中国控烟之败——为控烟算笔经济账

烟草行业无疑是财政收入的纳税大户。《南方日报》曾提到，中国有的省份就是靠烟草业生存的，比如云南，2009年省财政总收入达1490.7亿元，烟草行业对全省财政贡献高于45%。而中国烟草行业工商税利在2009年达到5131.1亿元。

以履约名义出台的《中华人民共和国境内卷烟包装标识的 规定》与《公约》要求差距明显

（李伯根/制表/图）

【内文导读】

禁烟令不应是说说而已——专访中国控烟协会常务副会长许桂华

中国烟盒：诱惑了谁，欺骗了谁？

专家：“控烟，我们希望看到进步”

作为世界卫生组织《烟草控制框架公约》的缔约方，我国承诺在2011年1月9日前在室内公共场所和室内工作场所实100%禁烟。如今期限将届，而据中国疾控中心等部门6日联合在京发布的一份名为《控烟与中国未来》的评估报告（以下简称“报告”），我国控烟履约绩效只有百分制的37.3分，离及格线还差很远。

据新华网6日报道，报告使用“过去30天室内工作场所有人吸烟的比例”等10项指标，对保护人们免受二手烟危害、提供戒烟帮助、增加烟草税收和价格等5项烟草控制关键政策执行情况进行评价。

其中，室内工作场所和公共场所过去30天有人吸烟的比例分别达到63.3%和72.7%。过去12个月就医的吸烟者中，将近60%的医生没有询问他们的吸烟习惯。我国人群中，有1.5亿吸烟者购买5元一盒或更低价位的卷烟，每百盒卷烟的花费仅占2009年人均国民生产总值的2%。这些都表明我国控烟履约政策执行不力。

报告指出，以百分制评价我国对世界卫生组织《烟草控制框架公约》关键政策的执行情况，我国平均得分仅为37.3分。和其他国家相比，我国的履约情况处在100多个公约缔约国的最末几名。

烟草之患

据中国疾病预防控制中心、世界卫生组织、美国疾病预防控制中心此前联合发布的首次“全球成人烟草调查-中国部分”调查结果显示，现在我国吸烟者总数高达3亿，其中男性吸烟率为52.9%；72.4%的非吸烟者遭受二手烟的危害，其中38.0%的人每天受到暴露。

《新民晚报》报道，报告的主编之一、中国疾病预防控制中心副主任、中国控烟办公室主任杨功焕指出，2005年我国归因于烟草使用的死亡人数达到120万。其中三分之一的人年龄在40到69岁之间。 “照这个趋势发展下去，到2030年，我国归因烟草的死亡人数将会超过300万。” 杨功焕说。

控烟之难

政企不分 阻力大

据《京华时报》报道，杨功焕将我国控烟不力的根本原因归结于政企不分，履约进程遭到了烟草行业的大力阻挠。

报道称，中国于2007年成立了由8部委组成的《烟草控制框架公约》履约工作部际领导小组，其中工信部为组长单位，同时包括国家烟草专卖局、卫生部、外交部等部门。“工信部既是主导部门，又管理着国家烟草专卖局，集两个对立的角色于一身，做出的决定难辨是企业决策还是政府决策”，杨功焕说。

民营非赢利公益性科研机构“新探健康发展研究中心”的副主任吴宜群表示，2010年11月在乌拉圭举行的《公约》缔约方第四次会议，旨在探讨《公约》中对涉及“烟草制品成分管制和烟草制品披露的规定方面”的实施准则，但由于以工信部和烟草专卖局人员为首的中国代表团多次提出反对意见，并强调烟草是中国重要的支柱产业，而多次被提名获得“脏烟灰缸”奖。

