30%，在西南这一水能资源十分丰富的地区更是如此。但是，当前各地“跑马圈水”式的电源建设不是按市场经济规律优胜劣汰，搞输入端竞争，而是与地方行政权力结合，在控制水资源的使用权利上竞争，其宏观经济合理性很成问题。不仅水电开发，火电等其它能源建设也同样存在着“跑马圈地、争抢资源”，导致盲目布点、无序开发。有悖于大范围内资源优化配置的寡头竞争和省级壁垒，很可能造成低效率的，甚至是畸形的电力结构，造成未来电力市场的大起大落，出现“过热与短缺交替”的现象。根据国家电监会、发改委等权威部门的预测，按照现在的投资计划，中国的电力工业在2006 年可基http://www.china5e.com/news/water/200510/200510290053.html61 于晓刚，《澜沧江漫湾电站参与式社会影响评价》，http://www.fon.org.cn/index.php?id=512162张可佳,《我国大型水电工程1600万移民中1千万人身陷贫困》，《中国青年报》2004年7月28日63 汪恕诚， 《再谈人与自然和谐相处—— 兼论大坝与生态》，http://www.shuigong.com/forum/archive/index.php?t9108.html- 68 -本达到供需平衡，到2008年左右将出现大量富余64。有些地方一方面喊缺电和“西电东送”，一方面发展高耗电产业。高耗能产业的畸形扩张，不仅会加重我国能源紧张局势，还会对西部脆弱又具有独特价值的生态造成毁灭性影响。地方政府这样做还有更深的原因和难处，需要进一步协商它们与中央的关系。能源问题不仅仅是资源问题、技术问题、投资问题，还是制度问题和理念问题。如果没有或缺乏全局性、前瞻性的综合规划与协调，如果没有对权力的监督、对强势集团的规制，如果没有走可持续发展道路的决心，中国应对能源短缺的过程，（从水电角度看）可能成为少数人暴富、相当多的移民处境恶化、生态环境受到超出理性水平的破坏的过程。而中国的节能空间，从许多环保团体、政府部门推行的“26度空调节能行动”也可见一般。国家发改委专家指出，以北京为例，如果将空调温度从22-24℃提高到26-28℃，就能够给北京市节约4 亿至6 亿千瓦时以上的空调耗电量，削减大约50万—75万千瓦的电力高峰期___________容量需求，为用户节约1.8亿—2.7 亿元的空调运行费用，而且可以减排二氧化硫2400－3500 吨，减排二氧化碳40－60万吨，降低缺电压力，降低成本，减缓全球气候变暖65。（五） 努力在重大决策中引入和保证全成本概念、永久性视野以往的水电开发之所以出现各种失误（如移民问题，生态破坏等），是因为决策时没有考虑全部成本，尤其是不能被市场评价的成本。关于怒江水电开发的争论也可能会犯这样的错误。全部成本的含义就是从全社会角度看的所有成本。人们之所以看不到全部成本，除了认识问题外，还因为围绕着水电开发有许多不同的经济主体或利益集团。它们通常只看到本公司、本地区或本部门承担的成本，而忽略别人或社会承担的成本。考虑到怒江是一条国际河流，一国政府也会有这样的偏颇。所以，对水电开发的全成本，应由尊重相关国家利益的中央政府把握，而不应过于倾向某些利益集团的主张。盛洪分析说66，从一个社会有着超过个人寿命的寿命来说，只要从社会角度出发，就会有较长视野。但由于替社会做决策的是具体的个人，所以经常会出现“短视”现象。经济学已经发现，在可持续发展问题上，不仅存在着市场失灵，也存在着政府失灵，即政府官员更看重任期内的政绩，而没有长远眼光。虽然水利部已经宣称自己是“河流的代言人”67，但“为子孙万代着想”在多数场合还只是一句口号，实际上缺少“子孙万代的代言人”。所以在做水电开发的决策时，往往缺少永久性视野。这需要我们强调永久性视野，并作为一种文化植入政府决策层和整个社会。（六） 怎样保证在重大决策中利益相关____________方的公正参与？对利益相关方的公正参与，是中国各界尚未充分认识的一项要事。首先人们对什么是利益相关方都未必有充分的认识。以怒江水电开发这样的事为例，不仅仅是地方政府、水电开发公司和当场地居民。因为怒江独特而重要的生态价值，64沈可挺，《水电工程经济利益关系分析》，《科学发展观与江河开发》，华夏出版社2005年65 国家发改委能源研究所康艳兵博士在2004年6月26日26度行动启动仪式上的发言《空调节能，势在必行》。