此外，财新网早前曾报道，由国家烟草专卖局组织编写的《对案及对中国烟草影响对策研究》（以下简称《对策研究》）被学者们认为有为控烟工作设置各种障碍之嫌。

报道称，吴宜群表示，《对策研究》以发展经济为借口，继续为扩大烟草生产制造舆论；以维护吸烟者基本权利为借口，淡化吸烟成瘾性和致命性，且反对控烟立法；同时极力反对在卷烟包装上印刷健康警示图片，且对于《公约》要求在生效5年内全面禁止烟草广告、促销和赞助的要求，声称不需作出相应行动，这都是以消极不作为的方式违约。

中国社会科学院国际法研究所赵建文研究员表示，该文本的性质是中国烟草业抵制《烟草控制框架公约》、阻挠控烟的策略总汇，其出台有损国家形象和信誉，更像是政府部门为企业代言。

无法可依 难约束

上述《京华时报》报道还提到，控烟立法是远离“二手烟”、全面履行《公约》的关键措施和政策保障。但目前，我国不仅没有一部专门针对公共场所禁止吸烟的全国性法律，连《广告法》和《国家烟草广告管理暂行办法》也并未全面禁止烟草广告。

《法制晚报》的报道也援引中国政法大学法学院教授解志勇的话指出，《烟草控制框架公约》是一部国际性公约，不能直接约束地方政府，只有单独立法，将其转换为国内法，才能成为法律依据，具有约束力。

但《公约》生效以来，控烟法律法规的制定始终没有列入国家立法规划。解志勇称，从立法本身来说，制定一部全国性控烟法律没有任何技术难度，而且从保护国民健康安全的角度考虑，制定这样的法律是必需的。但来自烟草利益集团的阻力远远大过联盟的推动力。

中国控制吸烟协会副会长许桂华在接受法晚记者采访时透露，2010年两会期间，由全国政协委员、卫生部副部长黄洁夫牵头，一批人大代表和政协委员将控烟问题提交议案、提案，希望推动国家层面的公共场所禁烟立法，争取让烟草专卖局和烟草公司政企分开，呼吁禁止一切形式的烟草广告。但截至目前，相关部门仍然没有做出任何反应。

利弊之争

“烟草是中国重要的支柱产业”——一语道破天机，烟草行业无疑是政府财政收入的纳税大户。《南方日报》此前的一篇报道中曾提到，中国有的省份就是靠烟草业生存的，比如云南，2009年省财政总收入达1490.7亿元，烟草行业对全省财政贡献高于45%。而中国烟草行业工商税利在2009年达到5131.1亿元。

但报道同时也指出，“巨富”烟草经济的另一面是：世界卫生组织研究表明，若一个国家当年的烟草税是若干亿美元，20年后，这个国家将不得不用当年所征收烟草税的2.8倍支付因吸烟带来的健康危害，且不包括由吸烟导致的其他损失。

事实上，这个“还债”的时候已经到来。

据上述《新民晚报》的报道，按照报告的计算，1998年，我国烟草业所作的综合社会经济贡献（含就业贡献）仍大于其所导致的总社会成本，但从1999年开始，烟草业的综合收益已经开始低于其带来的综合成本，而且这一差距越来越大。

以2005年为例，因吸烟而造成的直接和间接成本高达2526亿元，相当于GDP的1.4%，而当年，烟草业上交的利税总额只有2400亿元。

新探健康发展研究中心日前在北京发布2010《中国控烟观察——民间视角》中也给出了类似的数据：程郁、张小林两位经济学家研究证实，2010年，烟草业的总经济效益约为2379亿元，而烟草业造成的社会成本却高达2997亿元。

对于有人担心控烟会影响国民经济的收入，杨功焕对《新民晚报》表示：“由于吸烟的成瘾性，即使在控烟力度很大的国家，吸烟率的年下降率也不到1%。而我国还处于人口增长的时期，每年人口增长1%。因此，估计在未来的30年，我国吸烟者的数量还会维持在3亿人左右，我们这些专家可以负责任地保证，中国烟草产业会有20到30年的时间转型，控烟不会对国民经济带来影响。”

而对于烟农利益的担心，国务院参事、全国人大教科文卫委员会委员马力在接受中国之声采访时表示：“根据对云南的每亩成本效益分析，桑蚕是4，水果是2，油菜籽是1.7，大米小麦是1，而烟叶只是0.99。农民要想增加收入一定要转型，可以搞其它经济作物，甚至制订其它政策使这些烟农在产业转移过程中在城镇化过程当中进入二三产业。”

烟草之治

《中国控烟观察——民间视角》建议，鉴于工信部是烟草专卖局的管理机构，中国控烟履约协调机制应从工信部移交至国务院，并由国务院成立全国控烟指导小组，尽快制定国家中长期控烟规划；同时应启动控制烟草危害的立法程序，并授权国家食品药品监督管理局管制烟草制品成分及其释放物的信息披露。

《京华时报》的报道指出，杨功焕等专家也认为，当务之急是将“既是裁判员又是运动员”的工信部从履约小组中“请”出去，建议应把控烟纳入我国的“十二五”规划，制定国家级的专项控烟行动计划；在国务院层面，做出控烟的重大决策和部署。

禁烟令不应是说说而已——专访中国控烟协会常务副会长许桂华

绿色世界观

“我们国家没有国家控烟计划，更没有立法计划。卫生部虽然颁发了禁烟令，但不包括其他公共场所，距完全履约还有很长的路要走。”

5月28日，世界无烟日前三天，世界卫生组织将国际控烟贡献奖授予了一位66岁的中国老太太——许桂华研究员。

过去数年内，许桂华和她领导的中国控烟协会不断向烟草巨头们发起进攻——从反对奥运火炬传递过程中的烟草变相广告到反对民政部将烟草企业列入“中华慈善奖”入围名单；从呼吁中纪委禁止公款买烟到呼吁上海世博会退还烟草企业2亿捐款，正是在许桂华以及众多非政府组织同伴的强烈呼吁下，每一次挑战最终都获得了成功，她在创造奇迹的同时也被烟草巨头视为最头疼的人。

正是在许桂华以及众多NGO的呼吁下，中国宣布自2011年1月起，室内公共场所将全面禁烟。5月底，南方周末记者专访了许桂华，请她讲述中国控烟历程中不为人知的艰辛。

南方周末：作为全球烟草第一大国，控烟在中国似乎是个不可能完成的任务，中国能实现国际控烟公约中的承诺吗？

许桂华：控烟是个世界难题，但在中国更难。

2003年中国签署了世界卫生组织《烟草控制框架公约》，2006年1月9日《公约》在我国正式生效。

履约数年来，中国控烟工作见到了曙光，公民对吸烟危害的认识有所提高。如今越来越多的人开始关注控烟，越来越多的人开始接受吸烟有害健康的理念。

有些地方政府开始重视控烟履约工作。继北京制定并颁发了“北京市公共场所禁止吸烟范围若干规定”之后，上海、杭州、银川、广州等省市也相继颁布法律法规，将控烟纳入法制化进程。

但是，至今国家控烟政策没有突破，国家没有制定控烟规划，中国烟草消费量未减反增，烟草销量由2005年的占全球1/3上升至48%，烟民数量庞大，占全球的1/3。这就是我们面临的巨大挑战。

目前，全世界的控烟行动都面临烟草利益集团的挑战，美国奥巴马总统上台后颁布了更严格的法令，但依然面临烟草利益集团的重重阻挠。中国更是如此，去年烟草行业给国家上交税费五千多亿元，同比增长了26.2％。

南方周末：中国是全世界唯一实行烟草专卖的国家，这种体制是不是成为控烟最主要的障碍？

许桂华：烟草专卖制度是中国烟草利益集团如此强大的根源。

在中国的烟草专卖局与烟草总公司是个政企合一的体制。它即行使政府监管职能，又承担企业营销责任。致使政府监督职权不到位，导致严重后果是在参与在制定烟草价格和提高烟草税收起不到积极作用。