66盛洪，《怒江水电开发之得失》，http://www.hwcc.com.cn/nsbd/NewsDisplay.asp?Id=13877367水利部部长汪恕诚，《再谈人与自然和谐相处——兼论大坝与生态》，http://www.shuigong.com/forum/archive/index.php?t9108.html- 69 -属于全国人民，甚至属于全人类。任何人，都有权利通过合法、有序的方式进行参与、过问，包括组织方式。2005 年中国社会各界对公众参与的作用也了有更好的认识。无论是强调公众参与也好，还是强调公民社会的发育和正常的发挥作用也好，都有本三个基本前提：1、信息公开、保障公民知情权；2、有独立、负责的专家机制；3、公众参与有顺畅的组织化方式、途径。没有民间组织的所体现的有效、有序、深入的参与，就没有真正意义上的公众参与。当我们回顾西部水电大开发的过程，对几种推动中国转变发展方式的建设性力量，不能不特别地一提：独立学者、公正的传媒、自律的NGO。媒体的大量报道,首先满足或者保障了公众的知情权，为公民参与提供了前提和可能，其次对弱势受损人群提供了某种道义和舆论的救济，为保障和推动社会公平创造了氛围；同时传媒也对强大的利益集团产生了制衡作用，有助决策层衡平各方利益、完善方案和相关机制。这些爆炸式的媒体报道，某种程度是在补课，是在引导国民对50年来的水利水电开发进行反思，对近30年来的发展做出反思。对媒体管制的松紧，一方面显示利益集团游说的力量，二则显示了高层治国的趋向。显然，过度的管制将损害和延误落实科学发展观和构建和谐社会的大计。独立、有良知的专家在这场大争议中，扮演了格外重要的角色。在三年以来的争议中，越来越多的专家学者超越他们的体制背景和“位置”局限，以个人和学术良知为归依，以公共利益为根本，为公共利益说话。迄今为止，中国没有哪项失误的大型工程决策没有专家给予“合理合法”的论证和背书，而持异议的专家则常常被排斥和忽视。清华大学李楯教授在他的“确保合理决策程序的七项制度建设”的设计中，就有“建立官员和专家署名公开和官员问责制”、“设立专家库和独立专家制度”两项，以及建立重大决策后续评估改进制度。68介入西南水电大开发问题，相较如此复杂的问题和强势的利益方，中国民间环保组织犹如唐吉坷德，知其不可为而为、不可行而行。民间组织在理性、建设性、民主和法治原则框架下，尝试用各种方式推动水电开发的公正、公开、民主、科学决策和可持续发展设计。北京行知学校的郑洪博士评论说，这标志着一个新的社会结构变迁的方向，在政府和市场部门之外，由非盈利组织组成的社会部门作为第三方力量，参与到国家重要事情的决策过程中来，激活了各界对一系列社会、经济、政治、乃至哲学问题在新的层次上的思考，使公众参与“科学民主决策”等重要治理概念，有可能从理论变为现实。发展出一个由政府、市场、社会构成的，三者间相互依存、补充和制约的决策与治理结构，是一个国家走向成熟的标志，是一个健康、生气勃勃的、可持续发展的现代社会的保证。6968 李 楯 李一方 《公示、听证、公众参与、独立专家评估：以人为本和可持续发展的制度保障》，《科学发展观与江河开发》，华夏出版社会。

69 郑洪：《决策中的公共参与》，《科学发展观与江河开发》，华夏出版社 2005年3月

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环境影响小的水力发电技术  

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    发电机轮是将多个水车串联起来的超大发电水轮，放置在浮动的长型框架内，一头靠岸，来水面有多条缆绳固定坚不可催。适用于江可和潮汐水流发电。机器纤夫是用一条铁轨将多个浮动长型框架并联，用机器纤夫拉船。根据相互作用力动能分配率等于加速度之比率来估算，（比如受到相互作用力的两个物体发生反向运动，加速度相等，所得动能也相等，一物不动，另一物所得动能是100%。而向后水速远高于船速。）机器纤夫可节能50%左右，可大量节省柴油。

    在全球气候变暖和能源紧缺的背景下，可再生能源大发展的时代已经来临。与风电比较，串联水车发电具有能量密度高和超大受力面的优点，单机容量可上万千瓦，并且均匀不间断，还有人口密集区都分布在沿江沿海地区。与筑坝水力发电比较，具有成本低境影响小的优点。