去年政府颁发的提高烟草价格的文件，实际上是烟草专卖局自我消化了，并没有提高烟草价格，达不到减少烟草制品使用的目的。这几年别国的平均烟草价格都在上涨，挪威是4.55美元，西欧和加拿大是3美元，美国是1.5美元，都高于中国0.6美元的平均价。韩国烟价提高10%后，烟草销量减少了20%。1998年以后，英国烟草税平均每年增长5%。税金已经在烟草价格的构成中占据80%。国际经验表明，提高烟草价格是减少烟草制品使用的有效措施之一。

帝国烟草公司代表曾向媒体表示：最近几年产量无法提升，与宣传受限和政府法令的双重压力有关。英国烟民的日吸卷烟量已经从2008年全面禁烟前的28支，下降到21支。

南方周末：在控烟推动上，目前政府发挥的力量和作用是什么？

许桂华：2003年中国签署了《烟草控制框架公约》，之后成立了以发改主任为组长、卫生部和外交部为副组长，八部委（财政部、国家工商局、国家质检总局、海关总署和国家烟草专卖局）组成的履约协调机制，全面负责中国的履约控烟工作。2008年3月，机构调整，履约协调机制的组长单位改由工业与信息化部承担。

就我所知，这个领导小组至今没有开过多少次会，没有拿出一个国家级的控烟计划，更没有立法计划。去年卫生部等四部委颁发了“医疗卫生机构全面禁烟”的文件，但这仅仅是在卫生系统内部有效，但对其他公共场所无约束性。

公共场所室内控烟立法地方政府已先行，现在已有100多个城市制定了地方性法规或办法，但没有很好的宣传并缺乏监督，这些法规和办法形同虚设。本来这些法规与《公约》要求相聚甚远，有的仅仅是倡导性的。不过，不管怎样，有总比没有好，毕竟向前跨了一步。

南方周末：民间非政府组织的确在中国控烟方面发挥越来越大的作用，这背后的原因是什么？

许桂华：我认为是有一群关注国民健康的专家志愿者，包括媒体近几年的积极参与放大了控烟声音，国际慈善基金支持有关。中国控烟协会成立20年，没有编制，没有资金，运转非常艰难。

2006年，美国加州大学美籍华人胡德伟教授用他的课题费协会运作。

2007年，纽约市长迈克尔·布隆伯格从个人财产中拿出1.25亿美元建立“布隆伯格减少烟草使用行动基金”，帮助15个国家开展控烟工作。我们马上就申报并获得了支持，因此，我们招聘了几位年富力强的大学生，提高了协会的能力，不再是“夕阳”工程。

南方周末：世博会退还烟草企业捐款这件事，现在看来产生了怎样后续效应？

许桂华：举个例子，山东烟草专卖局要向上海大学生运动会捐款。我就直接打电话说：这样做不但违背了国际公约，而且违背中国的广告法，如果你们坚持，我们就不再提退捐，而直接告你。对方最终撤回了。

南方周末：与烟草企业斗争这么多年，你最主要的体会是什么？

中国烟盒：诱惑了谁，欺骗了谁？

美丽的谎言

对于中国烟民而言，最直接的接触物当属烟盒，此前，针对烟盒包装、警示语等，已有政协委员、控烟专家、法律界人士纷纷上书相关部委，然均未得到满意答复。

据南方周末记者调查，中国烟草公司在烟盒上制造了种种美丽的谎言。这些谎言掩盖了烟草真正的危害性。

很多烟民会注意到，“中南海”香烟——一个颇具政治色彩的符号——烟盒最显著位置都会以大号字体注明10毫克、8毫克、5毫克、3毫克焦油量。有的名牌香烟也会在烟盒侧面醒目注明焦油量、烟气烟碱量、烟气一氧化碳量。

这些专业术语究竟意味着什么？

据南方周末记者了解，焦油量、烟气烟碱量以及烟气一氧化碳量等是指烟叶的成分含量。卷烟中有2540多种成分，燃烧后发生复杂的物理化学变化，产生的烟气中有400多种致癌物质，还有10多种会促进癌发展的物质，其中对人体危害最大的是烟碱、焦油、一氧化碳、氰化物及放射性物质。

烟碱即是尼古丁，一支烟所含的尼古丁足以杀死一只小白鼠。吸一支烟通常可吸入0.2～0.5mg，而成年人一次吸入40～60mg尼古丁就可能致命。

我国质检部门对卷烟进行的测试项目很多，主要有四个方面：包装标志、物理指标、化学指标和感官指标。其中，化学指标检查卷烟的焦油量标注和烟气烟碱量标注是否符合规定。感官指标检查卷烟抽吸是否令人感到舒适满意。

根据卫生部主管的新探健康发展研究中心副主任吴宜群的研究，烟民对焦油量格外在意，接近半数的人认为低焦油卷烟能减少吸烟者患癌症的风险。

事实并非如此。据美国一项研究，1982年—1988年间被调查的94万人中，25％是吸烟者，研究发现，吸不同焦油含量过滤嘴卷烟的吸烟者死于肺癌的风险是一样的。

尽管吸烟的危害不断得到证明，然而在烟草公司的长期宣传之下，烟民对低焦油还是产生了不可抗拒的信赖感。新探健康发展研究中心的调查显示，不少消费者对“中南海”卷烟产生“受中央国家机关认可”、“权威”、“高品质”等错误印象。

仔细观察“中南海”香烟烟盒，就会发现，烟盒上还印有“科技创新生活”的广告词。更夸张的是，《湖北日报》于2008年11月报道说，生产黄鹤楼、红金龙牌等卷烟的湖北中烟公司正在实施一个全新战略：从天然草本植物中提取香精香料，把中草药健身强体功能用于卷烟，让消费者从淡雅的清香中享受天赐的福祉。

吴宜群告诉南方周末记者，所有这些广告、包装，似乎在暗示人们，烟草是高科技产品，对人体没有多大伤害。

而全国控烟办公室最新发布的数据表明：中国每年超过100万人死于和烟草相关的疾病，也就是说，每30秒就有1个人因吸烟而死亡。

豪华烟盒的不同命运

与“中南海”香烟大打“高科技”牌不同的是，入港后的“中南海”，不再是“清新风尚”的形象。

记者遍查国内名牌香烟港版、台湾版乃至国外版烟盒包装，发现所有包装精致，叫人遐想的内地卷烟一旦进入上述市场，喜庆、高贵、名山大川的内地香烟标识迅速被触目惊心的图片所代替。

“中华”的港版烟盒不再是通体喜庆红色，一半面积为一张警示图：一条正在糜烂病变的左腿。警示语称，吸烟引致末梢血管疾病。“熊猫”港式卷烟也采用同样包装。

本有结婚喜庆意味的“双喜”卷烟，港版图片是一支低下了头的燃烧着的烟。旁边警示语说，吸烟可引致阳痿。

与“中南海”、“芙蓉王”、“玉溪”、“中华”、“五叶神”、“利群”等港版包装卷烟一样，所有警示的疾病名称，其印刷颜色都改成醒目的红色。

就是如此触目惊心的警示图片，让有六年烟龄的老杨戒了烟。去年，第一次出国门的他，刚出机场即被一排烟草广告画面给吓得目瞪口呆——两扇跟炭黑样肿胀的肺、一颗布满肿瘤的心脏、一只扭曲变形的前脚、一张已患喉癌的局部照片、被手术钳扯开的胸腔里，躺着一颗乌黑变形的心脏。“这就是吸烟导致的后果，一回国我就再也不想吸烟了。”

被掩盖的“秘密”

一般来说，烟草制品包装上的图形是人们首先注意到的东西，它决定了警示的醒目性和对人们情感影响的强度。

中国疾控中心副主任、控烟办主任杨功焕说，以一天一包的量来计算，吸烟者每年看到烟盒及上面印有的健康警示的次数至少7300次，这能有效降低烟草制品的诱惑力。

然而，虽然早在2006年1月9日，中国政府就签署并生效了WHO《烟草控制框架公约》（以下简称《公约》），直至今天，中国内地销售的卷烟盒也不完全符合《公约》规定。《公约》要求签约国在生产卷烟盒上加健康警示语和警示图片。

相反，烟草公司利用烟草包装进行低焦减害的广告宣传，通过醒目标注低焦油和尼古丁水平的标签来消解人们对健康风险的警觉，以扩大卷烟销售。

为何内地卷烟厂家不愿在烟盒上印制《公约》要求的警示图片？

经济科学出版社出版的《WHO《烟草控制框架公约》对案及对中国烟草影响对策研究》一书揭示了原因：加大警语面积必然影响宣传效果，更为严重的是，卷烟包装上印有大而醒目的健康警语有悖于我国的民族文化和传统习惯，一些特定时间和特定场合的卷烟消费必然会受到影响。

目前，我国高档卷烟消费中以礼品形式的转移消费占了很大的份额，但由于包装的巨大改变将可能导致这部分消费快速减少或退出。而我国烟草业利税特别是利润在很大程度上依赖只占总量一成左右的高档卷烟，“如果一旦改进符合《公约》要求的包装，由此带来的经济损失应该引起烟草业高度重视。”

该书中建议，应结合我国国情，尽量使用诸如“吸烟有害健康”、“吸烟影响胎儿发育”等易于大众接受的警语。并提出，健康警语不能采取黑框白框的形式，争取警语底色和包装色统一协调。

专家：“控烟，我们希望看到进步”

中国控烟为何如此之难？症结在哪？3月14日，南方周末记者采访了积极推动中国控烟进程的吴宜群教授。从2009年开始，吴宜群所在的新探健康发展研究中心开始发布《中国控烟观察—民间视角》的年度控烟报告。

南方周末：杭州等城市频频出现控烟的地方立法，您如何评价？

吴宜群：杭州、上海包括北京的禁烟立法，和1990年代相比，大有进步，但和《框架公约》的准则第8条确实仍有相当大差距。世卫组织 要求所有室内工作场所、公共场所、交通工具都要禁烟。而我们现在做的，多是列举式。另外，我们注意到许多地方禁烟条例出来后都无声无息。杭州控烟的表现说 明，一个条例出来，不仅仅是颁布，还包括监督、执行等。

南方周末：从2006年1月9日开始，《烟草控制框架公约》就已在中国正式生效，公约已实施了4年多。中国的控烟进展如何？

吴宜群：现在的问题是，几年来，中国的烟草销售数量不减反增。在控烟问题上，政府应该在经济与健康问题上权衡好。今年两会上的控烟提案、议案就比往年多。重要的有两个内容，一个是政企分开，还有就是环境立法。我们想这些阻力最小，可能是个突破口。

南方周末：如何评价中国烟草专卖局的制度体系？

吴宜群：国外烟草业是私人的，我们的烟草则是国营，同时还实行专卖，烟草专卖局和烟草公司政企不分。《公约》5.3条讲得很清楚，要 “警惕烟草业干预公共卫生政策的制定”，但在中国，烟草专卖局就是行政部门，大家容易把行政部门当成政府。说政企不分是“瓶颈”，那是客气的，实际上是障 碍。

南方周末：烟草广告一直是烟草促销的主要手段，你如何评价中国烟草广告的现状？

吴宜群：今年两会，我们一直要求修改广告法，希望按照框架公约要求禁止所有的烟草广告。

现在的烟草广告到处都是，影视里面镜头也有增无减。2009年，中国疾控中心曾做吸烟镜头的解析，发现电影《梅兰芳》是吸烟镜头最多的，结果他评了华表奖，这是很不好的示范。

南方周末：您对中国的控烟前景有何期待？

吴宜群：控烟是几代人的事，但我们希望看到进步。我们希望民众提高维权意识。以前抽烟人从不征求意见，周围人也不敢说。现在到了需要我们站出来改变的时候。